馬延亮 李韌

摘 要：PPP模式緩解了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金短缺的壓力，提高了市場配置城鎮(zhèn)化建設(shè)資源的效率，優(yōu)化了城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量。但在新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐中也存在諸如PPP模式應(yīng)用的認(rèn)識(shí)誤區(qū)、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分、社會(huì)資本發(fā)展相對滯后等問題。需要深化對新型城鎮(zhèn)化PPP模式應(yīng)用的認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施條件的把關(guān)、強(qiáng)化社會(huì)資本自身能力建設(shè)、規(guī)范PPP運(yùn)作方式等措施，更好地促進(jìn)PPP模式在新疆新型城鎮(zhèn)化中的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：新疆 PPP模式 新型城鎮(zhèn)化 社會(huì)資本

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，廣泛地推廣和應(yīng)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式），既有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中資金不足的難題，完善城市建設(shè)的投融資機(jī)制，又有助于防范和化解城鎮(zhèn)化建設(shè)中的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的大背景下，新疆正處于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展階段，“存量債務(wù)的化解”和“建設(shè)資金的來源”是這個(gè)階段發(fā)展的關(guān)鍵問題所在。因此，有效運(yùn)用PPP模式推進(jìn)新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、PPP模式發(fā)展概況

2014年以來，為推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地，中央和地方支持政策不斷加碼，PPP模式在推進(jìn)新疆新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。2016年，新疆提出將廣泛推廣PPP模式，逐步覆蓋到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域所有適用項(xiàng)目，并成立了自治區(qū)PPP工作[HJ1.2mm]領(lǐng)導(dǎo)小組和PPP中心，設(shè)立了規(guī)模1000億元的PPP引導(dǎo)基金。2017年末，新疆入庫PPP項(xiàng)目500個(gè)，落地PPP項(xiàng)目216個(gè)，入庫項(xiàng)目比2016年減少339個(gè)，但落地項(xiàng)目比2016年增加151個(gè)。2018年以來，在全國各地PPP項(xiàng)目清理整頓背景下，新疆被清理出庫和整改的PPP項(xiàng)目總量達(dá)到444個(gè)，占2017年末入庫PPP項(xiàng)目總量的88%，涉及資金高達(dá)4573億元。其中，清退出庫PPP項(xiàng)目225個(gè)，清退項(xiàng)目數(shù)量僅次于內(nèi)蒙古自治區(qū)，居全國第二，清減投資金額1499億元，位居全國前列；被要求整改PPP項(xiàng)目219個(gè)，涉及投資額達(dá)到3074億元。截至2018年10月末，新疆入庫PPP項(xiàng)目為364個(gè)，項(xiàng)目金額5418.69億元。[ZW（]數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站

二、應(yīng)注意的幾個(gè)問題

（一）PPP模式存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

從新疆的實(shí)踐來看，政府和社會(huì)資本方對新型城鎮(zhèn)化PPP模式的理解仍然存在誤解。首先，在政府方面，有些地方政府把新型城鎮(zhèn)化PPP模式簡單理解為政府的一種投融資手段，通過PPP模式變相融資、違規(guī)舉債，政府和企業(yè)之間風(fēng)險(xiǎn)分配異化、明股實(shí)債以及政府變相兜底都會(huì)產(chǎn)生若干隱性風(fēng)險(xiǎn)。其次，在社會(huì)資本方面，把新型城鎮(zhèn)化PPP模式理解為一種無風(fēng)險(xiǎn)、有穩(wěn)定收益的投資手段，認(rèn)為有了政府投資可以撬動(dòng)銀行信貸的大杠桿，帶來穩(wěn)定收益，而忽視社會(huì)資本方自身建設(shè)、管理能力和運(yùn)營能力提升，以及忽視了PPP模式的初衷，即政府和企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而不是政府托底回報(bào)。

（二）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分

從目前新疆PPP項(xiàng)目清理和整改的現(xiàn)狀來看，仍存在前期準(zhǔn)備不充分的情況。一是項(xiàng)目所在地選擇未經(jīng)充分論證。PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，動(dòng)輒幾十億甚至上百億，但新疆很多縣市財(cái)政收入維持在2-4億元，是否適用PPP模式推進(jìn)當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化建設(shè)需要認(rèn)真考慮和充分論證。2017年自治區(qū)財(cái)政廳對存在問題的8個(gè)地州市下達(dá)了限期整改和行政處理。二是項(xiàng)目前期論證仍不充分。有些新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，財(cái)政承受能力不足，物有所值論證不合理，實(shí)施方案不科學(xué)，最終導(dǎo)致整體項(xiàng)目推進(jìn)的緩慢，甚至整改、清退。

