何旭

【摘 要】我國環(huán)保法明確提出要建立“生態(tài)保護補償制度”，但沒有規(guī)定針對因環(huán)境侵權(quán)進行補償?shù)南嚓P(guān)制度，這是不合理與不公平的。有必要以環(huán)境侵權(quán)國家補償為研究對象，提出構(gòu)建我國環(huán)境污染健康損害國家補償制度。分別從建立環(huán)境污染健康損害國家補償基金的可行性分析和我國環(huán)境污染健康損害國家補償制度的具體內(nèi)容等兩方面進行探討，以期對我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展有所貢獻。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境保護；環(huán)境污染補償；環(huán)?；?/p>

一、關(guān)于我國建立環(huán)境污染健康損害國家補償基金的可行性分析

由于發(fā)展思路的偏差，在工業(yè)化進程中，排污現(xiàn)象非常嚴重，是我國成為世界上污染最嚴重的國家之一。在我國新頒布的《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。生態(tài)保護是治標的，當(dāng)然得支持，由于環(huán)境污染的獨特性，在治理環(huán)境的同時，也應(yīng)當(dāng)從制度角度為其所造成的損害進行買單。下文將從法律視角、社會視角、經(jīng)濟視角、社會現(xiàn)狀等來對我國建立環(huán)境污染健康損害國家補償基金制度可行性進行分析。

（一）法律視角

我國現(xiàn)行的環(huán)境污染侵權(quán)救濟中，主要包括民事救濟和行政救濟。民事救濟屬于傳統(tǒng)救濟，在法律上規(guī)定的很多，但通過比較我們可以看出，受害者在與污染者的對弈過程中，雙方實力與地位是不平等的，并且由于環(huán)境公害造成的損失大，人數(shù)多，責(zé)任人難以確定等原因，使得受害者的權(quán)益一時難以得到救濟。在行政救濟中包含有國家賠償和行政補償，其適用條件須是國家合法和不合法的具體行為給受害人造成損害，才得以獲得該種救濟，但也不難看出，適用面過窄。由此可見，我國現(xiàn)行的救濟制度存在明顯的短板，而由國家進行補償具有對此種不足的補充性。

（二）社會視角

環(huán)境污染健康損害由國家進行補償，具有一定的社會意義。首先，有利于樹立政府的親民形象，現(xiàn)在政府拿出一定的經(jīng)費來治理環(huán)境，改善民生，勢必會改善其“不作為”的形象；其次，通過轉(zhuǎn)移支付，一定程度上降低排污企業(yè)的環(huán)境賠償?shù)膲毫?，讓其有資金進行升級改造，進而促進經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展；最后，政府出面進行補償，一方面降低了排污者與受害者的矛盾，另一方面有助于安慰受害者，以利于社會的穩(wěn)定和諧。

（三）經(jīng)濟視角

建立環(huán)境污染健康損害國家補償基金需要巨額的資金。從當(dāng)前我國的經(jīng)濟情況來看，作為世界第二大經(jīng)濟體以及保持世界第一的經(jīng)濟增長速度，我國有建立環(huán)境污染健康損害國家補償基金的實力與能力。據(jù)官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，至2014年末我國政府公共部門凈資產(chǎn)達到113.8萬億元。同時，可再通過其他途徑，如社會募資，稅收，地方財政補貼等，完全有能力建立起該基金。

（四）社會現(xiàn)狀

當(dāng)前我國的環(huán)境污染的嚴重性不言而喻，初次聽到“癌癥村”或許有些陌生甚至有些恐懼，但這就是事實。相信霧霾這個詞現(xiàn)在誰都不會陌生。據(jù)官方統(tǒng)計，中國每年因大氣污染過早死亡的人數(shù)達五十萬人，其中以兒童和老人居多。在工業(yè)生產(chǎn)中，大量的企業(yè)違規(guī)排放相當(dāng)嚴重，致使水體污染加劇，有毒有害物質(zhì)不斷增多，同時因土壤污染，全國每年受重金屬污染的糧食達到1200萬噸，其中又有多少污染的糧食通過不正當(dāng)渠道流入市場？不得而知，但肯定的是，最終受害者的還是人民。

綜上而言，我國目前對建立一種環(huán)境污染健康損害補償制度具有可行性，這不僅是廣大民眾的內(nèi)心要求，更是國家此時應(yīng)當(dāng)存在的一種制度。結(jié)合國外對此制度的設(shè)計，我國也不妨設(shè)立環(huán)境污染健康損害國家補償基金，以此解決上述問題。

