劉 凡，李艷芳，陳少渠，王玉順，董俊偉，石海軍

（1.河南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南鄭州 450008；

2. 河南廣電計(jì)量檢測有限公司，河南鄭州 450001）

河南省自畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法實(shí)施以來，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督暨畜牧獸醫(yī)執(zhí)法工作在執(zhí)法體系、人員隊(duì)伍、制度機(jī)制、執(zhí)法辦案上有了長足進(jìn)步[1]，但基層執(zhí)法面臨的人員素質(zhì)不高、基礎(chǔ)保障落后、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等問題依然存在。河南省自2014年起連續(xù)推進(jìn)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督暨畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過提升標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化保障，提升素質(zhì)、創(chuàng)新機(jī)制，系統(tǒng)推進(jìn)實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督暨畜牧獸醫(yī)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化，執(zhí)法能力和水平得到明顯提升。

1 機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化

1.1 主要做法

研究制定《河南省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對各級(jí)機(jī)構(gòu)、人員、裝備保障水平予以明確，重點(diǎn)強(qiáng)化基層執(zhí)法保障水平。一是充實(shí)業(yè)務(wù)用房。新建、改建、擴(kuò)建動(dòng)物檢疫監(jiān)督、畜牧獸醫(yī)執(zhí)法等特殊業(yè)務(wù)用房。鼓勵(lì)有條件的地方同步建設(shè)餐廳、浴室、集體宿舍、活動(dòng)室等，讓基層人員住得下身、安的下心。二是配齊執(zhí)法裝備。結(jié)合職能和業(yè)務(wù)情況，配備畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、畜牧獸醫(yī)執(zhí)法、快速檢疫等工作的儀器設(shè)備裝備。三是保障執(zhí)法車輛。配備必要的檢疫檢測、執(zhí)法專業(yè)技術(shù)車輛，提高檢疫服務(wù)及執(zhí)法監(jiān)管效率。

1.2 取得的成效

1.2.1 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)得以明確 研究制定了河南省各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督暨畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)中將主要執(zhí)法設(shè)施設(shè)備配備重點(diǎn)向基層分所（中隊(duì)）予以傾斜，為基層執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供參考。

1.2.2 裝備設(shè)施持續(xù)強(qiáng)化 截至目前，省級(jí)累計(jì)投入750萬元，分批建設(shè)了基層標(biāo)準(zhǔn)化示范點(diǎn)。各級(jí)以省級(jí)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加大投入，強(qiáng)化資金配套，以點(diǎn)帶面，持續(xù)強(qiáng)化基層執(zhí)法條件建設(shè)。如，商丘市所有基層分所（中隊(duì)）實(shí)現(xiàn)了工作遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控；焦作、平頂山、南陽、滑縣等地對基層分所（中隊(duì)）統(tǒng)一外墻顏色、標(biāo)示標(biāo)牌、功能室設(shè)置、規(guī)章制度、設(shè)施設(shè)備等，執(zhí)法手段的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平不斷提高；駐馬店市西平縣、泌陽縣基層分所（中隊(duì)）辦公和生活設(shè)施齊全，車輛到位，切實(shí)保障了工作的有效開展；鄧州市對所有分所（中隊(duì)）、檢疫申報(bào)點(diǎn)進(jìn)行升級(jí)改造，投資140萬新購進(jìn)10臺(tái)執(zhí)法車輛，每個(gè)分所配備執(zhí)法車1臺(tái)、摩托車2輛、空調(diào)等設(shè)施設(shè)備，高標(biāo)準(zhǔn)完成了基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

2 隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化

2.1 主要做法

一是強(qiáng)化培訓(xùn)教育。創(chuàng)新方式，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，分層次、有針對的強(qiáng)化基層執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)。開展崗位練兵、檢疫比武等活動(dòng)，提升基層人員專業(yè)技能。二是激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為。持續(xù)完善獎(jiǎng)懲措施，實(shí)行“具體獎(jiǎng)、獎(jiǎng)具體”，提升基層人員榮譽(yù)感、獲得感。強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，做到有責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)。

