康昆展

摘 要：隨著信息技術(shù)的發(fā)展和辦公自動(dòng)化應(yīng)用的普及，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，與此同時(shí)，電子化、無(wú)紙化辦公也催生了大量電子文件和電子檔案等形式的信息記錄。海量電子文件的形成與國(guó)家數(shù)字轉(zhuǎn)型的推進(jìn)導(dǎo)致電子檔案的管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，“電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存”這一單套管理模式由于順應(yīng)了新時(shí)期政府信息化和管理現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)而逐漸受到國(guó)家的鼓勵(lì)和行業(yè)的認(rèn)同。本文通過(guò)分析電子檔案單套管理模式現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)困境，然后闡述電子檔案協(xié)同管理模式的實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)電子檔案管理有一定意義。

關(guān)鍵詞：電子檔案；單套管理模式；困境；協(xié)同管理

檔案電子化指的是利用電子計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息手段對(duì)檔案、文獻(xiàn)等進(jìn)行收集、整理、存儲(chǔ)和加工，建立檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，提供高效信息檢索功能?，F(xiàn)代科技的不斷進(jìn)步，信息數(shù)據(jù)的不斷更新且呈爆炸式增長(zhǎng)，為企業(yè)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，檔案電子化管理是必然趨勢(shì)，其不僅能夠提高檔案管理的效率和質(zhì)量，節(jié)約檔案管理成本，還能為檔案二次開發(fā)打下良好基礎(chǔ)。然而，目前的電子檔案單套管理模式面臨一定的困境，需要不斷創(chuàng)新電子檔案的管理模式，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

1 電子檔案管理現(xiàn)狀及創(chuàng)新管理理念

目前電子檔案管理的趨勢(shì)是單套管理模式，電子檔案單套管理模式是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要法律、政策、制度、技術(shù)、人員等要素協(xié)力，需要檔案部門、業(yè)務(wù)部門、法律部門、技術(shù)部門以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的密切配合和通力合作，才能達(dá)到一種理想的效果。電子檔案“單套制”管理所涉及的主體主要有政府主體、業(yè)務(wù)主體、管理主體和技術(shù)主體四個(gè)方面。2011年澳大利亞政府通過(guò)《政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型政策》來(lái)限制電子文件形成紙質(zhì)版本，并制定數(shù)字連續(xù)性計(jì)劃規(guī)定于2020年實(shí)現(xiàn)所有機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)記錄均以數(shù)字形式產(chǎn)生；美國(guó)行政管理和預(yù)算局與NARA于2012年聯(lián)合發(fā)布《管理政府文件指令》，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)盡可能地消滅紙質(zhì)文件；韓國(guó)在2008年總統(tǒng)令和2015年《電子政務(wù)法》的推動(dòng)下，正在進(jìn)入遠(yuǎn)程協(xié)同智能辦公的新階段，即“超越無(wú)紙”階段。我國(guó)尚未對(duì)電子檔案“單套制”管理作出強(qiáng)制性規(guī)定，但在實(shí)際工作中已經(jīng)取得一定的成果。2015年上海自貿(mào)區(qū)率先開展了電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式的探索，隨后青島市、珠海市等地也相繼開展了試點(diǎn)工作。“單套制”管理模式將成為新時(shí)期電子檔案歸檔和管理工作的必然選擇，但我國(guó)與之相關(guān)的理論研究還比較匱乏，且大多集中于對(duì)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理，缺乏對(duì)其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的總結(jié)。本文認(rèn)為電子檔案的單套管理模式應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)結(jié)合協(xié)同理念。

協(xié)同理論是20世紀(jì)70年代德國(guó)物理學(xué)家哈肯所創(chuàng)立的，指通過(guò)協(xié)調(diào)不同系統(tǒng)或組織間的資源和功能，使它們行動(dòng)一致地完成某一任務(wù)或者目標(biāo)，以期實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)?！皡f(xié)同理念并不是各個(gè)子系統(tǒng)的簡(jiǎn)單相加，它的實(shí)質(zhì)在于各個(gè)子系統(tǒng)的相互協(xié)調(diào)，相互調(diào)配所產(chǎn)生的整體效應(yīng)?！痹陔娮游募墓芾砟Ｊ阶兏镏?，多元主體的協(xié)同管理是實(shí)現(xiàn)電子檔案“單套制”管理的必然要求，這主要是由電子文件和電子檔案“單套制”管理的特點(diǎn)決定的。首先，電子文件的形成、運(yùn)轉(zhuǎn)、歸檔和利用是一個(gè)相互連續(xù)、銜接的過(guò)程，需要政府、文件形成者、檔案部門、信息技術(shù)部門等多個(gè)主體的參與和配合；其次，電子文件“單套制”歸檔與管理要求徹底告別紙質(zhì)文件參與的流轉(zhuǎn)過(guò)程，對(duì)文件的前端控制和全過(guò)程管理要求更高，也更需要各主體之間建立密切的協(xié)同關(guān)系，才能確保電子檔案真實(shí)完整和長(zhǎng)期可用。

2 電子檔案單套制管理模式協(xié)同創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境

近年來(lái)我國(guó)國(guó)家政策主要方向是推動(dòng)電子政府和電子政務(wù)的發(fā)展，國(guó)家“兩辦”所發(fā)布的相關(guān)文件也主要面向電子政務(wù)中的電子文件管理，而在企事業(yè)單位、社會(huì)組織中的電子文件管理方面還存在政策制度上的薄弱；法律部門關(guān)于電子文件與電子檔案的法律效用也沒有專門性的法律條例規(guī)定，比如《電子簽名法》主要針對(duì)的是電子商務(wù)行業(yè)產(chǎn)生的訂單、合同等電子文件的合法性，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的修訂本也只簡(jiǎn)單提到將電子數(shù)據(jù)納為第八種證據(jù)類型，對(duì)電子檔案的法律效用沒有具體性規(guī)定。因此，政府主體中的國(guó)家政策層面、法律部門層面以及檔案行政管理層面對(duì)于電子文件“單套制”管理有著不同的行動(dòng)目標(biāo)，在協(xié)同過(guò)程中將造成很多政策法律上面的缺位。