二、設(shè)立環(huán)境污染健康損害國家補償基金

環(huán)境污染健康損害國家補償基金是指對因環(huán)境污染造成特定疾病而遭受健康損害，但侵權(quán)責(zé)任人不明或者雖有責(zé)任人但其無力賠償全部或部分健康損害的受害者時由國家出面而給予一定的必要補償。下面本文將從資金來源、適用人群、補償范圍、運作方式、監(jiān)督制度等方面來探討。

（一）資金來源

環(huán)境造成的損害是巨大的，其所支付的補償費也是高昂的，若僅由國家財政來為來源是不足以支撐整個補償基金的。而且世界各國該類基金的資金來源也各式各樣。結(jié)合我國國情，其資金來源可以從以下方面獲得：

1.排污費。排污收費制度是指向排污者以其排放的污染量及對環(huán)境造成的影響來征收一定的費用的制度。我國在二十世紀七十年代就提出要征收排污費，于1979年《環(huán)境保護法（試行）》正式規(guī)定了該制度。防治污染固然重要，但對于遭受社會損害群體來說，應(yīng)當(dāng)給予一定的救濟。而排污與受害之間具有因果聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)將排污費用于救濟受害者。

2.環(huán)境稅。環(huán)境稅是指環(huán)境資源受益者按照其對自然資源的利用程度或破壞、污染程度而征收的一種稅。雖然它與排污費的設(shè)立都是為了提高企業(yè)對環(huán)保的重視，但支付排污費實質(zhì)是污染者從國家手中買了環(huán)境消費權(quán)，也即把生態(tài)環(huán)境的自凈能力數(shù)額化，有形價值化；而征收環(huán)境稅則相當(dāng)于為國家改善環(huán)境、更好地利用環(huán)境提供支持。雖然該規(guī)劃未指出環(huán)境稅的具體使用方向，但是提取一定比例的環(huán)境稅投入到環(huán)境污染健康損害國家補償基金中，用以補償環(huán)境污染的受害者也符合污染者負擔(dān)的原則。

3.財政撥款。國家財政來源于稅收，稅收又來源于人民，國家財政當(dāng)然得把一定的稅收或財政收入用于社會生活，這是稅收的理論來源與依據(jù)。經(jīng)濟發(fā)展中，利益與損害是并存的，依據(jù)利益平衡原則，國家應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整二者之間的矛盾關(guān)系，將財政收入一部分用于補償因環(huán)境污染而受害的人群是合情合理的。

4.社會捐贈。我國慈善事業(yè)的發(fā)展與我國社會經(jīng)濟的發(fā)展具有趨同性，并扮演著越來越重要的角色，成為我國社會保障體系的一部分，因此倡導(dǎo)社會各界對環(huán)保領(lǐng)域進行捐贈，能為環(huán)境污染健康損害國家補償基金帶來新的資金來源。

5.追償所得。環(huán)境污染健康損害國家補償基金建立的初衷是在污染者負擔(dān)不起或者不能確定污染者時向受害者及時支付補償?shù)囊环N社會救濟制度，它并不能免除污染者的責(zé)任。在基金組織受害人補償后，基金組織即享有向污染者追償?shù)臋?quán)利或者這種追償權(quán)自然轉(zhuǎn)移到基金組織，一旦污染者有能力賠償或者能夠確定污染者時，基金組織就有權(quán)行使追償權(quán)；同時，若受害人從污染者那里以及基金組織那里獲得的超額賠償，基金組織可以向其主張不當(dāng)?shù)美颠€，以保障該基金能夠切實用于補償受害者。

6.基金的合法保值增收。與我國的養(yǎng)老金一樣，環(huán)境污染健康損害國家補償基金不以營利為目的，通過自身合法、合理運作使基金增值并未違反其宗旨。環(huán)境污染健康損害國家補償基金作為一項特殊的財產(chǎn)設(shè)立公益信托。同時，還可以將一定比例的資金存入銀行、購買國債等，所得孳息也盡歸基金，用以補償受害者。

7.發(fā)行環(huán)保彩票。彩票行業(yè)在我國一直很流行，彩票是一種人人都買得起的投資產(chǎn)品，而且中國彩迷眾多，都有一顆成為百萬富翁的心，再增加一種彩票也非難事，而且投資+公益，定會吸引更多的人，將為環(huán)境污染健康損害國家補償基金帶來新的資金來源。

（二）適用人群

環(huán)境污染本身具有時間性與空間性，是指在一定時間，一定地點因產(chǎn)業(yè)活動或人為原因發(fā)生環(huán)境侵權(quán)致人損傷或其他破壞的一種事件。由此可以看出，環(huán)境污染健康損害國家補償基金在對受害者進行補償時，其必須要滿足以下三個條件：

