●賈 康

賈康：第十一屆、十二屆全國(guó)政協(xié)委員、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)顧問(wèn)，國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家委員會(huì)成員，北京市等多地人民政府咨詢委員，北京大學(xué)等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評(píng)為國(guó)家百千萬(wàn)人才工程高層次學(xué)術(shù)帶頭人。多次受朱镕基、溫家寶、胡錦濤和李克強(qiáng)等中央領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟(jì)工作 （被媒體稱(chēng)之為 “中南海問(wèn)策”）。擔(dān)任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專(zhuān)題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)——蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國(guó)軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。國(guó)家“十一五”“十二五”和“十三五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)委員。曾長(zhǎng)期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)。1988年曾入選亨氏基金項(xiàng)目，到美國(guó)匹茲堡大學(xué)做訪問(wèn)學(xué)者一年。2013年，主編《新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國(guó)創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”（任首任院長(zhǎng)、首任秘書(shū)長(zhǎng)），2015年出版《新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)》專(zhuān)著；2016年出版《供給側(cè)改革：新供給簡(jiǎn)明讀本》《供給側(cè)改革十講》《中國(guó)的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。2017年領(lǐng)銜出版《中國(guó)住房制度與房地產(chǎn)稅改革》《新供給：創(chuàng)新發(fā)展，攻堅(jiān)突破》《構(gòu)建現(xiàn)代治理基礎(chǔ)：中國(guó)財(cái)稅改革40年》等。

談?wù)撠?cái)稅改革，離不開(kāi)作為頂層規(guī)劃、指導(dǎo)全面配套改革的黨中央大政方針和文件精神。黨的十八大提出了“五位一體”的總體布局，而黨的十八屆三中全會(huì)的重要文件 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），被看作是對(duì)于全面配套改革作出頂層規(guī)劃的指導(dǎo)文件?！稕Q定》中有一個(gè)最核心的治國(guó)施政理念——國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可簡(jiǎn)稱(chēng)為 “現(xiàn)代國(guó)家治理”?！爸卫怼迸c“管理”雖然只有一字之差，但“治理”之意明顯有別于“管理”，治理更強(qiáng)調(diào)如何通過(guò)制度安排和機(jī)制的創(chuàng)新優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)所有潛力和活力的包容性發(fā)展，將管理和自管理、組織和自組織、調(diào)控和自調(diào)控融為一體，真正使中國(guó)繼續(xù)在現(xiàn)代化發(fā)展的路徑上保持超常規(guī)態(tài)勢(shì)增長(zhǎng)，并提高發(fā)展質(zhì)量。而財(cái)政是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)，因此財(cái)政必須實(shí)施構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的配套改革。黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)之后，中共中央政治局審批的第一項(xiàng)改革方案就是財(cái)政稅收的配套改革，其中明確指出財(cái)稅三大領(lǐng)域的改革任務(wù)為：改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，即預(yù)算改革、稅制改革、理順中央和地方體制關(guān)系的改革。中國(guó)現(xiàn)代化的“歷史三峽”在未來(lái)十年能否沖過(guò)去，和財(cái)稅改革以及其他領(lǐng)域的重點(diǎn)改革息息相關(guān)。

其實(shí)在黨的十八屆三中全會(huì)召開(kāi)之前，新一輪財(cái)稅改革已經(jīng)有了較多鋪墊，“營(yíng)改增”使地方政府失去了營(yíng)業(yè)稅這一大宗的主體稅源，增值稅作為中央與地方的共享稅無(wú)法支撐地方政府的主體收入。這必然倒逼整個(gè)財(cái)稅領(lǐng)域進(jìn)行配套改革，在預(yù)算管理、稅收制度與中央與地方關(guān)系為主的財(cái)稅改革領(lǐng)域內(nèi)，要求形成一整套具有操作性的設(shè)計(jì)安排。

按筆者的理解，此時(shí)財(cái)稅三大改革的排序，在策略上有根據(jù)先易后難的順序來(lái)推進(jìn)的考慮。將預(yù)算改革排在第一位，是因?yàn)轭A(yù)算改革中達(dá)成的共識(shí)較多，也較為直觀；稅制改革排在第二位，是因?yàn)橹挥薪鉀Q了預(yù)算收入從哪里來(lái)的問(wèn)題，才有用于公共資源配置的可用財(cái)力，進(jìn)而按照國(guó)家分配主體的戰(zhàn)略意圖進(jìn)行公共資源配置，有效履行政府職能。這兩項(xiàng)改革分別為支出側(cè)和收入側(cè)的改革。而理順中央和地方體制關(guān)系的改革更是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，必須標(biāo)本兼治，因此排在最后一位。

