何安琪

摘要：生態(tài)環(huán)保、國土、林業(yè)各部門規(guī)劃自成體系，標準不一，部分內(nèi)容沖突、相互矛盾、銜接不夠，難以有效發(fā)揮規(guī)劃的指導作用，審批管理效率低下，難以實現(xiàn)資源的高效配置。借助海南省省級“多規(guī)合一”改革試點的契機，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等多個規(guī)劃基礎上，建立了統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，重新構建“多規(guī)合一”控制指標體系和規(guī)劃地類分類標準，在摸清各類用地家底的基礎上，對永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、林地布局、開發(fā)邊界、建設用地等用地布局進行優(yōu)化調(diào)整，最終形成市縣的“一張藍圖”。

Abstract： Eco-environmental protection， land and forestry departments have their own self-contained systems. The standards are different. There are some content having conflicts， contradictions and insufficient connections. So it is difficult to effectively play the guiding role of planning. The efficiency of examination and approval is low， and it is difficult to achieve efficient allocation of resources. With the opportunity of the provincial "multi-regulation in one" reform pilot in Hainan Province， a unified spatial planning system has been established on the basis of multiple plans such as urban and rural planning， land planning， forestry planning and ecological protection planning， and the "multi-integration in one" control indicator system and the planning of land classification standards are reconstructed. On the basis of finding out the land types of various types of land， the layout of permanent basic farmland， ecological protection red line， forest land layout， development boundary， construction land， etc. are optimized and adjusted and the result is a "blueprint" for the city and county.

關鍵詞：多規(guī)合一；市縣總體規(guī)劃；調(diào)整完善

Key words： multi-regulation in one；city and county master plan；adjustment and improvement

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2019）02-0076-03

0 引言

2015年6月，中央深化改革同意海南省開展省域“多規(guī)合一”改革試點。借助此次“多規(guī)合一”改革的契機，梳理并統(tǒng)籌解決各類空間規(guī)劃之間的矛盾和差異，理順各類規(guī)劃內(nèi)容，建立了統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，形成市縣未來發(fā)展的“一張藍圖”，劃定了生態(tài)保護區(qū)、基本農(nóng)田、林地等各類紅線，限定城鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)等開發(fā)邊界，優(yōu)化了縣域空間布局，對強化政府空間管控能力、優(yōu)化空間開發(fā)模式，以實現(xiàn)空間資源的集約高效和可持續(xù)利用。

1 市縣總體規(guī)劃調(diào)整完善編制方法

在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等多個規(guī)劃基礎上，重新構建“多規(guī)合一”控制指標體系和規(guī)劃地類分類標準，在摸清各類用地家底的基礎上，對永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、林地布局、開發(fā)邊界、建設用地等用地布局進行優(yōu)化調(diào)整。

1.1 縣級總體規(guī)劃與省級相銜接

按照中央全面深化改革領導小組的要求，在省委省政府的領導下，由省政府成立領導小組全力推動省域“多規(guī)合一”工作，同時推進市縣級“多規(guī)合一”工作。通過編制《海南縣總體規(guī)劃（空間類2015—2030）》形成一張藍圖。市縣在《海南省總體規(guī)劃（空間類2015—2030）》的管控、約束和指導下，通過編制市縣總體規(guī)劃（空間類）， 梳理、協(xié)調(diào)、消除本市縣各類空間規(guī)劃的矛盾，深化落實生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)、園區(qū)開發(fā)邊界以及基礎設施的空間坐標， 實現(xiàn)市縣域“多規(guī)合一”。通過銜接省、市縣各類空間規(guī)劃，建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

1.2 統(tǒng)一規(guī)劃名稱、年限、基礎數(shù)據(jù)、坐標系和空間規(guī)劃體系

市縣總體規(guī)劃的名稱統(tǒng)一為《XX市（縣、自治縣）總體規(guī)劃（空間類2015-2030）》，近期規(guī)劃至2020年，遠期規(guī)劃至2030年。以2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為國土空間面積、行政邊界劃定等的基礎數(shù)據(jù)。 統(tǒng)一采用國家大地2000坐標系統(tǒng)。以省級總體規(guī)劃為依據(jù)，整合市縣生態(tài)保護紅線規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間類規(guī)劃，形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，與市縣“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃密切銜接。

1.3 構建“多規(guī)合一”控制指標體系

結合生態(tài)環(huán)保部門的生態(tài)保護紅線區(qū)、國土部門的永久基本農(nóng)田、耕地保有量和建設用地，以及林業(yè)部門的林地保有量和公益林等指標，構建“多規(guī)合一”規(guī)劃控制指標體系，見圖1。