一是在指定地點生活。環(huán)境污染事件往往是在一片區(qū)域內(nèi)發(fā)生，該區(qū)域內(nèi)一般人群較多，包括居民和工作者。因污染源就在其身邊，故受害的人會比較集中，并且大多以相同的病因、病癥出現(xiàn)。這些受害者能夠得到補償必須是長期住居該地點且該區(qū)域被政府認為是污染與疾病具有因果性。由于環(huán)境污染具有長期性、潛伏性，環(huán)境疾病也是長期積累的結(jié)果，只有長期不斷的生活在該區(qū)域中，才會使人體長期攝入危害物質(zhì)，并導(dǎo)致環(huán)境污染疾病的發(fā)生。

二是在指定時間生活。環(huán)境污染事件并不是污染者一排放危害物質(zhì)就會發(fā)生的，而是在一定程度上污染物的聚集所致，它需要一定的時間范疇。一般情況下，只有在污染區(qū)域生活一定時間，才能證明環(huán)境污染與健康受損之間具有因果關(guān)系，如因大氣污染引發(fā)的哮喘病、肺氣腫等；同時，由于危險物質(zhì)的危害大小時不同的，與疾病與時間不一定是一一對應(yīng)的，如毒氣泄漏導(dǎo)致人體受損等。

三是患有特定的疾病。人類可能發(fā)生的疾病有很多種，但受害者因環(huán)境污染引起的疾病大多情況下是能夠判斷出來的。環(huán)境污染是由于產(chǎn)業(yè)活動排放的對人體有害的物質(zhì)而造成，而這種有害物質(zhì)有其特定的化學(xué)屬性，只有人體侵入這種物質(zhì)才會有在外部產(chǎn)生某種反映。所以污染物質(zhì)與該類疾病具有一定的比例關(guān)系，這種物質(zhì)排放過多必然導(dǎo)致患該病的幾率及人數(shù)上升。故當(dāng)受害人要求因環(huán)境污染致其健康受損補償時，其所患疾病必須是國家相關(guān)部門在科學(xué)認定下環(huán)境污染與所患疾病具有對應(yīng)關(guān)系的疾病，方可獲補償。

四是要符合補償基金設(shè)立的初衷。環(huán)境污染健康損害國家補償基金主要是針對因環(huán)境污染造成損害，但侵權(quán)責(zé)任人不明或者責(zé)任人無力賠償全部或部分受害者而給予一定的必要補償。故受害者在申請補償時，還要符合以下一下規(guī)定：①賠償義務(wù)人不明或目前難以確定；②賠償義務(wù)人在自身范圍內(nèi)無力賠償全部或部分；③賠償義務(wù)人不具有法律上的免責(zé)事由或法律規(guī)定的抗辯理由，如法不溯及既往；④在某些大規(guī)模環(huán)境污染事件中，雖明確賠償義務(wù)人，但對于賠償?shù)氖马椷€涉及需要進一步調(diào)查、鑒定、責(zé)任劃分等。當(dāng)然在受害者急需時，可以通過基金墊付或部分墊付來先解決受害者所急，待賠償義務(wù)人明確或者出現(xiàn)時通過法定程序依法予以追償。

上述條件雖有些嚴格，但為了保證基金不被濫用，受害者必須同時滿足上述條件時才可申請補償。

（三）補償范圍

因環(huán)境污染造成的損害，都將會產(chǎn)生巨大的救濟費用。如何確定補償?shù)姆绞健⒀a償?shù)膬?nèi)容以及補償?shù)臉藴适切枰髦乜季康?。其大小，寬窄都影響基金的運行。當(dāng)然，這也與一個國家的經(jīng)濟水平、人口素質(zhì)、以及社會福利息息相關(guān)?，F(xiàn)階段我國正處于發(fā)展期，社會各方面都需要大量的資金，因此應(yīng)以一個較小補償范圍和較低的補償標準進行。

侵權(quán)事件無非包含人身損失和財產(chǎn)損失，其中人身損失又包括可以衡量的健康損失和不可以衡量的精神損失，財產(chǎn)損失又包括可計算的直接財產(chǎn)損失和不可計算的間接財產(chǎn)損失。對于健康損失和直接財產(chǎn)損失世界各國基本上都有規(guī)定，而且這與受害者的切身利益不可分離，其他各國都遵循補償原則，但筆者認為財產(chǎn)損失不宜補償，理由在于：①就目前而言，該補償基金處于探索階段，對于資金的使用還難以確定，故此階段段補償范圍宜窄宜??；②財產(chǎn)損失與人身損害而言，處于次等地位，應(yīng)分清主次；③該補償基金雖規(guī)定僅對人身損害進行補償，但并未排斥受害者不能通過其他途徑獲得救濟，如單獨提起財產(chǎn)損害之訴。

