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        長三角區(qū)域協(xié)作立法探討

        2019-04-22 00:35:39張海燕
        法制與社會 2019年33期
        關鍵詞:長三角協(xié)作主體

        張海燕

        關鍵詞長三角 區(qū)域立法 協(xié)作模式

        一、長三角區(qū)域協(xié)作立法的發(fā)展瓶頸與成因分析

        從長期的實踐探索來看,長三角區(qū)域地方立法協(xié)作采用的是松散型協(xié)作模式。采用這種模式,是由諸多客觀因素決定的,長三角各省市間立法主體數(shù)量龐大,各地立法主體情況較復雜,管轄的區(qū)域不同,且互不隸屬,在立法中存在諸多問題。

        (一)立法主體數(shù)量龐大,層級多元

        除了上海的情況相對簡單,在江蘇省和浙江省省域區(qū)劃范圍內(nèi),存在杭州市、南京市等較大市的地方人民政府和地方人大及其常委會,2015年《立法法》出臺,在某些事項上,設區(qū)的市也有立法權;同時,浙江省、安徽省、江蘇省省級的人大及其常委會和省級人民政府也擁有立法權。如果由這些不同層次和位階的地方立法主體共同參與立法協(xié)調,具有較大的復雜性。立法協(xié)作不僅包括橫向上的協(xié)作還包括縱向上的協(xié)作,一個立法事項往往需要經(jīng)過多項審批才能完成。長期以來,降低了立法主體協(xié)作立法的積極主動性,多個部門協(xié)作推進,卻依然出現(xiàn)立法不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

        (二)立法主角為政府,主體單一

        從立法主體上看,各省市的政府機構為區(qū)域協(xié)作立法的主體,人大的協(xié)作作用相對較少。在人大的立法協(xié)作上,已有人大主任座談會機制,但是沒有得到足夠的重視。2009年,制定了《滬蘇浙人大常委會主任座談會議制度》,其合作方式是松散而隨意的,立法協(xié)調成果較少。長期以來,由于受到經(jīng)濟、政治、社會文化制度等因素的影響,長三角區(qū)域政府間在立法協(xié)作上較松散,在特定區(qū)域、特定事項、特定時間完成的事項,形成的政策及協(xié)議的約束力較弱,且因政府工作的重心轉移,其持久性也會降低。

        同時,立法主體之間權責不清,協(xié)作主體單一,導致政府承擔過多的立法責任,對于區(qū)域立法質量都造成了不利影響。

        (三)立法協(xié)調的方式和內(nèi)容尚無定論

        查閱現(xiàn)有的理論研究資料,在協(xié)調方式上,區(qū)域協(xié)作立法缺乏法律支撐,相關法律依據(jù)待補充完善,在立法主體參與區(qū)域發(fā)展治理方面,大多采用上級部門介入的立法方法、待辦事項信息交流或者在某些相同事項上采取同步立法。在實踐中,各個立法階段及環(huán)節(jié)應該采用何種協(xié)調方式,沒有形成健全的機制與模式。缺乏具體的指導方案,也未形成一套完整的理論依據(jù)。

        “從理論上看,區(qū)域地方立法協(xié)調的內(nèi)容包括立法活動本身和區(qū)域公共事務兩個方面?!蓖ǔ?,立法活動包括準備階段、由法案到法、完善階段三個階段。具體而言,“立法所涉及的問題、領域和各種關系往往是比較復雜的。立法中的問題往往也沒有唯一答案,過程不同,解決問題的方案也不同。”協(xié)作立法需要協(xié)調所涉及區(qū)域內(nèi)的各項問題,它實際上包含了非常復雜的內(nèi)容,立法活動的過程就是調整處理這些復雜內(nèi)容的過程。

        (四)立法領域面窄,深度不足

        長三角區(qū)域有立法權的地方立法主體較多,形成了眾多不同層次、階位的法律文件。這些已有的地方性法律法規(guī),對當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展起到了重要作用,但是在區(qū)域協(xié)作立法時又無法繞道而行,阻礙了協(xié)作立法。另一方面,各地方主體受地方利益驅動,對于一些非緊迫性問題缺乏協(xié)作立法,導致區(qū)域協(xié)作立法領域面不夠廣泛。在區(qū)域內(nèi)一些利益沖突較大的領域,存在立法困難的問題,在協(xié)作立法上主要依靠中央立法的指導。

