摘 要 城市房屋拆遷是城市建設中的重要部分，城市房屋拆遷有時變?yōu)樯贁?shù)地方官員攫取自利的擾民工程，拆遷中常出現(xiàn)因不嚴格依法行政引發(fā)的矛盾沖突，本文從法律視角分析了城市房屋拆遷中的政府失范行為，闡述了我國房屋拆遷中不規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)狀，剖析了城市房屋拆遷中政府的失范行為原因，對做好城市房屋拆遷中政府依法行政提出了建議。

關鍵詞 法律規(guī)范 城市房屋拆遷 政府行為

作者簡介：宋汪洋，山東煙泰光遠律師事務所，三級律師，研究方向：政府法律服務及房地產。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.301

近年來，隨著各地城市化建設進程的加快，房屋拆遷工程大量開展。因拆遷工作中未嚴格依法執(zhí)行引發(fā)的極端惡性事件頻發(fā)，如何嚴格依據(jù)法律規(guī)范做好房屋拆遷工作，切實保障好各方利益，已成為社會關注的焦點。《房屋征收與補償條例》《行政強制法》等相關法律頒布實施后，城市房屋拆遷工作得到了規(guī)范保障，但法律配套制度仍不夠完善，裁執(zhí)分離的內涵有待進一步研究。地方政府在主導城市房屋拆遷中扮演著重要的角色，如何規(guī)范要城市拆遷行為，已成為亟待解決的問題。

一、城市房屋拆遷的相關法律理論

（一）城市房屋拆遷的概念

《城市房屋拆遷管理條例》及《房屋征收與補償條例》相關法律均未對城市房屋拆遷進行正式定義。拆遷反映拆遷人與被拆遷人的法律關系，征收是政府與被征收人間的關系，是政府以國家公權力為依托，征收被征收人的房屋。政府行政行為是城市房屋拆遷的必要前提，城市房屋拆遷包括對國有土地使用權的提前收回。

城市房屋拆遷是為滿足城市規(guī)劃等公共利益需求，根據(jù)政府批準用地文件，收回房屋土地使用權。將城市規(guī)劃范圍內的單位或居民重新安置。房屋拆遷的房屋是城市規(guī)劃區(qū)的國有土地房屋，拆遷活動應是依法拆遷。

城市房屋拆遷的法律本質問題一直紛爭不休，判斷法律關系的本質關鍵是看對象間的地位，如主體地位平等，可認定為法律關系為民事性質，如對象間地位不平等，則法律關系為行政性質。房屋拆遷關系包含了民事聯(lián)系，但行政管理在城市房屋拆遷法律關系中占據(jù)主導地位 。

（二）城市房屋拆遷的相關法律

《城市房屋拆遷管理條例》引入了公共利益的概念，但界定不清。條例過分強調公共利益，在實際拆遷中常因此引發(fā)糾紛。條例的實施雖促進了房屋拆遷依法進行，但未形成良法之治，《城市房屋拆遷管理條例》僅為行政法規(guī)，《城市房屋拆遷估價指導意見》等部委規(guī)章也是拆遷規(guī)范，規(guī)范未體現(xiàn)憲法對公民財產的尊重。文件體現(xiàn)了政府意志，政府對拆遷活動進行全面干預。

隨著法制社會的進步，公民財產日益受到重視，國家保護公民的合法收入及其他合法財產的所有權。國家為公共利益需要，可依法對公民財產實行征收予以補償。修改后的法律反映了我國對私有財產觀念的價值轉變，2007年頒布的《物權法》規(guī)定房屋拆遷是國家征收行為，房屋拆遷為保護公民私有房屋提供了有力保障，為私人利益提供了救濟手段 。

二、城市房屋拆遷中的政府違法行政問題

（一）相關法律法規(guī)政策不完善

政府執(zhí)法不規(guī)范指在城市房屋拆遷中行政行為缺乏有效監(jiān)督，使行政行為偏離行政目的。隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，我國城市數(shù)量空前擴張，政府行政在城市房屋拆遷中產生了一些問題。

隨著城市建設投資主體的多元化，因城市房屋拆遷引發(fā)的矛盾愈演愈烈，主要問題表現(xiàn)在相關法規(guī)政策不完善，政府與開發(fā)商利益趨同，缺乏科學規(guī)劃，強制拆遷在局部地區(qū)表現(xiàn)突出等。

我國集體土地房屋拆遷管理政策幾乎空白，《城市房屋拆遷管理條例》布局不具有直接參照性，城中村房屋拆遷的集體土地所有權被征收的過程，政府并未承擔補償義務，全由房地產開發(fā)商進行補償?，F(xiàn)行城市房屋拆遷法律得到了明顯改善，但可操作性問題突出。各地方行政規(guī)章具體規(guī)范中，立法存在沖突，模糊不清等問題。