黨的十九大綜合考慮已經(jīng)取得的進(jìn)展和實(shí)際面臨的問(wèn)題之后，明確提出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這段表述體現(xiàn)了最高決策層站在新的歷史起點(diǎn)上，面對(duì)新時(shí)代，指導(dǎo)財(cái)稅改革的最基本方針和要點(diǎn)。依照這一指導(dǎo)意見(jiàn)，財(cái)稅三大改革任務(wù)的排序?qū)嶋H上有所調(diào)整，理順中央和地方的體制關(guān)系成為首要任務(wù)。

一、三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系必須適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求

對(duì)于重點(diǎn)和基本事項(xiàng)的排序，黨的十九大已明確首先要理順中央和地方的體制關(guān)系，化解實(shí)際中已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾和制約。理順中央和地方的體制關(guān)系，關(guān)系整個(gè)制度安排的框架，更具綜合性與支撐意義。預(yù)算改革和稅制改革都需建立在理順中央和地方的體制關(guān)系的基礎(chǔ)上。鄧小平南巡后1994年的分稅制改革，初步理順了中央和地方、政府和市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，自上而下推進(jìn)了財(cái)政體制改革，其后的一系列財(cái)政領(lǐng)域的改革均是沿著此次改革的思路來(lái)推進(jìn)。如今中央要求進(jìn)行權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的財(cái)政制度安排，實(shí)質(zhì)的需要是“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”。廣義的事權(quán)與“現(xiàn)代國(guó)家治理”的政府職能范圍相對(duì)應(yīng)，不僅僅包括中央和地方的事權(quán)劃分，其合理性也建立在政府和市場(chǎng)主體、公權(quán)體系和公民及納稅人之間關(guān)系的理順之上，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化，與現(xiàn)代國(guó)家治理密切聯(lián)系，這也印證了 “財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。因此，從財(cái)政經(jīng)濟(jì)的理論研究視角來(lái)說(shuō)，理順中央和地方的體制關(guān)系，也必須優(yōu)化政府和市場(chǎng)主體、公權(quán)體系和公民及納稅人之間形成的分配關(guān)系。中央和地方、政府和企業(yè)、公權(quán)體系和公民，這三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系必須適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一改革目標(biāo)模式的匹配要求，適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家治理的內(nèi)在要求，充分做到治理中的“善治”。

二、推進(jìn)滾動(dòng)預(yù)算和全面績(jī)效管理走向成熟

預(yù)算改革的實(shí)施推進(jìn)，進(jìn)度和成效相對(duì)來(lái)說(shuō)令人滿意，中央在進(jìn)一步提出“全面規(guī)范透明”的基礎(chǔ)之上，還要求推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度建設(shè)，全面實(shí)施績(jī)效管理。這是預(yù)算改革中的重點(diǎn)優(yōu)化要求。

使預(yù)算規(guī)范化透明化，實(shí)質(zhì)上是一種體制的優(yōu)化。預(yù)算有了透明度，公眾就擁有了知情權(quán)，進(jìn)而就生發(fā)質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)。所以如何提高預(yù)算透明度，這不單是技術(shù)性問(wèn)題，而且也是公共資源分配機(jī)制的合理化問(wèn)題，是“以政控財(cái)，以財(cái)行政”的體制優(yōu)化問(wèn)題。全面推進(jìn)預(yù)算改革正是緊跟現(xiàn)代化的趨向，以形成有利于公共利益最大化的制度安排。

在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，預(yù)算改革除了進(jìn)一步提高透明度，讓社會(huì)各界越來(lái)越清晰地了解政府預(yù)算信息所代表的政府活動(dòng)的范圍、方向、重點(diǎn)和相關(guān)的政策要點(diǎn)之外，還應(yīng)在具體的預(yù)算管理形式上攻堅(jiān)克難，從中央到地方推行三年滾動(dòng)預(yù)算 （后改稱(chēng)三年財(cái)政規(guī)劃）。預(yù)算年度的處理需要瞻前顧后、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡，過(guò)去僅有年度財(cái)政預(yù)算的運(yùn)轉(zhuǎn)方式，已無(wú)法適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。要實(shí)行三年滾動(dòng)預(yù)算，必須要有對(duì)未來(lái)三年間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)測(cè)能力，必須考慮三年時(shí)間段中財(cái)源和支出相關(guān)的各種變量和要素，將沒(méi)有嚴(yán)重偏差作為預(yù)測(cè)結(jié)果的底線，并以此為依據(jù)編制有效的預(yù)算。并且，在公共部門(mén)預(yù)算會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)規(guī)則方面，三年滾動(dòng)預(yù)算必須引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，處理好綜合形成的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。當(dāng)前預(yù)算中的常見(jiàn)問(wèn)題所涉及的技術(shù)原因、管理原因，與預(yù)算運(yùn)行只計(jì)劃了每一個(gè)年度直接相關(guān)，應(yīng)繼續(xù)探索技術(shù)處理和創(chuàng)新工作，積累經(jīng)驗(yàn)逐漸成熟，以突破過(guò)去預(yù)算中存在的局限。