        由于對于立法項目研究不充分、缺乏立法經(jīng)驗。在立法深度上,協(xié)作立法未有深層次的規(guī)范。

        (五)立法協(xié)作過程中的地方利益調整

        長三角各地在推進國家一體化發(fā)展戰(zhàn)略過程中,既存在利益沖突也存在相互協(xié)作,共同發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計,長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)同構率達到80%。產(chǎn)業(yè)結構的同質化使得各地區(qū)間的利益競爭激烈,為了推進各自區(qū)域內(nèi)的發(fā)展,這種競爭不僅存在于企業(yè)之間,更上升為政府間的競爭。出現(xiàn)了行政壟斷、地方保護等不利于地方協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)象。這往往割裂的是區(qū)域間的合作,最終整個區(qū)域的整體利益將受到損害。

        從長三角一體化發(fā)展的角度出發(fā),就需要對于區(qū)域各方利益做出調整,如何破除地方法律保護,在協(xié)作立法中合理平衡各方利益,這是區(qū)域協(xié)作立法需要解決考慮的重要現(xiàn)實問題。要實現(xiàn)長三角區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調快速發(fā)展,必須維護、建立統(tǒng)一的區(qū)域市場經(jīng)濟法律機制,促進各地區(qū)各生產(chǎn)要素在市場機制下合理流動,健全法律,為市場在長三角區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置做好保障。

        二、長三角區(qū)域協(xié)作立法的模式探討

        長三角的全面協(xié)同發(fā)展,是個具有高度宏觀性的內(nèi)容,立法層面的完善導向,除了中央推動之外,更重要的是地方協(xié)同立法。地方協(xié)同立法包括已有法律、規(guī)章的整合,以及新增法律、規(guī)章的制定。要更好地推動區(qū)域性法律的制定以及現(xiàn)有法律規(guī)范的整合,就要不斷完善長三角區(qū)域立法協(xié)作機制,為區(qū)域社會、經(jīng)濟、環(huán)保等各方面發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

        (一)設立長三角區(qū)域立法協(xié)調機構

        針對當前的立法現(xiàn)狀及局勢,可以借鑒美國區(qū)域合作的部分立法經(jīng)驗。美國的區(qū)域委員會和政府聯(lián)合會,開展了一些立法協(xié)調的工作,主要針對地方政府、聯(lián)邦和出現(xiàn)的重大的項目開展協(xié)調,關于一些特定事物可制定解決政策,為成員提供一個平臺論壇供討論。我們可以借鑒美國在協(xié)作立法上采用的模式,設立長三角立法協(xié)調委員會。其主要成員由長三角地區(qū)各省市以及設區(qū)市的人大及其常委會、人民政府負責人組成,還可以邀請經(jīng)濟、法律、管理等相關領域的專家組成。專家要能代表各地區(qū)各方利益,也可以納入具有豐富立法經(jīng)驗的人員,可以將部分人大的工作人員作為兼職人員納入到委員會,這樣可提高辦事效率。

        從法律上講,立法協(xié)調委員會無獨立的立法權,其主要的工作職責是開展協(xié)調,專門針對長三角區(qū)域立法以及區(qū)域內(nèi)法制保障的有關工作,推進構建立法協(xié)調體制機制。立法協(xié)調委員會在運作上,需要結合現(xiàn)有的立法程序,與地方人大及其常委會開展密切的合作與配合。在工作方式上,可將定期會議和臨時會議相結合,立法協(xié)調委員會要實現(xiàn)運作,需要與地方人大及其常委會開展合作,密切配合,并且借助于現(xiàn)有的立法程序開展工作。通過定期會議和臨時會議的方式,委員會各成員針對相關問題開展討論,共同研究制定相關立法規(guī)定以及長三角各省市地方立法工作協(xié)議。在年度人大定期會議之前,定期召開年度會議。

        立法協(xié)調委員會對于區(qū)域內(nèi)已制定的法律、法規(guī)的執(zhí)行情況也可以監(jiān)督,對于法律、法規(guī)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題以及待完善的部分,應及時向各級人大和政府提供改進的意見與建議。

        (二)建立長三角地區(qū)立法協(xié)作機制

        由各省市范圍內(nèi)有立法權的人大及其常委會積極參與到具體的區(qū)域立法協(xié)作工作當中??蓮娜矫鎭黹_展長三角地區(qū)立法協(xié)作:

        1.確立立法規(guī)劃,區(qū)域共同協(xié)作制定新法規(guī)

