廣西財經(jīng)學(xué)院

2018年11月，財政部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見>的通知》，目的是破解當(dāng)前財政資源配置不均和效率不高等問題，以預(yù)算績效管理為突破口，優(yōu)化資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量。目前我國大多數(shù)高校雖有預(yù)算績效管理意識，但預(yù)算績效管理模式還不夠成熟，多以考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為主，預(yù)算績效評價結(jié)果不夠真實(shí)、準(zhǔn)確，績效評價結(jié)果難再利用，許多高校為完成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度造成預(yù)算支出項目混用、年度突擊花錢等，這就導(dǎo)致高校教育經(jīng)費(fèi)無法發(fā)揮出最大效用。因此，探索高校預(yù)算績效管理實(shí)施路徑是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要保障，對稀缺資源在高校內(nèi)部的合理、有效配置具有迫切性和重大意義。

一、高校預(yù)算績效管理的實(shí)踐思路

預(yù)算績效管理主要涵蓋的內(nèi)容有四方面，分別預(yù)算績效目標(biāo)管理、預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)管以及預(yù)算績效評價實(shí)施及評價結(jié)果應(yīng)用。高校在預(yù)算績效管理實(shí)施上需要從管理層的層面著手，制定明確戰(zhàn)略內(nèi)容，規(guī)劃好預(yù)算績效目標(biāo)，并根據(jù)所制定的預(yù)算總目標(biāo)進(jìn)行業(yè)務(wù)內(nèi)容分解及下達(dá)，這屬于高校預(yù)算績效總目標(biāo)的“事前算贏”機(jī)制；通過業(yè)務(wù)來驅(qū)動財務(wù)，對預(yù)算的具體執(zhí)行情況實(shí)施定期檢查及監(jiān)管，這屬于預(yù)算執(zhí)行“全過程管理”機(jī)制；而設(shè)定預(yù)算績效評價指標(biāo)體系則可以通過定性及定量評價來系統(tǒng)了解高校預(yù)算支出的產(chǎn)出效益及效果，這屬于預(yù)算績效評價“可信度”分析；通過預(yù)算績效來評價具體執(zhí)行結(jié)果，以此來為預(yù)算管理的考核標(biāo)準(zhǔn)及后續(xù)年度預(yù)算分配制定科學(xué)及可行性建議，這屬于預(yù)算評價結(jié)果的“再應(yīng)用”。

二、高校預(yù)算績效管理的體系設(shè)計與實(shí)施路徑

(一)高校預(yù)算績效管理的體系設(shè)計

高校預(yù)算績效管理體系的建立應(yīng)考慮高等學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃、年度任務(wù)目標(biāo)和高等教育所承擔(dān)的社會效益等因素，遵循經(jīng)濟(jì)性、效益性、有效性的3E原則，結(jié)合預(yù)算績效管理的四個方面內(nèi)容和實(shí)踐思路，建立高校預(yù)算績效管理體系。高校根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，經(jīng)業(yè)務(wù)規(guī)劃和經(jīng)營規(guī)劃制定學(xué)校運(yùn)行策略，在經(jīng)營過程中實(shí)施全面預(yù)算管理、過程管理、分析評價來考量運(yùn)行狀況，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略任務(wù)和價值提升。簡言之，即建立“戰(zhàn)略—業(yè)務(wù)戰(zhàn)略—業(yè)務(wù)規(guī)劃—年度經(jīng)營規(guī)劃—預(yù)算管理—過程管理—分析評價—評價再應(yīng)用”的預(yù)算績效管理體系。

(二)高校預(yù)算績效管理的實(shí)施路徑

高校預(yù)算績效目標(biāo)是進(jìn)一步對高效預(yù)算資源進(jìn)行有效配置，以此來達(dá)到產(chǎn)出效益最優(yōu)化。在實(shí)施過程中，高校預(yù)算績效管理組織實(shí)施可按以下步驟進(jìn)行(圖1)：

1.戰(zhàn)略規(guī)劃階段。根據(jù)高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，明確學(xué)校的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)規(guī)劃，確定預(yù)算總目標(biāo)，預(yù)算總目標(biāo)需契合高等教育人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承的功能要求。此階段，強(qiáng)有力的組織架構(gòu)、完備的財務(wù)管理制度是保證預(yù)算績效管理的有效實(shí)施的前提。