（三）社會(huì)資本發(fā)展相對滯后

新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本，既可以是國有資本，也可以是民營資本。從新疆實(shí)現(xiàn)情況看，在占比較高的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中，投資主體主要是自治區(qū)政府以及地方政府、部分國有企業(yè)，而民營資本、國外資本和民間資本的參與比例非常低。一般認(rèn)為，在PPP模式下，如果參與投資的社會(huì)資本主要是國有性質(zhì)的資本，那只是以PPP名義來繼續(xù)原有的融資模式，PPP模式存在被異化的風(fēng)險(xiǎn)。新疆市場化程度較低，非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，民間投融資主體實(shí)力較弱，符合條件與政府對接的民營企業(yè)不多，可選擇的空間較為狹窄。

三、對策建議

（一）深化新型城鎮(zhèn)化PPP模式應(yīng)用

一是深化對新型城鎮(zhèn)化PPP模式的背景和目的理解。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，大力推動(dòng)PPP模式在新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，其目的在于通過PPP模式有效發(fā)揮政府資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，激發(fā)社會(huì)資本活力，吸引更多社會(huì)資本參與新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。二是加強(qiáng)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)。PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成功的關(guān)鍵是政府部門與社會(huì)資本方共同合理分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。“無風(fēng)險(xiǎn)”和“托底收益”是對PPP模式片面理解，也不符合其內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，而社會(huì)資本的收益則是其自身運(yùn)營效益的體現(xiàn)，并非政府托底回報(bào)。因此，政企雙方應(yīng)正確認(rèn)識(shí)PPP項(xiàng)目存在的投資風(fēng)險(xiǎn)，劃分不同階段的風(fēng)險(xiǎn)，劃清政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)底線。

（二）加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目實(shí)施把關(guān)

一是在項(xiàng)目選擇上，遵循新型城鎮(zhèn)化PPP模式的客觀規(guī)律，充分考慮項(xiàng)目所在區(qū)域（城鎮(zhèn)）的適用性和可行性，首先項(xiàng)目所在地應(yīng)該具有一定經(jīng)濟(jì)、設(shè)施和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，其次區(qū)域內(nèi)地方財(cái)政收入能夠滿足項(xiàng)目的投入和未來風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，再者公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目需具有長期穩(wěn)定的需求、靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制和較高程度的市場化。二是在項(xiàng)目實(shí)施上，必須嚴(yán)格對項(xiàng)目進(jìn)行充分、科學(xué)的論證，特別是物有所值和項(xiàng)目實(shí)施方案的論證。注重各子項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性，形成有機(jī)整體，發(fā)揮集聚效益。

（三）強(qiáng)化PPP項(xiàng)目社會(huì)資本自身能力建設(shè)

一是加強(qiáng)社會(huì)資本自身能力建設(shè)。PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本的要求和挑戰(zhàn)是全方面的，社會(huì)資本不僅需要強(qiáng)大的融資實(shí)力和技術(shù)實(shí)力，還需要對整個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、運(yùn)營等方面具有優(yōu)勢或者整合能力，這既可以節(jié)省建設(shè)成本，又能切實(shí)降低運(yùn)營成本。二是充分發(fā)揮各類投資主體的優(yōu)勢。通過建立國有企業(yè)、民營企業(yè)和外商企業(yè)參與的項(xiàng)目公司，發(fā)揮不同企業(yè)的比較優(yōu)勢，共同促進(jìn)項(xiàng)目順利建設(shè)和運(yùn)營。通過設(shè)立基金匯集分散的民間資本，以股權(quán)投資的方式，將聚集的資本投入到PPP項(xiàng)目中。

（四）規(guī)范新型城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

一是嚴(yán)格規(guī)范新型城鎮(zhèn)化PPP模式運(yùn)作方式，防止地方政府把PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量。統(tǒng)一新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，提升入庫項(xiàng)目質(zhì)量，積極整改和清退不適宜采用PPP模式的入庫項(xiàng)目，有利于正本清源，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場信心，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)和公共資源的有效配置。二是嚴(yán)禁利用新型城鎮(zhèn)化PPP模式變相違規(guī)舉債行為，優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)。充分利用資產(chǎn)證券化、發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券等方式，開展市場化融資，盤活存量資產(chǎn)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，提高公共資產(chǎn)流動(dòng)性，有效拓寬資金來源。

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