1.4 構建“多規(guī)合一”規(guī)劃地類分類標準

“多規(guī)合一”沿用國土部門土地用途分區(qū)管理的思路，將規(guī)劃用地劃分為9類用地控制線。參考土地利用總體規(guī)劃用地分類和林地規(guī)劃地類分類的基礎上，將“多規(guī)合一”規(guī)劃地類設置為二級分類，包含9個一級類，34個二級類。相對土地利用總體規(guī)劃用地分類和林地規(guī)劃地類分類增加市縣產(chǎn)業(yè)用地、旅游建設用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地、其他設施用地等用地類型。（表1）

1.5 摸清各類用地底數(shù)

以2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為底圖，結合2017年國情項目地表覆蓋數(shù)據(jù)、最新衛(wèi)星遙感影像圖，補充國土部門存量建設用地數(shù)據(jù)、林業(yè)部門林地確權登記數(shù)據(jù)、市縣違法占地和違法建筑圖斑，摸清現(xiàn)狀各類用地的底數(shù)。

1.6 消除矛盾

生態(tài)環(huán)保、國土、林業(yè)各部門的規(guī)劃自成體系，標準不統(tǒng)一，部分內(nèi)容沖突、相互矛盾、銜接不夠。根據(jù)國家要求劃定“三區(qū)三線”，即城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；本著“三區(qū)三線”不相交不重疊的原則，梳理解決各類空間規(guī)劃之間的矛盾和差異，理順各類規(guī)劃內(nèi)容，劃定了生態(tài)保護、基本農(nóng)田、林地保護等各類用地紅線，限定城鎮(zhèn)、旅游度假區(qū)等開發(fā)邊界，優(yōu)化縣域空間布局。

1.6.1 永久基本農(nóng)田的調(diào)整

市縣基本農(nóng)田布局與上報國土資源部審核備案的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)保持一致；原規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田按地理國情地表覆蓋現(xiàn)狀調(diào)整為林地、一般耕地等地類。

1.6.2 生態(tài)保護紅線優(yōu)化調(diào)整

生態(tài)保護紅線劃分為陸域生態(tài)紅線保護區(qū)和海洋生態(tài)紅線保護區(qū)。市縣在省規(guī)劃、林業(yè)、國土、水務、環(huán)保、海洋等部門的指導下，編制生態(tài)保護紅線的校核優(yōu)化方案。方案在生態(tài)紅線與基本農(nóng)田、林地、礦產(chǎn)資源和海岸帶方面提出具體的要求。其中基本農(nóng)田方面，方案中要求生態(tài)紅線保護區(qū)與基本農(nóng)田不重疊，重疊部分需要對對生態(tài)紅線保護區(qū)進行調(diào)整。林地方面，將將自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等法定保護區(qū)域內(nèi)的商品林納入生態(tài)保護紅線。礦產(chǎn)資源方面，生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)不得進行礦產(chǎn)資源開發(fā)，在自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等法定保護區(qū)域內(nèi)，不得保留采礦權和探礦權。海岸帶保護方面，將海岸帶200米范圍內(nèi)、特殊岸段100米范圍納入生態(tài)紅線保護范圍。

1.6.3 林地布局優(yōu)化調(diào)整

本次規(guī)劃調(diào)整林地布局主要是按照最新國家級公益林區(qū)劃落界成果對市縣總體規(guī)劃林地布局進行優(yōu)化調(diào)整，公益林全部劃入Ⅰ級和Ⅱ級保護林地范圍。涉及“五網(wǎng)”、環(huán)保、民生等基礎設施和公共服務設施項目，開發(fā)邊界內(nèi)的產(chǎn)業(yè)項目和其他項目、以及已審批發(fā)證的項目，符合占用條件和占補平衡要求的，辦理使用林地手續(xù)后可以占用林地。開發(fā)邊界外項目不得占用林地。

1.6.4 開發(fā)邊界優(yōu)化調(diào)整

本次規(guī)劃調(diào)整將開發(fā)邊界劃分為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、旅游度假區(qū)開發(fā)邊界、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)邊界、鄉(xiāng)村開發(fā)邊界、基礎設施邊界；相對原規(guī)劃取消了其他開發(fā)邊界，其他獨立建設用地、風景名勝設施用地、特殊用地、水庫水面、鹽田不再劃入開發(fā)邊界。在不新設城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)開發(fā)邊界的基礎上，對城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)開發(fā)邊界進行微調(diào)，控制開發(fā)邊界面積占總用地面積的比例符合省級要求。

1.6.5 已建房屋建筑核查

村莊周邊連片集中的房屋建筑，根據(jù)衛(wèi)星遙感影像和存量建設用地數(shù)據(jù)進行校正，盡量滿足農(nóng)民合理合規(guī)的建房需求，補劃漏劃原有村莊居民點為鄉(xiāng)村建設用地。并作為村莊規(guī)劃建設管理的依據(jù)。