        制定長三角區(qū)域內(nèi)年度立法規(guī)劃,首先要立足于長三角各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上,在長三角整體立法規(guī)劃框架下。可在交通領域、人才開發(fā)以及環(huán)境立法等方面,制定統(tǒng)一的長三角區(qū)域性法規(guī)。研究制定區(qū)域性統(tǒng)一法規(guī),將大大減少區(qū)域法規(guī)沖突。同時將立法調研、立法起草等大量立法成本降低了,節(jié)約了立法成本。

        區(qū)域性統(tǒng)一法規(guī)的制定在具體操作上,可由長三角立法協(xié)調委員會具體開展前期的調研、組織、協(xié)調工作,組織草案編寫,在草案完成后提請全國人大常委會或國務院批準。例如在2003年,制定了用來協(xié)調解決人事沖突的《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》,由蘇浙滬三地共同簽署。交通部組織制定了《長江三角洲地區(qū)現(xiàn)代化公路水路交通規(guī)劃綱要》,它綜合考慮鐵路、航空網(wǎng)絡體系,打破了區(qū)域、行業(yè)、體制的限制,做出了很好的范例。

        2.規(guī)范完善現(xiàn)有規(guī)章協(xié)議

        在實際運作中,立法協(xié)調委員會、各省市人大及其常委會以及政府三方應加大合作力度,對于現(xiàn)有的宣言、協(xié)議書、意見書等,立法協(xié)調委員會和各省市人大及其常委會要及時推進進一步完善和規(guī)范。在實際運作中,人大的立法通常相對滯后于政府制定的規(guī)章,但是由人大制定的法律法規(guī)具有更高的效力等級。

        因此,加強立法協(xié)調委員會、各省市人大及其常委會與行政部門在區(qū)域協(xié)作立法上的溝通,提高區(qū)域人大立法的質量、效率。

        對于長三角地區(qū)現(xiàn)有沖突法規(guī)的修正或廢止,可大大節(jié)約立法和執(zhí)法成本,避免資源浪費,同時達到了區(qū)域內(nèi)協(xié)調立法的效果。

        3.充分發(fā)揮人大及其常委會立法保障職能

        隨著國家法制化建設進程以及長三角一體化進程的加快推進,人大及其常委會在立法和法制保障中顯得尤為重要,長三角區(qū)域內(nèi)各省市級人大及其常委會在區(qū)域立法的模式、體制機制上應積極開展研究、探索,開拓一條區(qū)域立法新模式,加快健全完善立法協(xié)作體制機制,加為推進長三角區(qū)域法制建設和區(qū)域立法提供保障,為長三角一體化發(fā)展助力。

        (三)構建開放式的區(qū)域協(xié)作立法模式

        區(qū)域地方立法應當為其他規(guī)范,如合作協(xié)議、公共政策、習慣法等留有余地,但同時要能夠發(fā)揮區(qū)域內(nèi)整體立法協(xié)調作用,對于一些規(guī)范無法調整的,區(qū)域地方立法協(xié)調應當給與及時的補充完善。

        長三角區(qū)域發(fā)展與治理是涉及區(qū)域內(nèi)所有主體的公共事務,而并非政府一方主體的事務,只有各方相互協(xié)作,區(qū)域才會得到更好的發(fā)展,達到區(qū)域治理的目標,才能共享區(qū)域發(fā)展與治理的成果。合作共治模式是一種“治理者從注重國家單邊決策、承擔全部治國責任的傳統(tǒng)治理模式,轉變?yōu)閷で髧遗c公民在政府、市場與社會公共領域的全面合作,實現(xiàn)多主體共同治理國家、多主體共同分擔治國責任的新型治理模式。”應該在長三角地方立法協(xié)作中融入合作共治的理念,根據(jù)該理念,長三角地方立法協(xié)作應該讓各類市場主體、社會組織和公民個體都參與其中,這樣才能全面代表各方的利益訴求。長三角地方立法協(xié)調不應僅僅是各地方政府乃至中央政府的事,而是全面參與的一個過程。在協(xié)調內(nèi)容、協(xié)調方式及協(xié)調過程上采取開放性的做法,只要與長三角經(jīng)濟社會發(fā)展以及區(qū)域治理相關的公共事務,都可以納入立法協(xié)調的內(nèi)容。

        “在當下及往后,長三角區(qū)域地方立法協(xié)調應服務于‘政府引導、企業(yè)主體、社會參與的長三角區(qū)域合作新格局?!遍L三角地方立法協(xié)調應增強區(qū)域合作活力,形成以政府為引領,以企業(yè)為開展主體,全社會共同參與的區(qū)域合作新格局。

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