預(yù)算改革如何全面實(shí)施績(jī)效管理，將是一個(gè)較為艱辛的探索過(guò)程。從時(shí)間上來(lái)說(shuō)，不可能一蹴而就，三年五年或八年十年，還不足以使預(yù)算績(jī)效管理達(dá)到成熟階段。但十五年也好，二十年也好，至少應(yīng)在2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化之前，使得滾動(dòng)預(yù)算和全面績(jī)效管理具備一定水準(zhǔn)的成熟度，適應(yīng)全局發(fā)展的需要。

三、進(jìn)一步推進(jìn)稅制改革重點(diǎn)事項(xiàng)并加快配套改革

在稅制改革方面要進(jìn)一步推進(jìn)重點(diǎn)的事項(xiàng)，特別是要構(gòu)建地方稅體系。

政府履行職能的預(yù)算財(cái)力，主要依靠稅收，以及其他非稅收入。稅制在進(jìn)行全面營(yíng)改增之后，增值稅作為中國(guó)的第一大稅，需要進(jìn)一步降低稅負(fù)，這也符合企業(yè)和民眾的訴求。美國(guó)的稅制體系是以直接稅為主，降稅主要是降低個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅，而中國(guó)必須在增值稅這第一大稅上下功夫。李克強(qiáng)總理在作2019年政府工作報(bào)告時(shí)表示,今年將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，保持6%一檔的稅率不變。未來(lái)增值稅三檔并兩檔是必然的取向，也是有可能的。有關(guān)部門(mén)到底采取什么樣的路徑去推進(jìn)三檔變兩檔的過(guò)程，還需要認(rèn)真測(cè)算，周到準(zhǔn)備。

企業(yè)所得稅也是企業(yè)和社會(huì)高度關(guān)注的稅種。2019年1月9日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定推出一系列減稅安排，主要側(cè)重于中小微企業(yè)，特別是小微企業(yè)，這是非常必要的。當(dāng)前在外部壓力和內(nèi)部矛盾交織而成的不確定性環(huán)境中，進(jìn)一步抓住可做、應(yīng)做的事情，就是抓住了確定性，而堅(jiān)定不移地繼續(xù)減稅就是其中可做、應(yīng)做的事情之一。但減稅并不能覆蓋所要解決的任務(wù)的全貌，很多企業(yè)負(fù)擔(dān)和社會(huì)負(fù)擔(dān)是稅外的。減稅還需要配套改革，例如降低五險(xiǎn)一金。個(gè)稅改革暴露了這方面的矛盾，在所有的社保繳納歸稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一管理之后，發(fā)現(xiàn)只有約四分之一的企業(yè)能按標(biāo)準(zhǔn)繳納基本養(yǎng)老金，其余四分之三的企業(yè)則繳費(fèi)不足，但如要繳足，則會(huì)產(chǎn)生很大震動(dòng)。在實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不宜加重的條件下，必須下調(diào)最主要的基本養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)率?？尚行詶l件上，則應(yīng)盡快將社會(huì)基本養(yǎng)老金的統(tǒng)籌機(jī)制提升至全國(guó)范圍，以提高“蓄水池”的互濟(jì)功能，如此一來(lái)，諸如南方多年的滾存結(jié)余，就可以調(diào)劑運(yùn)用到東北以解燃眉之急，而且繳費(fèi)率便存在下調(diào)空間。這種改革應(yīng)加快邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，在繳費(fèi)統(tǒng)歸稅務(wù)機(jī)關(guān)管理，突破了原有既得利益的阻礙之后，還要消除觀念層面的種種誤解與顧慮，乘勢(shì)把稅收和非稅收入中“五險(xiǎn)一金”等聯(lián)動(dòng)的配套改革做好。