2.2 取得的成效

2.2.1 教育培訓(xùn)不斷創(chuàng)新 在做好集中培訓(xùn)的同時(shí)，開發(fā)了河南畜牧獸醫(yī)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)學(xué)院，重點(diǎn)提升基層執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。截至目前，錄制上傳課程達(dá)到24門共計(jì)126個(gè)學(xué)時(shí)，全省網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)達(dá)到4萬余人次。開發(fā)了執(zhí)法考試系統(tǒng)，省級(jí)每年組織執(zhí)法考試2次以上，對考試成績?nèi)∨琶▓?bào)。積極組織全省人員在全國網(wǎng)絡(luò)考試平臺(tái)注冊考試，全省注冊6 398人，參加考試5 942人，平均分?jǐn)?shù)71.94分，及格率達(dá)98.49%。各級(jí)以執(zhí)法考試系統(tǒng)為基礎(chǔ)，開展各類考試活動(dòng)，提升基層執(zhí)法水平。

2.2.2 專業(yè)技能持續(xù)提升 持續(xù)開展各類技能競賽、崗位練兵活動(dòng)，不斷提升基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督暨畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員的專業(yè)技能水平。省級(jí)連續(xù)舉辦了四屆河南省動(dòng)物檢疫技能競賽，表彰成績優(yōu)異者。承辦的2018年中國技能大賽—全國農(nóng)業(yè)行業(yè)職業(yè)技能大賽（動(dòng)物檢疫檢驗(yàn)員）決賽，河南省5名選手中3人榮獲“個(gè)人一等獎(jiǎng)”，并榮獲了“團(tuán)體一等獎(jiǎng)”，河南省所和鄭州市所獲“突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”，集中彰顯了基層檢疫監(jiān)督人員專業(yè)技能水平和隊(duì)伍建設(shè)成效。

2.2.3 獎(jiǎng)懲措施持續(xù)完善 將獎(jiǎng)懲機(jī)制完善落實(shí)情況作為執(zhí)法考核的重要內(nèi)容，持續(xù)抓好推進(jìn)落實(shí)。每年度以省局名義對工作突出的基層先進(jìn)集體和個(gè)人進(jìn)行表彰，已表彰各類優(yōu)秀基層站所153個(gè)，先進(jìn)個(gè)人982個(gè)，對執(zhí)法考試優(yōu)秀人員進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)。將產(chǎn)地檢疫、執(zhí)法辦案、執(zhí)法考試等日常工作情況與個(gè)人職稱評(píng)聘、績效考核緊密結(jié)合，對工作成績優(yōu)異、專業(yè)技能突出、查辦大案要案有功的人員，及時(shí)予以榮譽(yù)及物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，構(gòu)建干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。同時(shí)，采取暗訪、抽查等方式狠抓內(nèi)部稽查，嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)行為。綜合執(zhí)法實(shí)施以來，共查處問責(zé)161人，持續(xù)規(guī)范執(zhí)法行為。

3 工作機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)化

3.1 主要做法

一是優(yōu)化監(jiān)督方式。持續(xù)推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管。加強(qiáng)監(jiān)督巡查，提升監(jiān)督實(shí)效。落實(shí)畜牧企業(yè)“黑名單”管理制度，加大違法違規(guī)行為懲戒力度。二是加大執(zhí)法力度。高壓推進(jìn)執(zhí)法辦案，增強(qiáng)執(zhí)法打擊效果。加強(qiáng)與公安、市場監(jiān)管等部門的溝通配合，針對假劣產(chǎn)品網(wǎng)上銷售、物流發(fā)貨等新趨向[2]，深入推進(jìn)線上打假，形成執(zhí)法合力，凈化市場空間。三是提高辦案質(zhì)量。明確執(zhí)法辦案程序文書制作規(guī)范，不斷推進(jìn)辦案標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化，加大案卷評(píng)查力度，持續(xù)提升辦案質(zhì)量。

