薛亞利

摘要：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)是中共十八屆三中全會(huì)確定的由人民銀行牽頭推進(jìn)的改革任務(wù)。2015年12月全國人大常委會(huì)決定在278個(gè)試點(diǎn)縣分別暫停調(diào)整實(shí)施物權(quán)法、擔(dān)保法關(guān)于集體所有宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押迅速推進(jìn)。作為非試點(diǎn)地區(qū)的陜西商洛農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款在政府推動(dòng)下發(fā)展迅速，但由于法律、制度障礙導(dǎo)致不良率大增。但通過完善風(fēng)控、創(chuàng)新?lián)?、分?dān)風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制，非試點(diǎn)地區(qū)也能破解障礙，探索出具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款可持續(xù)模式，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村金融協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán) 抵押貸款 非試點(diǎn)地區(qū)

為盤活農(nóng)村居民不動(dòng)產(chǎn)并激發(fā)其融資潛能，大力發(fā)展普惠金融與金融創(chuàng)新，陜西省商洛市從2012年起積極探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款，作為農(nóng)村新型融資方式，對緩解農(nóng)民融資難起到了積極作用。但受法律法規(guī)和風(fēng)俗習(xí)慣等多重因素制約，該貸款不良率較高、債權(quán)實(shí)現(xiàn)難等問題顯現(xiàn)，影響了金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的積極性和主動(dòng)性。

一、商洛市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款概況

2012年，在商洛市政府的推動(dòng)下，商洛市商南縣率先在轄區(qū)開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)踐，并逐漸拓展至轄內(nèi)除洛南和柞水縣以外的5個(gè)縣區(qū)。2015年9月國務(wù)院發(fā)布“兩權(quán)”抵押創(chuàng)新政策，2015年12月27日全國人大常委會(huì)決定在全國59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)貸款抵押試點(diǎn)，商洛市在積極申報(bào)全國試點(diǎn)未獲批準(zhǔn)的情況下繼續(xù)推動(dòng)本轄區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)貸款抵押業(yè)務(wù)持續(xù)有序開展。截至2018年12月末，全市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額5146萬元。在一定程度上緩解了農(nóng)民融資難、抵押物缺乏等困境，盤活了農(nóng)民“沉睡”資產(chǎn)。但受不良率高、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)難等原因影響，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額減少，業(yè)務(wù)開展基本處于停滯狀態(tài)。

二、商洛市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款面臨的困境

（一）不良貸款問題顯現(xiàn)

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押初期不良貸款問題尚未顯現(xiàn)，隨著時(shí)間的推移，部分債務(wù)人無法償還銀行貸款的問題逐漸凸顯。至2018年12月末，全市農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款不良余額2106萬元，不良率為40.92%，不良率遠(yuǎn)高于普通貸款的不良率。個(gè)別機(jī)構(gòu)發(fā)放的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)貸款不良率達(dá)到80%以上。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額呈直線下降態(tài)勢，12月末余額同比減少4670萬元。高企的不良率，加上抵押物農(nóng)房執(zhí)行難、處置難在一定程度上降低了債務(wù)人違約成本，降低了金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿。

（二）抵押物處置難且手段單一

2015年12月27日全國人大授權(quán)278個(gè)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)暫停執(zhí)行《物權(quán)法》第一百八十四條、《擔(dān)保法》第三十七條有關(guān)集體所有的耕地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)不得抵押的相關(guān)法律條款規(guī)定。非試點(diǎn)地區(qū)未獲授權(quán)，因此法律對于流轉(zhuǎn)范圍之限制成為抵押物處置的瓶頸。依據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》及《房屋登記辦法》等規(guī)定，宅基地屬集體所有，城鎮(zhèn)居民禁止在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房。非本集體經(jīng)濟(jì)成員即便通過交易的形式獲得農(nóng)房，但依然無法取得所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。另一方面受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低及地理位置閉塞，交通不便，農(nóng)房價(jià)值低且市場需求小，加之傳統(tǒng)鄰里人情觀念影響，集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的可能性降低。目前，對于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款中形成的不良貸款，商洛轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)主要通過催繳、協(xié)商清收以及向法院申請執(zhí)行幾種方式，但是處置階段的拍賣及變賣仍然是最大的難點(diǎn)，大部分農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)物無法通過交易進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三）銀行內(nèi)生動(dòng)力減弱