同時對于精神損失和間接財產(chǎn)損失，學(xué)界理論不一，對于間接財產(chǎn)損失絕大多數(shù)的學(xué)者主張不予支持補償請求，但對于精神損失有一定的爭議。環(huán)境污染給受害者造成的損失是深遠的，輕者器官受損，重者肌體變異、后代畸形，這必然對受害者造成極大的精神損害，同時受害者因此死亡也會給親人帶來精神層面的痛苦。若全部都不予賠付的話，對受害者實有不公，也違背《侵權(quán)責(zé)任法》的法理。但鑒于環(huán)境污染健康損害國家補償基金的費用有限，原則上規(guī)定不予補償精神損失，但若受害者或其親人確實在精神層面遭受重大損失，可依情況而論。本文認為分兩種情況：一是確實遭受嚴重精神損傷的，可在支付殘疾補償費/喪葬費的基礎(chǔ)上，額外支付N倍的殘疾補償費/喪葬費作為精神損害撫慰金；二是精神有損害但未達到嚴重程度，可以由受害者或其親人向侵權(quán)人單獨提起精神損害賠償。

我國的環(huán)境污染健康損害國家補償基金的補償費用主要包括醫(yī)療費、殘疾補償費、死亡補償費、喪葬費。同時，為了保證環(huán)境污染健康損害國家補償基金的正常運轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在每一需要補償項的項目里定下補償標準，以及最高額度，最終踐行設(shè)立基金的宗旨。

（四）運作方式

如同其他基金一樣，應(yīng)當(dāng)有明確的管理機關(guān)，可以將其委托給管理公司，也可以將其委托給國家環(huán)保部門，鑒于該基金是以社會公益為目的，并涉及追償問題，在國家環(huán)保部門下設(shè)環(huán)境污染受害補償中心，負責(zé)審查、認定、支付、追償工作。

一是申請、認定。申請人應(yīng)當(dāng)是受害者本人或其法定代理人，特殊情況下近親屬也可代為申請。申請人進行補償申請時，除了提交個人身份信息外，還應(yīng)當(dāng)提交申請材料，包括申請數(shù)額，污染與損害之間具有因果關(guān)系，以及救濟不能或救濟不足的證明。二是支付。當(dāng)受害者申請通過基金來救濟時，必須是只剩下此種救濟途徑，也即基金救助是最后救濟，如負擔(dān)者不明或不足以支付所受損失但急需得到救濟。同時，可能存在大規(guī)模的環(huán)境公害事件，使得申請救濟人數(shù)激增，此時基金組織難免面對經(jīng)費不足的問題，可以進行分期支付的方式進行，盡可能的解決受害者的現(xiàn)實需求。

（五）監(jiān)督制度

環(huán)境污染健康損害國家補償基金作為社會公共財產(chǎn)，具有無償使用的特點。基于人的本性，多數(shù)人熱衷于享受別人提供的福利而自己不需要付出任何，以此會滋生不良現(xiàn)象，所以建立監(jiān)督制度極有必要。

（1）內(nèi)部監(jiān)督，即在基金組織內(nèi)部建立監(jiān)督機制?；鹫鲁淌羌s束方式之一，除此之外，還應(yīng)當(dāng)實行民主管理，定期向相關(guān)部門匯報財務(wù)狀況，如中國人民銀行、民政部門等，人事任職限制，如政府人員任職禁止以及具有利害關(guān)系人任職禁止。

（2）外部監(jiān)督，即在基金組織外部建立監(jiān)督機制。如實行補償信息公開，把受補對象補償信息公開及負擔(dān)者污染信息公開，任何公民對其中不當(dāng)行為都可進行舉報；加強政府部門監(jiān)管，可以規(guī)定讓基金組織接受審計部門、銀行部門等的監(jiān)督；賦予捐贈者審查權(quán)，使得捐贈指對所捐款項的流向明確，有助于鼓勵捐贈行為。

以上內(nèi)容基本涵蓋了我國建立環(huán)境污染健康損害國家補償基金的要求，本文認為還應(yīng)當(dāng)向其中適當(dāng)增加申訴的途徑，受害者認為補償?shù)臄?shù)額低于其損失，可以通過訴訟途徑要求增加補償?shù)臄?shù)額。

三、結(jié)語

社會的發(fā)展是多種因素綜合作用的，但生態(tài)環(huán)境猶如生存土壤，離開了它，談任何更好的發(fā)展都是虛假的。科學(xué)發(fā)展觀為我們社會經(jīng)濟的提供了正確方向。本文以環(huán)境污染為核心，分析了環(huán)境污染帶來的危害，借鑒了日本、美國等國家對于解決環(huán)境損害進行救濟的先進做法，結(jié)合我國國情，探討并對構(gòu)建我國環(huán)境損害國家補償基金制度可行性做了分析，期望對我國在解決環(huán)境污染致人損害進行補償有所幫助。

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