趙文清

十四、《森林法（修訂草案）》第五十三條的修改意見

（一）原有條款

第五十三條 采伐許可證由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門核發(fā)。農(nóng)村居民采伐自留山和個人承包集體的林木，可以由縣級林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府核發(fā)采伐許可證。

采伐許可證的核發(fā)，應當采取措施，方便辦理。

（二）存在問題

第二款的規(guī)定，沒有必要。行政許可法有方便群眾的明確規(guī)定。建議刪除。

（三）建議條款

第五十三條 采伐許可證由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門核發(fā)，也可以由其委托的鄉(xiāng)級人民政府核發(fā)。

十五、《森林法（修訂草案）》第五十二條、第五十四條的修改意見

（一）原有條款

第五十二條 申請采伐許可證，應當提交有關(guān)采伐的地點、林種、面積、蓄積、方式、更新措施和林木權(quán)屬等內(nèi)容的材料。超過省級以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定面積或者蓄積量的，還應當提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計材料。

第五十四條 符合林木采伐技術(shù)規(guī)程或者批準的森林經(jīng)營方案的，審核發(fā)放采伐許可證的部門應當核發(fā)采伐許可證。

有下列情形之一的，不得核發(fā)采伐許可證：

（一）采伐封山育林期、封山育林區(qū)內(nèi)的林木的；

（二）上年度采伐后未按照規(guī)定完成更新造林任務的；

（三）上年度發(fā)生重大濫伐案件、森林火災或者林業(yè)有害生物災害，未采取預防和改進措施的；

（四）省級以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定的禁止采伐的其他情況。

審核發(fā)放采伐許可證的部門不得超過年采伐限額發(fā)放采伐許可證。

（二）存在問題及修改理由

第五十二條和第五十四條關(guān)于發(fā)放采伐許可證的條件很含糊，不明確。建議將兩個條款合并，明確采伐許可證的發(fā)放與不予發(fā)放的條件。

第五十四條第一款的語句累贅，建議刪除“審核發(fā)放采伐許可證的部門”字樣。

第五十四條第二款，要么刪除，要么維持。我們建議維持。但是，應當解決以下問題：第1項“封山育林期、封山育林區(qū)”的表述，在之前的法律條款中并沒有這樣的規(guī)定。應當予以增補。在第2項“重大濫伐案件、森林火災或者林業(yè)有害生物災害”中，雖然“重大森林火災”在《森林防火條例》第四十條第一款第三項有明確規(guī)定：“按照受害森林面積和傷亡人數(shù)，森林火災分為一般森林火災、較大森林火災、重大森林火災和特別重大森林火災……（三）重大森林火災：受害森林面積在100公頃以上1000公頃以下的，或者死亡10人以上30人以下的，或者重傷50人以上100人以下的。”但是，缺乏“重大濫伐案件”“重大林業(yè)有害生物災害”的認定標準。建議予以增補。第4項授予“省級以上人民政府林業(yè)主管部門”制定“禁止采伐的其他情況”的權(quán)限，與國家現(xiàn)在推行的“放管服”改革相悖，建議將這一主體改為“國務院林業(yè)主管部門”。

對于第五十四條第三款，建議將其調(diào)換為第二款。

（三）建議條款

第五十二條 申請采伐許可證，應當依法提交相關(guān)材料。符合下列條件的，應當核發(fā)采伐許可證：

（一）有關(guān)采伐的地點、林種、面積、蓄積、方式的材料；

（二）關(guān)于更新措施的材料。超過省級以上人民政府林業(yè)主管部門規(guī)定面積或者蓄積量的，還應當提交伐區(qū)調(diào)查設(shè)計材料；