2.業(yè)務(wù)規(guī)劃和經(jīng)營規(guī)劃階段。根據(jù)預(yù)算總目標(biāo)確定業(yè)務(wù)預(yù)算績效目標(biāo)，業(yè)務(wù)預(yù)算績效目標(biāo)必須細(xì)化、量化，能清晰反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，以結(jié)果為導(dǎo)向，事前計算能為高校發(fā)展帶來的效益。此階段，建立科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系和滾動項目庫機(jī)制是預(yù)算績效管理的有效手段。

3.預(yù)算管理階段。根據(jù)事前績效成本測定，統(tǒng)籌校院二級預(yù)算資源配置，擇優(yōu)選擇預(yù)算項目，進(jìn)行預(yù)算編制、分解和下達(dá)工作。

4.過程管理階段。應(yīng)實(shí)行預(yù)算項目的全過程管理階段，過程管理不能只關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而應(yīng)對預(yù)算項目開展全過程管理，確保支出按照績效目標(biāo)進(jìn)行，對重點(diǎn)項目如對資產(chǎn)建設(shè)項目實(shí)行從“規(guī)劃階段—建設(shè)階段—運(yùn)營階段”的全生命周期管理，確保工作計劃的推進(jìn)、預(yù)算資源配置的有效性和績效目標(biāo)的達(dá)成，避免項目完結(jié)時虛假績效目標(biāo)的出現(xiàn)。

圖1 預(yù)算績效管理實(shí)施路徑

5.分析評價階段。結(jié)合過程管理出具預(yù)算項目績效分析報告，對比績效目標(biāo)，分析評價績效目標(biāo)的達(dá)成度。績效分析應(yīng)以自評和評價相結(jié)合，包括月度、季度、年度、項目周期的分析報告。

6.評價結(jié)果再應(yīng)用階段。通過預(yù)算績效評價報告結(jié)果來制定系統(tǒng)的激勵及約束體系，所得的評價結(jié)果可以作為下一年預(yù)算分配具體依據(jù)，以此從根源上來避免預(yù)算管理形同虛設(shè)。

三、高校預(yù)算管理績效的優(yōu)化建議

(一)建立預(yù)算管理組織構(gòu)架

建立多層次的預(yù)算管理組織框架，營造全面預(yù)算績效管理氛圍，確立明確的預(yù)算績效管理目標(biāo)，建立適合高等學(xué)校實(shí)際情況的預(yù)算管理組織領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)構(gòu)，包括預(yù)算管理委員會、預(yù)算管理辦公室、績效評價辦公室和審計監(jiān)督部門等，明確組織構(gòu)架各層次機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并督促組織實(shí)施，保證預(yù)算績效管理的效果。

(二)健全高校財務(wù)管理制度

預(yù)算績效評價是對預(yù)算資源耗用和產(chǎn)出情況進(jìn)行評價，這就要求對高校教育經(jīng)費(fèi)成本進(jìn)行測算?，F(xiàn)行的高校會計核算方式難以真正反映高等教育成本，將在2019年實(shí)施的新政府會計制度根據(jù)支出特點(diǎn)和類型對財務(wù)會計和預(yù)算會計進(jìn)行適度分離，雖在一定程度上歸集了有關(guān)的成本費(fèi)用，但仍與我國財政部印發(fā)的《財政績效評價管理暫行辦法》的內(nèi)容不相適應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全高校預(yù)算績效管理相關(guān)的制度，明確績效成本核算方式和范圍，加大政府綜合報告改革力度，加入績效評價的相關(guān)內(nèi)容。

(三)完善預(yù)算管理信息化建設(shè)

從預(yù)算績效管理的實(shí)施路徑來看，全面預(yù)算績效管理離不開信息技術(shù)支持。一是建立預(yù)算績效管理系統(tǒng)，確立統(tǒng)一的預(yù)算績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的標(biāo)準(zhǔn)化；二是建立高校項目庫信息系統(tǒng)，利用信息手段實(shí)現(xiàn)項目的動態(tài)管理和監(jiān)控；三是融合財務(wù)信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、人事系統(tǒng)等，形成大數(shù)據(jù)，自動測算績效成本，保證預(yù)算績效的真實(shí)性和可信度，減少人為干預(yù)和差錯。