3.2 取得的成效

3.2.1 監(jiān)督機(jī)制不斷完善 全面推行了“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管，不斷充實(shí)完善監(jiān)管對象庫和執(zhí)法人員庫，全省入庫監(jiān)管對象131 782個(gè)，執(zhí)法監(jiān)管人員入庫達(dá)到5 417人，2018年321次抽取執(zhí)法人員1 572人次，899次抽取監(jiān)管企業(yè)3 117個(gè)次，監(jiān)督檢查結(jié)果及時(shí)公開，不斷提高執(zhí)法監(jiān)督效能。大力開展監(jiān)督巡查，有效避免基層監(jiān)管盲區(qū)或地方保護(hù)等，及時(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。不斷完善落實(shí)畜牧企業(yè)“黑名單”管理制度，累計(jì)公布“黑名單”企業(yè)218個(gè)，懲戒效果明顯。

3.2.2 執(zhí)法辦案不斷強(qiáng)化 綜合執(zhí)法實(shí)施以來，全省共辦理案件15 362起，移送公安機(jī)關(guān)217起，案件查辦總數(shù)及移交公安機(jī)關(guān)數(shù)連年遞增，特別是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)實(shí)施以來，案件查辦數(shù)年平均增長13.44%，移交公安機(jī)關(guān)數(shù)年平均增長63%（表1），有力打擊和震懾了違法行為，取得了良好的社會(huì)效果。

3.2.3 辦案質(zhì)量不斷提升 制定了統(tǒng)一的行政執(zhí)法文書及制作規(guī)范，對全省執(zhí)法辦案程序規(guī)范進(jìn)行明確。開發(fā)了案件管理系統(tǒng)，全省實(shí)現(xiàn)從立案到結(jié)案即時(shí)上傳、實(shí)時(shí)分析。大力開展案卷評(píng)查，每年從全省抽取100多份案卷，對發(fā)現(xiàn)的問題逐卷通報(bào)、精準(zhǔn)整改，促進(jìn)案卷質(zhì)量提高。在2018年全國動(dòng)物防疫行政執(zhí)法案卷評(píng)查中，河南省推薦參評(píng)的5個(gè)案卷中，共有4個(gè)案卷、2個(gè)處罰決定書被評(píng)為優(yōu)秀，獲表彰數(shù)量位居全國第二位。

表1 河南省畜牧獸醫(yī)執(zhí)法案件統(tǒng)計(jì)（2015—2018年）

3.2.4 部門聯(lián)動(dòng)持續(xù)加強(qiáng) 會(huì)同省公安廳聯(lián)合印發(fā)了“行政執(zhí)法與刑事司法”銜接工作意見、明確畜牧違法犯罪案件相關(guān)問題的通知。積極利用河南省“行政執(zhí)法與刑事司法”銜接共享平臺(tái)，畜牧系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)上傳案件、第一個(gè)系統(tǒng)移交，不斷強(qiáng)化“行政執(zhí)法與刑事司法”無縫對接。會(huì)同省公安廳、原省食品藥品監(jiān)督管理局、阿里巴巴簽署了《打擊食品藥品農(nóng)資農(nóng)產(chǎn)品違法犯罪合作備忘錄》，引入社會(huì)力量加強(qiáng)信息化辦案。近年來，河南省總隊(duì)積極聯(lián)合有關(guān)部門，連續(xù)查處了5起網(wǎng)絡(luò)電信銷售假劣獸藥案件，打掉了某制售假劣獸藥基地，立案7起，已批捕10人，強(qiáng)力震懾打擊違法行為。

