馬光榮

近日來，關于社保征管的政策方向和輿論反應出現(xiàn)了戲劇性的波折。首先是，《國稅地稅征管體制改革方案》規(guī)定，從明年起將社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收，輿論普遍預期社保征管將大大嚴格。一些地方最近還出現(xiàn)了稅務部門追繳企業(yè)欠繳社保費的案例。第二是，9月6日國務院常務會議給出定心丸，強調在社保征收機構改革到位前，要保持現(xiàn)有征收政策不變，同時研究適當降低社保費率。

社保征管改革會提高企業(yè)負擔

社保費的征繳，之前大多數(shù)省份都是由社保部門負責，或者是社保部門核定、稅務部門代征，僅有四個省份是由稅務部門全責征收。社保費交由稅務部門統(tǒng)一征收后，征管嚴格度將會提高，這是兩層因素疊加的作用：首先，相比于社保部門，稅務部門對企業(yè)財務數(shù)據(jù)、員工人數(shù)、工資等信息掌握更為深入，也有更多的征稅和稽查手段。第二，國地稅合并后，稅務部門實施以國家稅務總局垂直管理為主的體制，地方政府對稅務部門的影響力減少。以往一些地方政府為了招商引資，放松對企業(yè)的社保費征管，未來這種做法將會減少。

盡管我國社會保險制度要求職工強制參保，有全國統(tǒng)一的法定費率，對繳費基數(shù)也有明確規(guī)定，但長期以來，在征管層面實際操作中是比較寬松的。首先，從社保覆蓋面上來看，盡管城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的參保率已經從2004年的45%上升到當前的75%，但仍然有1/4的城鎮(zhèn)職工沒有參保。第二，已參保群體中，僅有少數(shù)嚴格按照法定費率和繳費基數(shù)參保。很多企業(yè)不是按照員工實際工資來繳費，而是按照較低的基數(shù)繳費。一些地方政府還會給企業(yè)費率上的優(yōu)惠。廣東和浙江兩省，單位和個人合計繳費率只有20%，遠低于全國標準繳費率28%。

筆者利用公開數(shù)據(jù)測算了社保的實際繳費率。以養(yǎng)老保險為例，參保職工的人均繳費與社會平均工資之比是17.4%，遠低于全國標準法定費率28%。即使考慮到繳費基數(shù)存在社會平均工資3倍這一上限，以及靈活就業(yè)人數(shù)的繳費基數(shù)偏低等因素，法定繳費率大約應在25%左右。因此，對于全國已參保職工而言，實際繳費率與法定繳費率之間存在1/3的缺口。而如果將1/4的未參保職工也納入計算，那么實際繳費額與法定繳費額相比少了近一半。

這組數(shù)據(jù)也可以解釋我國社會保險的一個“悖論”。我國社保的法定繳費率居于全球前列，但社會保障水平卻不高。老齡化程度還沒有那么高，但一些省份卻出現(xiàn)了養(yǎng)老金發(fā)放的困難。原因就在于征管寬松，社保費征繳額占GDP比重僅有6.5%，低于0ECD國家平均9%的水平。我國養(yǎng)老保險法定繳費率為28%，養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金與退休前工資之比）僅有47%左右;而美國養(yǎng)老保險繳費率為12.4%，養(yǎng)老金替代率卻達到了49%。

社保嚴格征管會提高企業(yè)用工成本。筆者的測算結果顯示，如果現(xiàn)有參保職工嚴格按照實際工資作為繳費基數(shù)，同時法定繳費率嚴格按照28%執(zhí)行的話，整個企業(yè)部門的社保繳費負擔上升50%左右，企業(yè)的用工成本會上升7.5%，企業(yè)的利潤會下降8.2%。短期之內，因為工資有黏性，所以社保費負擔的上升主要由企業(yè)承擔;但是中長期看的話，用工成本上升導致部分制造業(yè)企業(yè)可能會出現(xiàn)外遷，工人工資會下降。

嚴格征管對原先社保繳納不規(guī)范的中小企業(yè)、民營企業(yè)來說，沖擊最大。在行業(yè)層面，勞動密集型的行業(yè)因為勞動力成本占比大，受到的沖擊將更大，例如紡織服裝、輕工制造業(yè)、建筑業(yè)、生活服務業(yè)等。筆者的一位朋友在江蘇經營一個制衣廠，他說如果明年社保嚴格執(zhí)行的話，像他們這樣的企業(yè)可能就要關門了。

9月6日的國常會強調，“在社保征收機構改革到位前，各地要一律保持現(xiàn)有征收政策不變”，意味著政策上會有一個過渡期，以免對企業(yè)經營造成太大的震蕩。但這句話也暗含著，社保嚴格征管的大方向是不變的。