位于基本農(nóng)田和公益林范圍內(nèi)的村莊，村莊外圍及道路沿線的零星分散的未辦理合法供地手續(xù)的房屋建筑和設施農(nóng)用地，結合市縣違法占地和違法建筑圖斑，列入違法圖斑，其用地規(guī)模計入市縣規(guī)劃建設用地總規(guī)模，補劃后建設用地規(guī)模突破省下達指標的，在市縣范圍內(nèi)核減同等規(guī)模建設用地。

1.6.6 建設用地規(guī)劃布局調(diào)整

重點梳理“五網(wǎng)”基礎設施用地：與電網(wǎng)、水網(wǎng)、路網(wǎng)、氣網(wǎng)和光網(wǎng)相關部門對接，結合各部門專項規(guī)劃，重新梳理設施用地地塊，規(guī)劃用地細分已建、未建和改建，結合衛(wèi)星影像和實地測量，將“五網(wǎng)”基礎設施用地準確落地。在滿足指標體系的基礎上，對于現(xiàn)階段難以落實用地選址的路、光、電、氣、水等基礎設施，測算用地規(guī)模并預留建設用地指標。

控制開發(fā)邊界范圍外的建設用地：根據(jù)《海南省人民政府關于進一步加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》（瓊府﹝2018﹞3號）， “除‘五網(wǎng)建設及水利、垃圾、污水、生態(tài)治理等基礎設施和軍事、殯葬等特殊用地外，在省和市縣總體規(guī)劃劃定的開發(fā)邊界外，原則上不予辦理建設用地項目用地手續(xù)”；開發(fā)邊界外不再新增上述用地。

2 建立工作領導小組、多部門多輪征求意見

成立市縣“多規(guī)合一”工作領導小組，下設由各相關部門分別牽頭的五個工作小組，將“多規(guī)合一”工作納入市縣政府的重點工作任務。同期啟動市縣總體規(guī)劃編制工作，采用縣領導統(tǒng)籌、各部門協(xié)同協(xié)作、“多規(guī)合一”規(guī)劃項目編制單位及國土、林業(yè)等規(guī)劃編制單位現(xiàn)場工作的方式，建立以空間發(fā)展戰(zhàn)略為指導、以問題為導向的工作思路，推動市縣總體規(guī)劃的編制工作。規(guī)劃成果多次征求縣委縣政府、縣各相關部門意見，聽取省級主管部門及有關廳局意見，與省住建廳、省國土廳、省環(huán)保廳、省林業(yè)廳、省海洋與漁業(yè)廳等省級主管部門就開發(fā)邊界、基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、林地、海洋功能區(qū)劃等相關事項進行了對接、溝通。

3 意見和建議

3.1 重視永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化調(diào)整

由于基本農(nóng)田在總體規(guī)劃調(diào)整完善前已經(jīng)上報國土資源部審核備案，本輪編制規(guī)劃調(diào)整完善中市縣基本農(nóng)田布局主要是與上報國土資源部審核備案的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)保持一致。生態(tài)保護紅線和開發(fā)邊界、建設用地的布局調(diào)整都是在基本農(nóng)田基本固定不變的基礎上開展。但是基本農(nóng)田劃定開展較早，當時并未開展“多規(guī)合一”試點，基本農(nóng)田布局上存在一定的不合理性，建議將基本農(nóng)田的優(yōu)化布局也納入到“多規(guī)合一”中。

3.2 做好第三次全國國土調(diào)查更好的推進總體規(guī)劃編制工作

本輪編制規(guī)劃調(diào)整完善工作中各部門普遍存在基礎數(shù)據(jù)不完善的問題，例如林地確權登記矢量數(shù)據(jù)不完整，國土部門部分早期出讓地塊仍然為紙質化狀態(tài)等。結合第三次全國國土調(diào)查建立互聯(lián)共享的覆蓋全縣的集影像、地類、范圍、面積、權屬和相關自然資源信息為一體的國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫，完善各級互聯(lián)共享的網(wǎng)絡化管理系統(tǒng)。與森林資源清查、草地資源清查成果數(shù)據(jù)整合進三調(diào)。良好的基礎調(diào)查工作能夠更好推進總體規(guī)劃編制。

3.3 加強國土信息平臺建設與應用

在市縣總體規(guī)劃調(diào)整完善編制的基礎上，構建國土信息平臺，集合三維立體影像、相關使用權證書以及“多規(guī)合一”規(guī)劃數(shù)據(jù)為一體的信息化平臺，實現(xiàn)現(xiàn)狀與規(guī)劃數(shù)據(jù)的立體可視化應用。同時搭建數(shù)據(jù)維護管理平臺和應用服務部門，實現(xiàn)信息平臺資源多部門共享，協(xié)同辦公，減少審批流程、提高審批效率。

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