4 有關(guān)思考

4.1 強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)研究

當(dāng)前基層薄弱的保障現(xiàn)狀、明顯的地區(qū)差異和不同層級(jí)的監(jiān)管需求，給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督暨畜牧獸醫(yī)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的研究制定和推進(jìn)落實(shí)帶來障礙，影響整體建設(shè)效果。

這提示應(yīng)進(jìn)一步加大標(biāo)準(zhǔn)研究。國家層面應(yīng)盡快研究制定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督暨畜牧獸醫(yī)執(zhí)法體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)范、制度，充分考慮地區(qū)差異和基層執(zhí)法監(jiān)管實(shí)際，明確各級(jí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為地方標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供政策和制度依據(jù)。

4.2 加大資金投入

目前，項(xiàng)目資金的投入與基層繁重的執(zhí)法任務(wù)、落后的保障條件相比仍顯不足，項(xiàng)目覆蓋面和帶動(dòng)力還不強(qiáng)。現(xiàn)有項(xiàng)目建設(shè)主要依靠省級(jí)投資，地方政府配套和主動(dòng)投入還不高。還有的資金到位后因涉農(nóng)資金整合等原因沒有及時(shí)使用，影響建設(shè)效果。

上述情況提示應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政支持，將基層執(zhí)法站所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)列為專項(xiàng)資金，有效避免資金被整合現(xiàn)象。擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)覆蓋面，強(qiáng)化示范帶動(dòng)。強(qiáng)化督促跟進(jìn)，積極聯(lián)合財(cái)政、發(fā)改等有關(guān)部門對有關(guān)市縣項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行實(shí)地督導(dǎo)核查，確保項(xiàng)目實(shí)施到位。

4.3 強(qiáng)化隊(duì)伍管理

部分地方基層執(zhí)法人員不足，運(yùn)行機(jī)制不暢，很多年輕高素質(zhì)人才被機(jī)關(guān)抽調(diào)，基層執(zhí)法力量虛增甚至弱化，加之當(dāng)前基層扶貧、環(huán)保等行政任務(wù)過多，一定程度上影響基層執(zhí)法工作正常開展。2018年全省還有5個(gè)縣（區(qū)）存在“零辦案”現(xiàn)象。一些地方案件執(zhí)罰力度偏低，個(gè)別縣全年辦理的11起案件經(jīng)濟(jì)處罰僅800元，平均每案罰款72.7元，執(zhí)法打擊效果堪憂。

對此，建議進(jìn)一步強(qiáng)化隊(duì)伍管理，開展專項(xiàng)督查和調(diào)研，督促引導(dǎo)執(zhí)法人員回歸到執(zhí)法崗位，回歸綜合執(zhí)法改革初衷，切實(shí)增加一線執(zhí)法力量，保障工作開展。持續(xù)加強(qiáng)隊(duì)伍培訓(xùn)和內(nèi)部稽查，建立完善執(zhí)法人員輪崗機(jī)制，著力解決不會(huì)執(zhí)法、不敢執(zhí)法和執(zhí)法違法等問題。

4.4 加大執(zhí)法力度

隨著執(zhí)法監(jiān)管的不斷深入，打擊力度的不斷加大，各種不法分子逃避打擊的手段也不斷翻新，加之國家檢測標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善、一些違法產(chǎn)品沒有標(biāo)準(zhǔn)檢測方法等，這些都給基層執(zhí)法工作帶來諸多困難和問題。

解決上述問題，建議持續(xù)探索快速檢測方法在執(zhí)法工作中的應(yīng)用，強(qiáng)化檢打聯(lián)動(dòng)。采用約談、通報(bào)、專項(xiàng)督查等手段，全面消除“零辦案”縣。改進(jìn)案件通報(bào)方式，注重執(zhí)罰效果的提升。加強(qiáng)與公安、市場監(jiān)管等部門的溝通配合，強(qiáng)化“行政執(zhí)法與刑事司法”銜接，深化線上打假，形成執(zhí)法合力，擴(kuò)大執(zhí)法成效。