個(gè)人所得稅改革，也暴露出一些新矛盾。房租的專(zhuān)項(xiàng)扣除需要房主的個(gè)人信息，而許多房東不愿提供個(gè)人信息。這其中的矛盾如何化解，有關(guān)部門(mén)正在加緊調(diào)研，尋求出臺(tái)新的解決辦法。房東的房租收入本應(yīng)依法納稅，但這塊稅源卻常年流失，如何總體規(guī)范，使其真正依法納稅，從混沌狀態(tài)逐漸步入現(xiàn)代國(guó)家應(yīng)有的法治化社會(huì)氛圍、和諧狀態(tài)，都是擺在大家面前必須攻克的難題。其他的稅制改革也必須抓緊，比如消費(fèi)稅，現(xiàn)在應(yīng)積極考慮將該稅一些收入由生產(chǎn)環(huán)節(jié)推后到銷(xiāo)售環(huán)節(jié)征收，交給地方政府以支撐地方財(cái)源。營(yíng)改增的全面覆蓋使得地方政府失去了營(yíng)業(yè)稅這一主要稅源，為了解決地方政府的大宗稅源缺失問(wèn)題，增值稅的中央和地方分成共享比例，已由75∶25變?yōu)閷?duì)半分，但同時(shí)宣布只有2-3年的過(guò)渡期。如今過(guò)渡期已過(guò)去了一大半，若再不實(shí)行有效的解決措施，只延續(xù)當(dāng)下的分成情況，各地方政府會(huì)一味在轄區(qū)內(nèi)加辦企業(yè)，不管盈利與否，只求補(bǔ)充財(cái)源，那么政府行為一定會(huì)發(fā)生扭曲，背離職能轉(zhuǎn)變方向，這是必須防止的。要更好更快地進(jìn)行過(guò)渡安排的銜接，增加緊迫感。此外，地方稅體系中還必須加快房地產(chǎn)稅的立法，這都是配套改革和一系列“最小一攬子”改革方案需要解決的難題和任務(wù)。

四、將三大改革視為有機(jī)整體，把握體系框架通盤(pán)規(guī)劃和優(yōu)化

基層財(cái)政困難、隱性負(fù)債問(wèn)題，以及所謂土地財(cái)政概念下的地方政府短期行為等問(wèn)題，都與地方稅體系的構(gòu)建問(wèn)題息息相關(guān)，而要解決這些問(wèn)題，尤其是消除這些問(wèn)題的深層矛盾和病因，必須從體系框架通盤(pán)考慮解決方案。筆者認(rèn)為，應(yīng)由我國(guó)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——全國(guó)人民代表大會(huì)以法規(guī)形式對(duì)行政體系進(jìn)行明晰的授權(quán)，中央和地方各級(jí)政府依法得到授權(quán)后，形成財(cái)政事權(quán)一覽表和支出責(zé)任明細(xì)單。支出責(zé)任和事權(quán)對(duì)應(yīng)，進(jìn)而又在預(yù)算上可操作，和預(yù)算科目一一對(duì)接，使支出責(zé)任明細(xì)單對(duì)應(yīng)事權(quán)一覽表，用以規(guī)范政府行為。

政府職能在“事權(quán)”概念下的一覽表，應(yīng)該按照幾個(gè)層級(jí)來(lái)形成？這是其中的關(guān)鍵問(wèn)題。過(guò)多的稅種數(shù)量會(huì)擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，損害社會(huì)的公平與效率。1994年分稅制改革以來(lái)，稅制改革配合財(cái)政分稅制體制改革，中國(guó)的稅種在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中由1994年改革前的43個(gè)減少為現(xiàn)行的18個(gè)，在簡(jiǎn)并稅種的主流趨勢(shì)下，和其他國(guó)家相比，雖已不太多，但也不算少。若要依原來(lái)的政府五層級(jí)框架?chē)?yán)格按照稅種劃分央地收入，勢(shì)必造成政府間收入分配的高度不均衡，而如以加大共享收入的比例和范圍來(lái)均衡中央和地方政府的財(cái)政收入，也只能是過(guò)渡性選擇，穩(wěn)定性不足，也不利于從根本上解決地方政府的財(cái)政困難。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性發(fā)展目標(biāo)和鞏固分稅制改革基本制度成果來(lái)看，應(yīng)將若干共享稅分解、融合于中央稅和地方稅之中。所以，在我國(guó)五級(jí)行政層級(jí)的框架中，18個(gè)稅種的稅源需要切割成五個(gè)層次來(lái)進(jìn)行劃分，這是世界上其他國(guó)家未曾遇到過(guò)的難題，沒(méi)有可操作性，屬于“無(wú)解”的死扣。可知，按五級(jí)框架在省以下地方落實(shí)稅基配置難以操作，按照減少層級(jí)來(lái)分稅才可能柳暗花明，才能真正鞏固1994年的分稅制改革形成的基礎(chǔ)成果，解決省以下地方分稅制改革不夠深化的弊病——正是因?yàn)槭∫韵碌胤降姆侄愔聘母餂](méi)有貫徹落實(shí)到位，才會(huì)出現(xiàn)基層財(cái)政困難、隱性負(fù)債和土地財(cái)政短期行為等問(wèn)題。