受到農(nóng)房流轉(zhuǎn)之法律限制，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)變現(xiàn)難，金融機(jī)構(gòu)對此類貸款普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度。以陜、寧兩地區(qū)為例，調(diào)查顯示，開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)多為地方性法人機(jī)構(gòu)，諸如農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行等，而城市商業(yè)銀行占12.5%，農(nóng)業(yè)銀行與村鎮(zhèn)銀行占1%，銀行參與度明顯受到影響。商洛轄區(qū)亦是由農(nóng)商行以及信聯(lián)社起到主要牽頭作用，主要原因在于地方法人金融機(jī)構(gòu)層級少，業(yè)務(wù)自主性和靈活性強(qiáng)，較高的業(yè)務(wù)自主權(quán)使其在創(chuàng)新實(shí)踐方面有較大優(yōu)勢，可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況及政策推動(dòng)金融創(chuàng)新，而城市商業(yè)銀行從其內(nèi)部制度來說，受上級行管理，審批程序嚴(yán)格，同時(shí)出于風(fēng)險(xiǎn)控制之考量，對該抵押工作的推進(jìn)多持謹(jǐn)慎態(tài)度。因受到不良貸款、抵押物處置難等影響，目前商洛轄區(qū)部分農(nóng)商行及信聯(lián)社已經(jīng)暫停辦理農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)類貸款業(yè)務(wù)，創(chuàng)新工作推進(jìn)速度有所減緩。

（四）預(yù)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)處置方式效果不佳

商洛轄內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)以試點(diǎn)地區(qū)模式為參考，建立了貸后檢查體系以及風(fēng)險(xiǎn)緩釋金兩種風(fēng)險(xiǎn)控制方式，旨在落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控，并在一定程度上彌補(bǔ)商業(yè)銀行的損失。但是以日常監(jiān)測、信息管理、考核監(jiān)督為主要內(nèi)容的貸后檢查體系，在實(shí)施過程中需要專人進(jìn)行不定期走訪調(diào)查、控制貸款資金?？顚Ｓ?。此種方式不僅會(huì)消耗大量的人力及時(shí)間成本，可操作性、復(fù)制推廣性不高，因此在實(shí)踐中并未產(chǎn)生預(yù)期的效果。風(fēng)險(xiǎn)緩釋金是最為普遍的風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，能夠分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)因不可抗力造成的還款困難、抵押物價(jià)值不足及部分的貸款損失。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)推進(jìn)過程中，商洛轄區(qū)一直積極推進(jìn)建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償資金，但是實(shí)際上到位情況并不樂觀。

三、政策建議

（一）強(qiáng)化風(fēng)控先行的創(chuàng)新工作推進(jìn)原則

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作本身有較強(qiáng)的系統(tǒng)性及復(fù)雜性。不僅需要政府領(lǐng)導(dǎo)下多部門的協(xié)調(diào)配合，確權(quán)、價(jià)值評估、交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)及抵押物處置辦法亦是必要的支持和保障。相較于獲批的試點(diǎn)地區(qū)，非試點(diǎn)地區(qū)在農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押工作的推進(jìn)中將面臨較大的困難，例如政府資金支持力度較弱、創(chuàng)新工作推進(jìn)規(guī)模以及影響力較小、交易平臺(tái)搭建難度大等。再如丹鳳、山陽及商州該項(xiàng)實(shí)踐僅作為金融機(jī)構(gòu)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，缺少政府及政策的大力支持，農(nóng)地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)確權(quán)頒證的進(jìn)度并不理想，導(dǎo)致在推進(jìn)過程中困難重重。因此，風(fēng)險(xiǎn)控制先行成為非試點(diǎn)地區(qū)后續(xù)不良貸款妥善處置的重要保證，應(yīng)當(dāng)因地制宜，預(yù)先確立有效的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。針對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)物變現(xiàn)難、估值低的特征，在審核批準(zhǔn)的過程中可以采用“捆綁抵押”的貸款模式，形成操作性強(qiáng)的風(fēng)控機(jī)制。一方面擴(kuò)大抵押的申請主體范圍，提升銀行放貸靈活度，減少損失，形成創(chuàng)新工作推進(jìn)的良性循環(huán)。另一方面，亦為非試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)深入推進(jìn)的方式方法總結(jié)提供一定參考借鑒。

（二）法律適時(shí)作出調(diào)整以保障抵押物的流轉(zhuǎn)