（三）關(guān)于林木權(quán)屬的材料；

（四）符合林木采伐技術(shù)規(guī)程或者批準的森林經(jīng)營方案；

（五）需要提交的其他材料。

核發(fā)采伐許可證，不得超過年采伐限額。

有下列情形之一的，不得核發(fā)采伐許可證：

（一）采伐封山育林期、封山育林區(qū)內(nèi)的林木的；

（二）上年度采伐后未按照規(guī)定完成更新造林任務的；

（三）上年度發(fā)生重大濫伐案件、森林火災或者林業(yè)有害生物災害，未采取預防和改進措施的；

（四）國務院林業(yè)主管部門規(guī)定的禁止采伐的其他情況。

十六、《森林法（修訂草案）》第五十七條的修改意見

（一）原有條款

第五十七條 木材經(jīng)營加工企業(yè)應當建立原料和產(chǎn)品出入庫臺賬。不得收購非法來源的林木。

（二）存在問題及修改理由

除了收購外，違法行為還包括出售、加工、運輸?shù)阮愋?，應當補充違法行為的類型。另外，就執(zhí)法實踐而言，“非法來源的林木”主要包括盜伐、濫伐、毀林、盜竊的林木和其他沒有合法來源的林木。建議對“非法來源的林木”的表述作出修改。

（三）修改建議

第五十七條 木材經(jīng)營加工企業(yè)應當建立原料和產(chǎn)品出入庫臺賬。任何單位和個人都不得出售、收購、加工、運輸盜伐、濫伐、毀壞的林木和其他沒有合法來源證明的林木。

十七、《森林法（修訂草案）》第六十三條的修改意見

（一）原有條款

第六十三條第一款 林業(yè)主管部門依據(jù)本法履行森林資源保護監(jiān)督檢查職責，有權(quán)采取下列措施：

（一）進入生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場檢查；

（二）查閱、復制有關(guān)文件、資料，對可能被轉(zhuǎn)移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以封存；

（三）查封、扣押有證據(jù)證明非法來源的林木以及從事破壞森林資源活動的工具、設(shè)備或者財物；

（四）查封違法從事破壞森林資源活動的場所。

（二）存在問題及修改理由

第二項的“封存”改為“查封”，以與《行政強制法》的表述相統(tǒng)一。

第三項關(guān)于“查封、扣押有證據(jù)證明非法來源的林木”的表述，與實施行政強制措施的目的不符合。查封、扣押林木，正是為查明該林木是否屬于非法來源。如果已經(jīng)有證據(jù)證明是非法來源的林木，那就不需要扣押了，而是直接沒收或者收繳。

（三）建議條款

第六十三條第一款 林業(yè)主管部門依法履行森林保護職責，有權(quán)采取下列措施：

（一）進入生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場檢查；

（二）查閱、復制有關(guān)文件、資料，對可能被轉(zhuǎn)移、銷毀、隱匿或者篡改的文件、資料予以查封；

（三）查封、扣押與違法活動有關(guān)需要作為證據(jù)的林木、工具、設(shè)備或者財物；

（四）查封與違法活動有關(guān)的場所。

十八、《森林法（修訂草案）》第六十七條的修改意見

（一）原有條款

第六十七條 違反本法規(guī)定，侵犯森林、林木、林地的所有者或者使用者的合法權(quán)益，給所有者或者使用者造成損害的，應當依法承擔侵權(quán)責任。

（二）存在問題及修改理由

除了侵權(quán)責任外，還有違約責任。建議將“侵權(quán)責任”改為“民事責任”。

（三）建議條款

第六十七條 違反本法規(guī)定，侵犯森林、林木、林地的所有者或者使用者的合法權(quán)益，給所有者或者使用者造成損害的，應當依法承擔民事責任。

十九、《森林法（修訂草案）》第六十九條的修改意見

（一）原有條款

第六十九條 違反本法規(guī)定，未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由林業(yè)主管部門責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用二倍以下的罰款。

雖經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

在臨時使用的林地上修建永久性建筑物或者臨時使用林地期滿后一年內(nèi)未恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的，依照本條第一款規(guī)定處罰。

（二）存在問題及修改理由

該條第三款規(guī)定的責任，與《森林法（修訂草案）》第三十六條規(guī)定的法律責任不能完全對應。第三十六條規(guī)定：“需要臨時使用林地的，應當經(jīng)縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門批準；臨時使用林地的期限一般不超過二年，并不得在臨時使用的林地上修建永久性建筑物。臨時使用林地期滿后一年內(nèi)，用地單位或者個人應當恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件?！?/p>