因此,今后應(yīng)追求的可操作狀態(tài)，不可能延續(xù)過(guò)去的五級(jí)框架，也不宜將最終目標(biāo)定為四個(gè)層級(jí)。筆者認(rèn)為應(yīng)該最終實(shí)現(xiàn)中央、省、市縣三級(jí)框架，實(shí)行扁平化管理，類(lèi)似于國(guó)資管理體系的三層框架?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)行，已使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有作為財(cái)政實(shí)體層級(jí)的可能性。加之根據(jù)浙江經(jīng)驗(yàn)和中央與有關(guān)管理部門(mén) “省直管縣”的改革思路，市和縣可處于行政不同級(jí)而財(cái)政同級(jí)的狀態(tài)。在中央、省、市縣的三級(jí)框架之下，一級(jí)政權(quán)對(duì)應(yīng)一級(jí)事權(quán)和一級(jí)財(cái)權(quán)，而財(cái)權(quán)的對(duì)應(yīng)最重要的就是稅基配置?？傮w的財(cái)政制度框架，是應(yīng)在扁平化為三級(jí)的前提下，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算”的原則優(yōu)化制度安排。預(yù)算是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政所有訴求的運(yùn)行載體，“各級(jí)預(yù)算”是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控要求的規(guī)范化的政府收支管理形式，必須事先決定，嚴(yán)格執(zhí)行，并充分反映民意，便于問(wèn)責(zé)。財(cái)政體制按照扁平化的方向由五級(jí)收縮成為三級(jí)之后，預(yù)算改革和預(yù)算管理的優(yōu)化就應(yīng)該協(xié)調(diào)跟進(jìn)，落實(shí)在整體的制度安排之中。其后，國(guó)有資產(chǎn)管理體系在已有的三級(jí)基本架構(gòu)內(nèi)，應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化以“管資本”為核心的每一級(jí)的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)與預(yù)算制度機(jī)制，還應(yīng)在預(yù)算中進(jìn)一步落實(shí)地方層級(jí)的舉債權(quán)。因此，三級(jí)框架下“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)債權(quán)，再配之以中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，以及輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付”，是我國(guó)財(cái)政體制改革實(shí)質(zhì)性深化的出路所在。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該尋求的目標(biāo)，就是建立各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，服務(wù)于全局的長(zhǎng)治久安。

現(xiàn)實(shí)存在的困難不言而喻，但在預(yù)算管理和理順中央和地方的體制關(guān)系方面，已經(jīng)出現(xiàn)了重要進(jìn)展，事權(quán)一覽表和支出責(zé)任明細(xì)單的推進(jìn)已經(jīng)有了具體舉措，中央和地方需要共同承擔(dān)的公共服務(wù)事權(quán)，已按照三級(jí)框架設(shè)計(jì)了一些重點(diǎn)領(lǐng)域的操作方案，將全國(guó)分為幾大類(lèi)地區(qū)，每一類(lèi)地區(qū)在具體的操作參數(shù)上又具體化規(guī)范有若干層級(jí)，各地方對(duì)應(yīng)這種方案，在設(shè)定地方和中央共同承擔(dān)財(cái)力的量值方面，已有全套安排。若今后能將這些安排一步步覆蓋到各級(jí)政府所有的職能中并保持必要的動(dòng)態(tài)優(yōu)化，就基本達(dá)到理想境界了。

在中央的指導(dǎo)精神下，必須將重新排序的三大改革任務(wù)看作一個(gè)有機(jī)整體，掌握好在這方面無(wú)可回避的改革攻關(guān)。財(cái)政制度的現(xiàn)代化，應(yīng)服務(wù)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局的現(xiàn)代化，服務(wù)于全面小康后現(xiàn)代化的推進(jìn)，以在改革取得 “決定性成果”的支持下跨越中等收入陷阱，經(jīng)受住歷史性考驗(yàn)。■