晏俊杰

在我國公安工作的總體布局中，農(nóng)村治安工作具有基礎(chǔ)性、保障性的地位和作用。農(nóng)村社會治安穩(wěn)定不僅事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，也事關(guān)國家穩(wěn)定大局。黨和國家歷來重視農(nóng)村治安工作，在不同歷史階段，基于時代背景和農(nóng)村實際，探索形成了一系列的制度體系，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，為我國農(nóng)村改革發(fā)展提供了穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視公安工作，出臺了一系列重要文件，做出了一系列重要部署，在農(nóng)村治安工作領(lǐng)域，提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，為新時代農(nóng)村治安工作指明了方向。在2019年1月16日召開的中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。在2019年5月7日召開的全國公安工作會議上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)，要把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾，推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新。推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新、構(gòu)建新型基層社會治理體系是當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)村治安工作的基本路徑與主要目標(biāo)。回顧和梳理中華人民共和國成立70年來農(nóng)村治安工作的發(fā)展歷程，分析不同歷史時期農(nóng)村治安工作的主要內(nèi)容與治理模式，有助于我們理解和深化推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新、構(gòu)建新型基層社會治理體系的實踐。

一、制度構(gòu)建與初步探索時期

1949年，中華人民共和國成立，新生的人民政權(quán)開始全面接管農(nóng)村社會。中華人民共和國成立之初，我國尚未建立起完善的治安制度體系，治安規(guī)范散見于各個領(lǐng)域，在農(nóng)村治安工作方面，首要任務(wù)是制度體系的構(gòu)建，核心使命是保衛(wèi)新生的人民政權(quán)。1949年召開的第一次全國公安會議對這一時期農(nóng)村治安工作的重點作出了明確指示：“在農(nóng)村，中心工作是結(jié)合軍隊、結(jié)合群眾，限期肅清土匪?！彪S著“清匪反霸”運動的深入開展，農(nóng)村社會治安形勢逐漸好轉(zhuǎn)，農(nóng)村基層政權(quán)組織逐步建立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序逐漸恢復(fù)。

20世紀(jì)50年代，我國農(nóng)村社會掀起了轟轟烈烈的人民公社運動，統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一勞動、統(tǒng)一分配的人民公社體制逐漸建立起來。在這一背景下，農(nóng)村社會治安工作的中心工作逐漸從保衛(wèi)新生的人民政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｐl(wèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟。1955年召開的第七次全國公安會議明確的三項中心任務(wù)中，排在前兩位的分別是“大力加強保衛(wèi)農(nóng)業(yè)合作化的工作”和“繼續(xù)加強對經(jīng)濟建設(shè)的保衛(wèi)工作”。人民公社時期，農(nóng)村治安工作的主要任務(wù)是根據(jù)人民公社的指示維護生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序。

1949年至1978年，我國農(nóng)村治安工作的基本模式是國家主導(dǎo)的治理模式，這種治理模式具有鮮明的時代特征。中華人民共和國成立之初，政權(quán)保衛(wèi)任務(wù)艱巨，在這種背景下，國家權(quán)力主導(dǎo)可以確保治安工作高效有序推進(jìn)。此外，農(nóng)村治安工作作為鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，其治理模式也受這一時期鄉(xiāng)村治理模式的影響，中華人民共和國成立之初，國家權(quán)力全面接管農(nóng)村社會，在此后的土地改革以及人民公社時期，鄉(xiāng)村治理模式均是國家主導(dǎo)型治理模式。