（三）建議條款

第六十九條 違反本法規(guī)定，未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由林業(yè)主管部門責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用二倍以下的罰款。

雖經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意，但未辦理建設(shè)用地審批手續(xù)擅自占用林地的，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

未經(jīng)許可臨時占用林地、不按照臨時占用林地許可的規(guī)定占用林地、在臨時使用的林地上修建永久性建筑物，或者臨時使用林地期滿后一年內(nèi)未恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的，依照本條第一款規(guī)定處罰。

二十、《森林法（修訂草案）》第七十條的修改意見

（一）原有條款

第七十條 違反本法規(guī)定，有下列情形之一，造成森林、林木毀壞的，由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，在原地或者異地補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款；造成林地毀壞的，由林業(yè)主管部門責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用二倍以下的罰款：

（一）在幼林地砍柴、毀苗、放牧的；

（二）非法毀林開墾、采石、采砂、采土，以及其他毀壞林木和林地行為的。

向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣的，依照《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

（二）存在問題及修改理由

首先，補種樹木的以下問題應當明確：（1）所有權(quán)。特別是濫伐林木的補種樹木的所有權(quán)，以及原地或者異地補種樹木的所有權(quán)。（2）樹種與規(guī)格。是被毀壞的樹種還是任何樹種，是幼樹還是等同被毀壞的樹木。這涉及待履行的費用計算標準和追討問題。（3）時間。是馬上補種樹木，還是限期補種樹木，以及限期的時間范圍。（4）標準。按照何種標準補種和驗收，由誰來驗收，是行政機關(guān)還是獨立的第三方機構(gòu)。

其次，《森林法》第四十四條僅僅處罰毀壞他人所有的林木的行為，不處罰毀壞本人所有的林木的行為。與舊法相比，修改稿刪除了“依法賠償損失”的條款。這意味著，毀壞本人或者本單位所有的林木，也要承擔同等的責任。例如采種、采脂等部分毀壞自己所有林木的行為，也要處罰，是不是有過度干涉私權(quán)、過度干預林地的經(jīng)營自由的嫌疑？建議保持《森林法》第四十四條第一款的規(guī)定。

第三，把開墾、采砂、采石等都列為非法，沒有法律根據(jù)。本條的對應條款是第三十七條，該條規(guī)定的是“禁止毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為”，法律并沒有為開墾、采石、采砂、采土等設(shè)定限制性或者禁止性的前置條件。況且，開墾、采種、采脂等，也應當是林權(quán)所有人或者使用人，依法享有的權(quán)利，如在集體土地上取土，采石等。

最后，如果保持第七十條的現(xiàn)有規(guī)定，第三十七條就必須作出補充的規(guī)定，如禁止開墾、采（?。┩?、采（?。┦?、采（?。┥暗?，以保證條款之間的呼應。如果第三十七條維持不變，建議修改第七十條。

（三）建議條款

第七十條 侵占、毀壞國家、集體所有的森林、林木、林地，或者個人所有的林木和使用的林地的，依法賠償損失；由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令停止違法行為，在原地或者異地補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款；造成林地毀壞的，由林業(yè)主管部門責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用二倍以下的罰款。

向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣的，依照《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關(guān)規(guī)定處罰。

二十一、《森林法（修訂草案）》第七十二條的修改意見

（一）原有條款

第七十二條 盜伐林木的，由林業(yè)主管部門責令違法行為人在原地或者異地補種盜伐株數(shù)一倍以上五倍以下的樹木，并處盜伐林木價值五倍以上十倍以下的罰款。

濫伐林木的，由林業(yè)主管部門責令違法行為人在原地或者異地補種濫伐株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處濫伐林木價值三倍以上五倍以下的罰款。

