劉翔洲

【摘 要】本文以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為研究對(duì)象，根據(jù)全國(guó)主要省份提供的試點(diǎn)材料，梳理總結(jié)了試點(diǎn)縣在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控、抵押物處置等三個(gè)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，深入分析了目前存在的主要問題并提出了對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村金融；經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款

一、問題的提出

農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，但是我國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)長(zhǎng)期供給不足，最突出的表現(xiàn)就是貸款難。農(nóng)民難以獲得貸款的主要原因是財(cái)產(chǎn)有限。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品。其中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最為重要。盡管如此，由于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷過多次變遷，目前農(nóng)民擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不完整，主要表現(xiàn)為法律層面受到嚴(yán)格約束。

為突破這一制度障礙，我國(guó)在政策和實(shí)踐層面進(jìn)行了積極探索。2015年至2018年，全國(guó)232個(gè)縣（市、區(qū)）陸續(xù)開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，在農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押功能，使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者以經(jīng)營(yíng)權(quán)為擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款，從而激活農(nóng)地財(cái)產(chǎn)屬性。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的經(jīng)驗(yàn)和做法

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估

試點(diǎn)縣在評(píng)估機(jī)制和評(píng)估方法上進(jìn)行了創(chuàng)新。試點(diǎn)縣采取的評(píng)估機(jī)制主要有五種：一是借貸雙方協(xié)商評(píng)估；二是引入第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展評(píng)估；三是由發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；四是相關(guān)政府機(jī)構(gòu)直接評(píng)估；五是由農(nóng)業(yè)專家、銀行信貸人員或政府部門組成聯(lián)合評(píng)估組進(jìn)行評(píng)估。價(jià)值評(píng)估方法主要有四種：收益法、成本法、成本收益混合法、市場(chǎng)價(jià)格比較法。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)防控

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押主要面臨兩方面風(fēng)險(xiǎn)，一是農(nóng)戶失地的風(fēng)險(xiǎn)，一是銀行機(jī)構(gòu)信貸損失的風(fēng)險(xiǎn)。各試點(diǎn)縣為防范這兩方面的風(fēng)險(xiǎn)，大都建立了風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制主要是通過設(shè)定抵押率和抵押土地的規(guī)模來實(shí)現(xiàn)。抵押率等于貸款本金利息之和/抵押物估價(jià)價(jià)值。大部分試點(diǎn)縣的抵押率都在50%以上，有的試點(diǎn)縣原則上不超過一定比例，但實(shí)踐中會(huì)根據(jù)情況做適當(dāng)調(diào)整。

風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制主要是通過建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和引入保險(xiǎn)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。全國(guó)各試點(diǎn)縣的普遍做法是，由財(cái)政出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，按照一定比例分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)償比例一般在20%-80%之間。

考慮到財(cái)政資金有限，因此除國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制外，部分試點(diǎn)縣還探索出了“經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的新思路，在保險(xiǎn)合同中明確規(guī)定貸款人（放貸銀行）是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的第一受益人。有些試點(diǎn)縣還引入了“政府+銀行+保險(xiǎn)”的合作方式。例如，山東省平度市建立銀行、保險(xiǎn)、政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，試點(diǎn)保險(xiǎn)公司承擔(dān)70%的風(fēng)險(xiǎn)，試點(diǎn)銀行承擔(dān)30%的風(fēng)險(xiǎn)，市財(cái)政每年安排1000萬元貸款保證保險(xiǎn)專項(xiàng)補(bǔ)償資金，對(duì)試點(diǎn)期間試點(diǎn)保險(xiǎn)公司賠付率超過150%以上的部分給予50%的補(bǔ)償。通過多個(gè)利益相關(guān)方的參與，財(cái)政壓力得到有效緩解。

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款抵押物處置

當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)時(shí)，如何順利處置抵押物是金融機(jī)構(gòu)最為關(guān)心的問題。符合市場(chǎng)需求、可復(fù)制推廣的抵押物處置機(jī)制是確保試點(diǎn)工作結(jié)果的重要因素。試點(diǎn)縣主要采取了以下幾種處置機(jī)制：

一是抵押前“預(yù)流轉(zhuǎn)”機(jī)制。在辦理抵押貸款時(shí)就找好有意向承接的第三方，在貸款主體、貸款銀行、承接第三方之間事先約定抵押物處置事宜。山東武城縣的“項(xiàng)目池”就是典型案例。所謂“項(xiàng)目池”是指農(nóng)地承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，借款人無法還貸時(shí)，為使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流轉(zhuǎn)，在全縣新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中選擇優(yōu)質(zhì)承接主體，建立承接抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的儲(chǔ)備項(xiàng)目庫。