為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌鋪好路

社保嚴格征管，一些輿論認為是很多地方養(yǎng)老金發(fā)放困難，政府缺錢所以才去加稅。輿論反應激烈，也是因為這與近年來我國一直強調的減稅、降成本大基調相違背。實際上，社保費交由稅務部門嚴格征管，更重要的目的是有利于實現(xiàn)社保費率的全國公平統(tǒng)一，為下一步養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌鋪好路。

長期以來，我國社會保險體制的統(tǒng)籌層次很低，大多是在城市層面統(tǒng)籌，少數(shù)省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。這種分割的社保體制，產生了很多弊端，不利于勞動力跨地區(qū)流動、不利于分散基金風險。

在繳費率上的弊端，是各地區(qū)征管松緊不一，企業(yè)實際繳費負擔存在巨大差異。比如，廣東的實際繳費率僅有9%，而東北三省、內蒙古、新疆的實際繳費率均超過了20%。一些地方政府為了招商引資或地方保護，形成了若干費率洼地。東部沿海省份由于年輕人口凈流入，養(yǎng)老負擔較輕，因而征管較松;老工業(yè)基地集中的省份則由于人口凈流出，同時國企退休職工數(shù)量較大，養(yǎng)老金發(fā)放困難，實際繳費率高。

我們看到的“投資不過山海關”，部分也是受東北地區(qū)的社保高繳費率的影響。進一步說，社保繳費率的地區(qū)間差異加大了區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡，甚至產生了“馬太效應”。社保實際繳費率在地區(qū)間、企業(yè)間的不統(tǒng)一，阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，不利于要素的有效率配置。因此，統(tǒng)一各地區(qū)、各企業(yè)間的繳費率和征管力度，既有利于促進公平，也有利于提升效率。黨的十八屆三中全會提出稅制改革應該要滿足“統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則”，而社保費率的統(tǒng)一則應正是題中之義。

統(tǒng)一社保費率和征管力度，也是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的需要。黨的十九大報告提出，要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，在今年則已邁出了第一步，建立養(yǎng)老保險中央調劑制度。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，意味著各地區(qū)“共吃一口灶”，因此要求各地區(qū)的費率和征管力度統(tǒng)一。社保費率可以下調多少？

盡管各地區(qū)養(yǎng)老保險收支狀況苦樂不均，但是如果把各省加總起來，近年來都是有結余的。2017年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收入是4.3萬億元，基金支出是3餾萬億元，當年結余0.5萬億元，賬上累計結余4.4萬億元。即使扣除財政對企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補助0.46億元，繳費收入與基金支出也大抵相當。

因此，如果嚴格社保征管的話，我們實際不需要這么高的法定繳費率。根據(jù)筆者的測算，如果維持現(xiàn)有全國總征繳收入不變，當百分百嚴格征管后，法定繳費率在現(xiàn)有基礎上可以降低1/3，養(yǎng)老保險繳費率可以從現(xiàn)在的28%降到20%。當然，這取決于我們社保嚴格征管的力度有多嚴格，如果嚴格的力度打折一半，那么社保繳費率可以從28%降到24%。

因此，未來社保費率的下調幅度，取決于社保征收力度的提升程度。國常會提出要先期對降低社保費率的幅度進行研究。筆者建議，為了給企業(yè)更大的定心丸，步驟上應先部分降低社保費率，再逐步加強征管。如果是先加強征管，再降低費率的話，有些企業(yè)因難以消化用工成本而退出，再降費率已難以將其“救活”。換句話說，步驟上，應該“先松后緊”，而不是“先緊后松”。

當然，社保費率的降低不僅需要考慮到當前的養(yǎng)老負擔，還需要考慮到，隨著人口老齡化程度加深，我們社?；鸬氖罩毫饾u加大。但是對于人口老齡化的影響，我們更應該考慮延遲退休、全面鼓勵生育、劃轉國有資本等方式來應對。

實際上，我們還應考慮到，社保費率的下調，本身也有拉弗曲線的效應，可以提升企業(yè)和職工的參保積極性。之前很多企業(yè)和職工不愿意參?；虿蝗鐚崊⒈?，一個因素是因為我們費率太高。社會保險是社會托底的重要機制，全民參保是一個努力的方向。除了降費率外，我們還應該在社保制度當中進一步完善“多繳多得、長繳長得”的激勵機制，調動企業(yè)和職工的參保積極性。這樣參保人盡管繳費增加，但知道可以多領養(yǎng)老金，那么參保積極性也會上升。

因此，最終社保費應該回歸到“低費率、嚴征管、寬費基”，這恰恰就是理想的稅收制度。不僅如此，“全民參保、公平參保”恰恰也是理想的社保制度。