（二）存在問題及修改理由

盜伐的林木、盜伐的工具，是否應當處理及如何處理，沒有規(guī)定；補種樹木的所有權(quán)歸屬，也沒有規(guī)定。如果規(guī)定原地補種的樹木歸國家所有，實際上就是對被處罰人的林地的一種征用，對被處罰人的合法權(quán)益將造成過度侵蝕。

（三）建議條款

第七十二條 盜伐林木的，由縣級以上林業(yè)主管部門追繳被盜伐的林木退還給被侵害人，責令違法行為人在原地或者異地補種一倍以上五倍以下的樹木，沒收直接用于實施違法行為的本人所有的工具，并處盜伐林木價值五倍以上十倍以下的罰款。

濫伐林木的，由林業(yè)主管部門責令違法行為人在原地或者異地補種濫伐株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，并處濫伐林木價值三倍以上五倍以下的罰款。

二十二、《森林法（修訂草案）》第七十三條的修改意見

（一）原有條款

第七十三條 違法本法規(guī)定，偽造、變造、買賣、轉(zhuǎn)讓、租借采伐許可證，由林業(yè)主管部門沒收證件和違法所得，并處違法所得一倍以上三倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處二萬元以下罰款。

（二）存在問題及修改理由

一方面，本條款規(guī)定的違法行為有漏項。如買賣、轉(zhuǎn)讓、租借采伐許可證等違法行為，使用偽造、買賣的采伐許可證等行為。另一方面，本條款的違法行為侵害對象有漏項。除采伐許可證外，還有林地征占用手續(xù)或者證書等公文、文書。建議增加違法行為類型及其侵害對象的種類。

（三）建議條款

第七十條 違反本法規(guī)定，偽造、變造、買賣、轉(zhuǎn)讓、租借林木采伐許可證或者其他林業(yè)公文、證件、文件，以及買賣或者使用偽造、變造、買賣、轉(zhuǎn)讓、租借的林木采伐許可證或者其他林業(yè)公文、證件、文件的，由林業(yè)主管部門沒收證件和違法所得，并處違法所得一倍以上三倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處二萬元以下罰款；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰。

二十三、《森林法（修訂草案）》第七十四條的修改意見

（一）原有條款

第七十四條 收購、加工、運輸非法來源的林木的，由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，沒收違法收購、加工、運輸?shù)牧帜净蛘咦冑u所得，可以處違法收購、加工、運輸林木的價款三倍以下的罰款。

（二）存在問題及修改理由

本條款應當與第五十七條相呼應。除“收購、加工、運輸”行為以外，“出售”行為也應當納入違法行為的行列。在執(zhí)法實踐中，一般經(jīng)營戶通常不會建立出入庫臺賬，導致“價款”有時難以確定。加上很多交易行為經(jīng)過較長時間，行為人也確實無法確認交易價款?；诖耍ㄗh用“價值”取得“價款”，以方便管理和執(zhí)法。

為與第五十七條相呼應，確保權(quán)責利相統(tǒng)一，建議增加木材經(jīng)營加工企業(yè)不履行“建立原料和產(chǎn)品出入庫臺賬”的法律責任。

（三）建議條款

第七十四條 木材經(jīng)營加工企業(yè)未依法建立原料和產(chǎn)品出入庫臺賬的，由林業(yè)主管部門責令改正，可以處二千元以下的罰款。

出售、收購、加工、運輸盜伐、濫伐、毀壞的林木或者其他沒有合法來源證明的林木的，由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，沒收違法出售、收購、加工、運輸?shù)牧帜净蛘咦冑u所得，并處違法出售、收購、加工、運輸林木的價值三倍以下的罰款。

二十四、《森林法（修訂草案）》第七十六條的修改意見

（一）原有條款

第七十六條 違反本法規(guī)定，拒絕、阻礙林業(yè)主管部門依法實施監(jiān)督檢查的，處二千元以上五萬元以下罰款，可以責令停產(chǎn)停業(yè)整頓；構(gòu)成違反治安管理行為的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定給予治安管理處罰。