一方面，業(yè)務(wù)部門參與協(xié)同的目標(biāo)是盡可能地降低本單位的業(yè)務(wù)成本、簡(jiǎn)化工作流程，而檔案管理部門的職能目標(biāo)是加強(qiáng)電子文件與電子檔案的形成與管理，提升數(shù)字檔案館的建設(shè)水平。電子檔案“單套制”管理模式能夠在一定程度上滿足后者的職能需求，但對(duì)于業(yè)務(wù)部門來(lái)說(shuō)所需要投入的技術(shù)成本和工作流程或許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于傳統(tǒng)的管理模式，這就造成雙方在電子檔案管理過(guò)程中發(fā)生前后端銜接不力、各自行動(dòng)等問(wèn)題。另一方面，技術(shù)服務(wù)部門參與協(xié)同的目標(biāo)是獲取經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致很多服務(wù)公司在承擔(dān)OA系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)以及相關(guān)技術(shù)外包服務(wù)的過(guò)程中以盈利最大化為目的，業(yè)務(wù)部門和檔案部門很難全面控制其操作質(zhì)量。

另外，信息化時(shí)代，電子檔案仍然難以擺脫“低頻性”資源的特質(zhì)，在很多情況下，處理和保存電子檔案所付出的代價(jià)往往要大于電子檔案所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，而“單套制”管理模式對(duì)計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)的高度依賴性導(dǎo)致其管理成本更高，這種成本顯性化與收益隱性化的矛盾就容易造成各主體對(duì)參與電子檔案“單套制”協(xié)同管理的動(dòng)力不足。一方面，業(yè)務(wù)部門不愿意加大資金投入來(lái)應(yīng)用高昂的審計(jì)跟蹤、元數(shù)據(jù)捕獲等信息技術(shù)保障電子文件的質(zhì)量；另一方面，檔案管理部門由于缺乏財(cái)政部門的資金保障，無(wú)法購(gòu)買或設(shè)計(jì)出符合要求的電子檔案管理系統(tǒng)和安全維護(hù)技術(shù)，也就難以保障電子檔案的長(zhǎng)期保存，同時(shí)也很難激發(fā)盈利性的技術(shù)服務(wù)公司參與電子檔案“單套制”管理的動(dòng)力。

3 電子檔案創(chuàng)新協(xié)同管理新模式的實(shí)現(xiàn)路徑

目標(biāo)協(xié)同是電子檔案“單套制”管理協(xié)同機(jī)制的前提。政府、業(yè)務(wù)部門、檔案管理部門以及技術(shù)服務(wù)公司在電子文件“單套制”管理過(guò)程中有著不同的功能定位、資源能力和利益需求，形成了不同的甚至相矛盾的價(jià)值觀念和協(xié)同行為，從而對(duì)電子檔案“單套制”協(xié)同管理的效果產(chǎn)生消極影響。因此，在電子檔案“單套制”協(xié)同管理過(guò)程中，要充分提高多方主體的思想認(rèn)識(shí)，明確以“促進(jìn)電子文件管理模式變革，加快國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)程”作為電子文件“單套制”管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，加強(qiáng)政府主體對(duì)其他主體的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，在電子檔案“單套制”管理過(guò)程中融入多元主體互利共贏的協(xié)同思想和“小目標(biāo)服從大目標(biāo)”的全局理念，加強(qiáng)對(duì)資源主體、管理主體以及技術(shù)主體之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整與組織融合，強(qiáng)化各方主體之間的協(xié)商機(jī)制與考核機(jī)制，爭(zhēng)取在達(dá)到辦公“無(wú)紙化”、檔案數(shù)字化和政府信息化統(tǒng)一目標(biāo)的同時(shí)也能滿足其他利益主體的效益需求，最終實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)協(xié)同。

動(dòng)力協(xié)同是電子檔案“單套制”管理協(xié)同機(jī)制的保障。各主體之間要通過(guò)建立激勵(lì)、協(xié)商分工和利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)增強(qiáng)參與協(xié)同管理的動(dòng)力，提高協(xié)同效率。首先，政府財(cái)務(wù)部門要加大對(duì)電子文件“單套制”管理的資金投入，同時(shí)制定明確的電子文件“單套制”管理項(xiàng)目的財(cái)政支持政策，對(duì)符合質(zhì)量、經(jīng)過(guò)審批的管理項(xiàng)目予以撥款或?qū)ｍ?xiàng)資金支持，用于補(bǔ)貼業(yè)務(wù)部門和檔案管理部門的電子檔案“單套制”管理項(xiàng)目建設(shè)。其次，加強(qiáng)各主體之間的統(tǒng)籌協(xié)商和職責(zé)分工，構(gòu)建以政府為中心的權(quán)責(zé)分配機(jī)制，由政府在全局目標(biāo)的導(dǎo)向下分配建設(shè)要素，讓各主體能動(dòng)地參與到電子檔案“單套制”管理項(xiàng)目中來(lái)，強(qiáng)化協(xié)同主體的整體行動(dòng)能力。最后，強(qiáng)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制，把握好各主體的協(xié)同動(dòng)力與利益訴求，通過(guò)建設(shè)基地、合作項(xiàng)目等方式權(quán)衡主體利益并創(chuàng)造共同利益，促進(jìn)長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系的建立。

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