二、恢復(fù)重建與社會治安綜合治理探索時期

十一屆三中全會之后，我國農(nóng)村社會形態(tài)及鄉(xiāng)村治理形態(tài)均發(fā)生了重大變化，農(nóng)村治安工作面臨的形勢與條件也隨之改變。從社會形態(tài)來看，農(nóng)村治安形勢復(fù)雜，治安案件頻發(fā)，文革遺留的青少年違法犯罪問題依然嚴(yán)峻，此外，扒竊哄搶違法犯罪問題也較為突出，農(nóng)村社會亟需恢復(fù)秩序。在這種形勢條件下，“文革”中遭受重創(chuàng)的農(nóng)村社會治安管理體系顯然無法滿足廣大農(nóng)村地區(qū)對于恢復(fù)社會秩序的需求。這一時期，農(nóng)村治安工作面臨的首要問題是治安管理體系的恢復(fù)與重建。1978年，公安部在北京召開第十七次全國公安會議，會議指出要“打擊現(xiàn)行反革命破壞活動，整頓社會治安秩序；努力恢復(fù)和加強各項業(yè)務(wù)工作，向公安科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化進(jìn)軍”，這標(biāo)志著我國農(nóng)村治安管理體系恢復(fù)重建的開始。從鄉(xiāng)村治理形態(tài)來看，我國農(nóng)村社會在1978年之后經(jīng)歷了一系列重大變革，人民公社體制逐漸廢除，“鄉(xiāng)政村治”治理格局逐漸形成。在“鄉(xiāng)政村治”治理格局下，國家對農(nóng)村社會不再“包管一切”，農(nóng)民以行政村為單元實施自治，村委會成為基層群眾自治性組織。鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變對農(nóng)村治安工作也提出了新要求，農(nóng)村治安管理體系在恢復(fù)重建的同時，還需及時調(diào)整，以適應(yīng)融入新的鄉(xiāng)村治理格局。

20世紀(jì)80年代，隨著土地承包到戶以及市場經(jīng)濟等因素的影響，農(nóng)村社會扒竊哄搶問題普遍、群體性治安事件反復(fù)發(fā)作、會道門組織活動猖獗等，在這一時期，農(nóng)村治安管理體系雖逐漸恢復(fù)，但仍存在諸多不足，農(nóng)村治安工作需要結(jié)合農(nóng)村實際進(jìn)行新的探索。1982年1月13日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強政法工作的指示》，對當(dāng)時的治安形勢做了全面的評價：“城鄉(xiāng)治安正在逐漸好轉(zhuǎn)。但是，治安問題還很多，情況還相當(dāng)嚴(yán)重，總的說還沒有根本好轉(zhuǎn)?！蓖瑫r指出：“爭取治安情況的根本好轉(zhuǎn)，必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，全黨動手，認(rèn)真落實‘綜合治理’的方針?！泵鎸婷苋找鎻?fù)雜的農(nóng)村社會，“綜合治理”逐漸成為農(nóng)村治安工作的指導(dǎo)思想，構(gòu)建農(nóng)村社會治安綜合治理體系成為我國農(nóng)村治安工作改革發(fā)展的主要內(nèi)容。

1986年2月，全國政法工作會議明確指出，社會治安綜合治理是一項“系統(tǒng)工程”，根本的方法是走群眾路線，要依靠全黨全社會，要利用各種方法，要長期堅持，至此，社會治安綜合治理“打防并舉、標(biāo)本兼治、重在治本”的思想基本形成。1991年1月，公安部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實黨的十五屆三中全會精神，加強和改進(jìn)農(nóng)村公安工作的若干意見》，指出提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平這個中心，加強社會治安綜合治理，確保農(nóng)村改革開放和經(jīng)濟建設(shè)順利進(jìn)行。1994年6月，中央召開全國農(nóng)村社會治安綜合治理工作會議，部署在全國開展一場集中整治農(nóng)村治安的斗爭，推動社會治安綜合治理各項舉措的落實，維護農(nóng)村社會長期穩(wěn)定。1996年，中央召開全國深入持久開展嚴(yán)打即加強社會治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作會議。1997年9月，中央社會治安綜合治理委員會召開全國基層安全創(chuàng)建活動經(jīng)驗交流會。隨著農(nóng)村社會治安綜合治理的實施推進(jìn)，特別是開展專門針對農(nóng)村治安薄弱地區(qū)的嚴(yán)打工作，農(nóng)村治安形勢明顯好轉(zhuǎn)，案件數(shù)量明顯下降，群眾安全感大幅提高。與此同時，農(nóng)村治安工作的體制機制也得到了進(jìn)一步完善，各種群眾性治安組織建立并發(fā)展，例如農(nóng)村治安保衛(wèi)委員會、農(nóng)村人民調(diào)解委員會、農(nóng)村治安巡防組織等。