二是違約后“再流轉(zhuǎn)”機(jī)制。大部分試點(diǎn)縣采取的就是這種機(jī)制。例如，安徽鳳臺(tái)縣采取兩種“再流轉(zhuǎn)”處置方式，一是將處置物線上招拍掛，面向線上所有客戶進(jìn)行轉(zhuǎn)讓處置。二是由村委會(huì)出面，在本村范圍內(nèi)尋找符合流轉(zhuǎn)資質(zhì)的專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等采取合同續(xù)租的形式處置。

三是違約后“回購收儲(chǔ)”處置機(jī)制。有些試點(diǎn)縣建立了農(nóng)地資產(chǎn)管理公司、農(nóng)業(yè)收儲(chǔ)公司、農(nóng)村土地銀行，對(duì)抵押土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)、托管、自營(yíng)等托底經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)收益優(yōu)先清償銀行貸款。例如湖南省規(guī)定，如因抵押人不履行到期債務(wù)，可通過縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（產(chǎn)權(quán)交易中心）或委托第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行掛牌再流轉(zhuǎn)。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在的主要問題和困難

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整

權(quán)屬完備是開展經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作的基礎(chǔ)。由于承包地地塊面積不準(zhǔn)、四肢不清等歷史遺留問題，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺少明晰的權(quán)屬證明，難以啟動(dòng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押工作，而即使已經(jīng)被確權(quán)的承包地，不同的獲取方式也會(huì)影響經(jīng)營(yíng)權(quán)的完備性。

（二）缺乏科學(xué)合理的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系

一是缺乏專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員。二是缺乏公認(rèn)的評(píng)估方法。三是缺乏科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)。大多數(shù)試點(diǎn)縣的評(píng)估內(nèi)容主要包括土地經(jīng)營(yíng)收益、租金、基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)值、地上附著物的價(jià)值等，沒有將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)能力、土地的生態(tài)價(jià)值、市場(chǎng)供求等因素納入考慮范圍，因此評(píng)估依據(jù)不夠充分，最終只能給出籠統(tǒng)的定性分類結(jié)果，缺少明確的評(píng)估明細(xì)和定量化分析結(jié)果。

（三）缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)防控體系

為了充分調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性，各試點(diǎn)地區(qū)都嘗試建立了由財(cái)政出資的風(fēng)險(xiǎn)基金和融資擔(dān)保公司，但是受地方財(cái)政實(shí)力限制，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償額度非常有限，除湖南省漢壽縣等個(gè)別試點(diǎn)縣的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例達(dá)到了80%，絕大多數(shù)試點(diǎn)縣的補(bǔ)償比例只有30%左右。此外，部分試點(diǎn)縣對(duì)獲得風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金設(shè)定了較高的門檻和條件，金融機(jī)構(gòu)發(fā)生損失時(shí)能夠獲得的實(shí)際補(bǔ)償較少。

（四）抵押物處置面臨多重約束和困難

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全，承包土地是保障農(nóng)民生存權(quán)的基礎(chǔ)，一旦處理不當(dāng)，農(nóng)民失去基本生計(jì)，有礙社會(huì)和諧穩(wěn)定。政治上的諸多考量使抵押物處置渠道非常狹窄。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)尚未建設(shè)完善的土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，交易雙方經(jīng)常面對(duì)信息不對(duì)稱的問題，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)作用受到抑制。

四、下一步工作建議

一是完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，奠定良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)期限和租金支付要求，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的使用價(jià)值和交換價(jià)值。

二是完善價(jià)值評(píng)估制度，提高評(píng)估的科學(xué)性和公平性。首先，探索建立全國(guó)統(tǒng)一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。其次，要建立專業(yè)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)評(píng)估人才。最后，要因地制宜選擇合理的評(píng)估方法。

三是完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系，增強(qiáng)抵押市場(chǎng)的穩(wěn)定性。首先，要探索建立農(nóng)村個(gè)人征信制度，并將個(gè)人征信體系與抵押貸款工作緊密結(jié)合。其次，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等各利益相關(guān)方積極參與。最后，要完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度，省市縣三級(jí)財(cái)政按比例出資建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，減輕基層財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)鼓勵(lì)銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、政府按比例共同出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

四是完善抵押物處置機(jī)制，創(chuàng)新抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。優(yōu)先采取“協(xié)議拍賣”方式處置抵押物，即以公開競(jìng)價(jià)的形式，將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給最高應(yīng)價(jià)人，用流轉(zhuǎn)價(jià)款優(yōu)先清償?shù)盅簷?quán)人。其優(yōu)勢(shì)在于有利于促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易價(jià)值最大化，更好保護(hù)抵押權(quán)人的利益。鼓勵(lì)采取“強(qiáng)制管理”的方式處置抵押物，即執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)于被執(zhí)行的不動(dòng)產(chǎn)委托管理人實(shí)施管理，以其所得收益清償債權(quán)，其優(yōu)勢(shì)在于其實(shí)施不改變抵押物原本的權(quán)屬，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)得以滿足后，抵押人仍然享有對(duì)抵押物的完整權(quán)利。