農(nóng)房和宅基地使用權(quán)受讓主體的廣泛程度，在一定程度上能夠決定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的市場范圍，市場主體足夠廣泛，農(nóng)房在抵押市場中的價(jià)值才會(huì)得到較為客觀的體現(xiàn)。2016年3月，《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中規(guī)定拍賣或者變賣抵押的農(nóng)房時(shí)，受讓人原則上應(yīng)有一定限制，具體參照相關(guān)法律法規(guī)及國務(wù)院規(guī)定的范圍。本條“原則上”三個(gè)字或許意味著受讓主體范圍有一定的變動(dòng)空間，但是受讓人范圍的邊界、具體變通方法，該辦法并沒有進(jìn)一步的規(guī)定。有部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)突破了法律和政策的規(guī)定，如浙江義烏市將受讓人范圍放寬到本市所有的居民，安徽宣城市放寬到本區(qū)域內(nèi)所有的農(nóng)民。流轉(zhuǎn)范圍限制作為抵押物處置問題核心，法律應(yīng)當(dāng)適時(shí)地予以調(diào)整，以保證農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押創(chuàng)新工作的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）借鑒其他地區(qū)的創(chuàng)新?lián)ＤＪ?/p>

目前，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押主要以農(nóng)村宅基地的自住房屋擔(dān)保為主，形式單一。在法律未放寬流轉(zhuǎn)限制之前，可以從擔(dān)保模式創(chuàng)新入手，避免將擔(dān)保壓力完全置于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金上，在一定程度上為商業(yè)銀行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以西北部其他地區(qū)為例，寧夏同心縣“反擔(dān)保”模式，成立合作社進(jìn)行擔(dān)保，當(dāng)貸款出現(xiàn)違約后，合作社代農(nóng)戶償還貸款本息;青?！罢?財(cái)政+金融機(jī)構(gòu)+村委會(huì)+村民”的多種抵押相結(jié)合模式，即由財(cái)政提供保證金，政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門進(jìn)行確權(quán)評估，同時(shí)農(nóng)商行、村委會(huì)和借款人簽訂協(xié)議，明確各方責(zé)任義務(wù)，確保貸款期限屆滿時(shí)銀行利益損失最小化。通過借鑒其他試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新?lián)ＤＪ剑行嵘y行內(nèi)生動(dòng)力，使銀行從不敢貸、保守貸轉(zhuǎn)變?yōu)樵敢赓J、積極貸。針對目前已經(jīng)形成的不良貸款，可以通過補(bǔ)充保證人、抵押物的形式降低農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)單一擔(dān)保方式風(fēng)險(xiǎn)，為抵押的實(shí)現(xiàn)提供多重保障，彌補(bǔ)商業(yè)銀行損失。

（四）引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，有效分擔(dān)抵押風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)需要通過多種有效途徑進(jìn)行分擔(dān)，減輕金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)壓力。目前部分試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款部分中，政府性擔(dān)保公司和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與能在一定程度上緩解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，如果商業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠發(fā)揮積極作用，將更有利于減輕政府負(fù)擔(dān)。例如商洛市從2009年4月起，率先在全省開展政策性農(nóng)房保險(xiǎn)工作，全市平均參保率達(dá)到75%以上，受災(zāi)賠償率達(dá)到100%。既提高了農(nóng)民抵御自然災(zāi)害的能力，也消除因自然災(zāi)害導(dǎo)致抵押物滅失的風(fēng)險(xiǎn)，為抵押權(quán)人撐起一把有形的“防護(hù)傘”。此外，可以通過創(chuàng)新設(shè)計(jì)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)抵押融資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，對因抵押資產(chǎn)減值、交易、轉(zhuǎn)讓形成的損失進(jìn)行賠付。

（五）提高抵押貸款對象針對性，防止套現(xiàn)行為

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作的開展旨在提升農(nóng)村金融服務(wù)、有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，優(yōu)化農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。從當(dāng)前本轄區(qū)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)貸款用途看，除用于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營、工

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商經(jīng)營需求外，部分用于個(gè)人及家庭消費(fèi)。此種情形存在下述風(fēng)險(xiǎn)：部分農(nóng)戶及家庭因有多處房產(chǎn)，出于套現(xiàn)并用于個(gè)人消費(fèi)的目的，向銀行抵押農(nóng)房，并在申請初始即決定放棄農(nóng)房所有權(quán)，最終無法償還貸款，導(dǎo)致銀行陷入抵押權(quán)無法實(shí)現(xiàn)的困境，因此在“兩權(quán)”抵押工作中應(yīng)明確貸款的用途，以工作開展的目的為指導(dǎo)，劃清與一般生活消費(fèi)貸款及信用貸款的區(qū)別，同時(shí)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的引入給予空間，避免部分債務(wù)人利用此項(xiàng)創(chuàng)新工作間接將農(nóng)房變現(xiàn)，降低不良貸款率。

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（作者單位：中國人民銀行商洛市中心支行）