21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村社會進(jìn)入新的發(fā)展階段，農(nóng)村治安工作面臨新的問題與挑戰(zhàn)。隨著改革開放的不斷深化，農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型不斷加快，農(nóng)村社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)、治理條件、社會結(jié)構(gòu)、文化環(huán)境等均處于轉(zhuǎn)型發(fā)展之中，這種全方位、深層次的轉(zhuǎn)型使農(nóng)村社會矛盾進(jìn)一步復(fù)雜化。與此同時，隨著農(nóng)村社會的流動性不斷增強，農(nóng)民工群體不斷壯大，農(nóng)民工成為城市治安工作與農(nóng)村治安工作共同關(guān)注的重點群體。此外，農(nóng)村老齡化、空心化問題逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)村治安工作也面臨“空心化”問題，警力資源配置難以有效實現(xiàn)，群防群治難以有效組織。面對農(nóng)村社會的新變化，農(nóng)村社會治安綜合治理體系的內(nèi)涵不斷變化，農(nóng)村社會治安防控體系建設(shè)不斷加快。

三、基層社會治理創(chuàng)新探索時期

黨的十八大以來，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，社會矛盾繁雜交織，面對日益復(fù)雜多元的社會形勢，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷改革創(chuàng)新，“社會治理”理念逐漸形成。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“社會治理”的概念，指出要“創(chuàng)新社會治理體制”。黨的十九大報告更加明確地指出：“要加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?/p>

黨的十八大以來，我國社會治安形勢特別是農(nóng)村社會治安形勢發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村區(qū)位差異、地域差異進(jìn)一步加劇，農(nóng)民貧富差距進(jìn)一步加大，農(nóng)村社會的開放性、流動性進(jìn)一步加快，這些變化對農(nóng)村治安工作提出了新的更高要求，農(nóng)村社會治安綜合治理體系亟需創(chuàng)新發(fā)展。2016年10月14日召開的全國公安廳局長會議提出要“不斷提升公安機關(guān)社會治理能力和水平”，2019年1月16日召開的中央政法工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。”2019年5月7日召開的全國公安工作會議上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)：“推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新?！边@更加明確了新時代我國農(nóng)村治安工作的目標(biāo)與方向。提高基層社會治理能力、推動農(nóng)村社會治安綜合治理創(chuàng)新將成為當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)村治安工作的主要內(nèi)容，目前公安機關(guān)特別是基層公安機關(guān)正積極投身創(chuàng)新實踐。

四、中華人民共和國70年農(nóng)村治安工作的經(jīng)驗思考

從中華人民共和國70年農(nóng)村治安工作的改革發(fā)展歷程中，我們可以得到三個基本經(jīng)驗：一是農(nóng)村治安工作的改革發(fā)展與國家治理、鄉(xiāng)村治理具有高度一致性，農(nóng)村治安工作只有及時跟進(jìn)農(nóng)村社會改革發(fā)展步伐，才能實現(xiàn)有效治理。黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，我國農(nóng)村社會將迎來新一輪的改革發(fā)展機遇，鄉(xiāng)村治理體系也將迎來新的改革與創(chuàng)新，探索“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系實踐將進(jìn)一步加快。農(nóng)村社會背景及治理模式的變化對農(nóng)村治安工作將提出新的要求，農(nóng)村治安工作必須謀劃在前、創(chuàng)新實踐，探索構(gòu)建治理有效的工作模式。二是我國農(nóng)村社會具有豐富的社會治理資源，基層公安機關(guān)在推動社會治理創(chuàng)新實踐中，要深挖中國經(jīng)驗、深耕鄉(xiāng)土社會。我國農(nóng)村社會擁有悠久的自治傳統(tǒng)，社會治理資源豐富，即便是在國家“包管一切”的人民公社體制下，仍然誕生了依靠人民群眾等社會力量廣泛參與公安治理的“楓橋經(jīng)驗”。改革開放以來，“鄉(xiāng)政村治”治理格局逐漸形成，社會治理資源成為村民自治有效實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，并在村民自治實踐中不斷發(fā)展。公安機關(guān)在推動社會治理創(chuàng)新實踐中，要善于發(fā)現(xiàn)和挖掘社會治理資源，探索具有地方特色的有效治理模式。三是農(nóng)村治安工作將逐漸走向國家與社會協(xié)作的治理模式，通過構(gòu)建新型社會治理體系，實現(xiàn)國家與社會的雙向互動?；鶎庸矙C關(guān)在構(gòu)建新型社會治理體系中，既要充分發(fā)揮政府職能，又要積極組織引導(dǎo)社會組織和廣大人民群眾參與農(nóng)村治安治理。