（二）存在問題及修改理由

一是，阻礙的對象應當是執(zhí)法人員而不是單位主體；二是，林業(yè)部門已經(jīng)沒有核發(fā)木材經(jīng)營許可證的權(quán)力，即便作出責令停業(yè)整頓的處罰，在實踐中也難以執(zhí)行。三是罰款幅度的設(shè)定，不符合立法技術(shù)規(guī)范。根據(jù)《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》（二）第4.4規(guī)定：在規(guī)定處以一定幅度的數(shù)額罰款時，最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過十倍。

（三）建議條款

第七十三條 違反本法規(guī)定，拒絕、阻礙林業(yè)主管部門工作人員依法執(zhí)行職務的，處二千元以上二萬元以下罰款；構(gòu)成違反治安管理行為的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定給予治安管理處罰。

二十五、《森林法（修訂草案）》第七十九條的修改意見

（一）原有條款

第七十九條 本法下列用語的含義是：

（一）森林，包括喬木林、竹林和國家特別規(guī)定的灌木林。按照用途可以分為防護林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟林和能源林。

（二）林木，包括樹木和竹子。

（三）林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。

（二）存在問題及修改理由

一是，應當對“樹木”作出界定，以澄清長期以來執(zhí)法實踐中存在的困惑，即灌木等是否屬于樹木。二是，人民政府的林地規(guī)劃應當依法公布，其修改應當經(jīng)原批準機關(guān)同意并依法公布。三是，建議增加古樹名木的定義。

（三）建議條款

第七十九條 本法下列用語的含義是：

（一）森林，包括喬木林、竹林和國家特別規(guī)定的灌木林。按照用途可以分為防護林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟林和能源林。

（二）林木，包括樹木和竹子。樹木，包括喬木和國家特別規(guī)定的灌木林中的灌木。

（三）林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。林地由縣級以上人民政府劃定并公布。林地調(diào)整時，應當經(jīng)原劃定機關(guān)同意，并依法公布。

（四）古樹，是指樹齡在一百年以上的樹木。名木，是指國內(nèi)外稀有的以及具有歷史價值和紀念意義及重要科研價值的樹木。古樹名木分為一級和二級。凡樹齡在300年以上，或者特別珍貴稀有，具有重要歷史價值和紀念意義、重要科研價值的古樹名木，為一級古樹名木；其余為二級古樹名木。

二十六、建議增加森林火災、共同違法、單位違法、處罰執(zhí)行等條款

在《森林法（修訂草案）》第八章“法律責任”第七十八條之后，第九章“附則”第七十九條之前，增加五個條款：

第××條 違反本法規(guī)定，森林防火期內(nèi)未經(jīng)批準擅自在森林防火區(qū)內(nèi)野外用火，或者森林高火險期內(nèi)違反縣級以上地方人民政府依法發(fā)布的命令在森林高火險區(qū)內(nèi)野外用火，過失引起森林火災，尚不構(gòu)成犯罪的，由森林公安機關(guān)依照《中華人民共和國消防法》第六十四條有關(guān)規(guī)定給予處罰。

第××條 單位違反林業(yè)行政管理的，對單位依照本法的規(guī)定處罰；其他法律、行政法規(guī)對同一行為規(guī)定給予直接負責的主管人員和其他直接責任人員處罰的，依照其規(guī)定處罰。

第××條 共同違反林業(yè)行政管理的，根據(jù)違法行為人在違反林業(yè)行政管理行為中所起的作用，分別處罰。

第××條 補種樹木、恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件不符合國家有關(guān)規(guī)定的，處補種樹木、恢復林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用一倍以下的罰款；逾期沒有履行補種樹木、恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的，處補種樹木、恢復林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用一倍以上兩倍以下的罰款；不具備補種樹木條件、無法恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的，處補種樹木、恢復林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用三倍以上五倍以下的罰款，并由林業(yè)主管部門依法追究違法行為人的生態(tài)損害賠償責任。

逾期不拆除違法修建的永久性建筑物的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行。

第××條 依照本法規(guī)定沒收的實物，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門或者其授權(quán)的單位按照規(guī)定處理。