國家依法保護公民城市私有房屋所有權，城市私有房屋因國家建設需拆遷時，建設單位應給予合理補償，無強制定的倡導性法律不能保障被拆遷人的合法權益不受損害。實踐中對相關法律中提到的“合理”的解釋由政府裁量，不能充分體現(xiàn)出民主的要求。目前我國城市房屋拆遷中的法律不完善，政府拆遷中出現(xiàn)了真空，今后必須完善相關立法，規(guī)范政府在城市房屋拆遷中的行為 。

（二）政府在房屋拆遷中角色定位不清晰

《憲法》第10條規(guī)定，國家為公共利益需要，可依法對土地實行征收，給予補償?！段餀喾ā芬?guī)定，為公共利益需要，依據(jù)法律程序征收集體所有土地，政府代表公共利益，承擔拆遷人的職責，城市房屋拆遷是有城市規(guī)劃，行政指導，行政裁決等系列行為組成的，房屋拆遷涉及繁雜的問題，如房屋用途界定，房屋購置優(yōu)惠政策落實等。需要政府對此做出明確具體的規(guī)定，《征收條例》頒布前，拆遷條例未明確區(qū)分公共利益與商業(yè)性，導致部分政府官員出現(xiàn)侵犯被拆遷人的合法權益行為，政府在公共利益上發(fā)揮主導作用，開發(fā)商與被拆遷人是平等的民事主體，對房屋拆遷問題有平等協(xié)商的權利。政府扮演的應是中立裁判角色。

政府應依據(jù)憲政制度不濫用公權力，在保證公共利益的前提下盡量降低對公民利益的侵害，政府應依據(jù)憲法制度積極主動發(fā)揮職能，使房屋拆遷工作有利于城市經濟發(fā)展。但政府涉入城市房屋拆遷為自身帶來很多利收益，形成政績積累的政治利益，很多時候政府與不法開發(fā)商勾結，損害人民利益。政府以公共利益之名低價征收房屋，與開發(fā)商在拆遷中獲取豐厚的利益，遇到釘子戶則暴力強制拆遷。嚴重侵犯了被拆遷人的合法權益，有失法律之公正。

（三）暴力拆遷局部地區(qū)表現(xiàn)突出

招商引資本是改造舊城利國利民的善事，但在未與被拆遷戶協(xié)商好賠償事宜下，組織人員暴力拆遷的事件接連發(fā)生，暴力拆遷是拆遷主體涉嫌違法的行為，城市房屋拆遷中，被拆遷人往往受國家行政權利等多方面干擾，局部地區(qū)強制拆遷突出。

2009年，江蘇省宿遷市王某遭遇暴力拆遷，與拆遷人員發(fā)生肢體沖突，最終造成1死6傷的慘案，引發(fā)了社會的極度關注，最終王某被判處有期徒刑5年 。開發(fā)商與被拆遷人產生對抗沖突時有發(fā)生。政府是拆遷活動的幕后受益者，往往對被拆遷人的利益置之不顧，將商業(yè)利益公共化，造成拆遷人與被拆遷人利益嚴重失衡。強制拆遷嚴重損害了政府的公信力。政府未在法治國家建設中遵守國家法律，公民對房屋拆遷中自身利益維護無合適的救濟途徑。公力救濟的出現(xiàn)是對私立救濟的替代，城市房屋拆遷糾紛使得具有公權力的政府動搖了堅定的中立立場。私力救濟以暴力形式出現(xiàn)，影響了社會的和諧穩(wěn)定。

三、強化政府依法行政的對策

（一）確立依法拆遷的理念

針對當前城市房屋拆遷中的矛盾問題，必須高度重視政府部門在房屋拆遷中的依法行政行為，切實貫徹依法行政的理念，做好合法合理拆遷。政府應確立依法拆遷的理念。《立法法》規(guī)定，對非國有財產征收只能制定法律，《關于城市房屋拆遷管理條例》是行政法規(guī)調節(jié)公民財產的征收，不能因條例在拆遷中的作用對其墨守成規(guī)，應大膽廢止現(xiàn)行條例及相關通知等，以《憲法》為依據(jù)，對條例進行修整，由全國人大會制定統(tǒng)一的拆遷法。

首先，地方政府強拆后，直接實施強拆的主體是司法機關，有關部門協(xié)助開展拆遷工作。有關部門主要指城市房屋拆遷管理部門，強制執(zhí)行人手不足的情況下，政府應考慮組織固定的部門做好拆遷的協(xié)助工作 。

其次，確保嚴格依法進行房屋拆遷，對拆遷目的，補償標準等進行公示，做好投訴舉報等反映群眾訴求的工作。如出現(xiàn)問題追究相關責任，房屋拆遷補償標準應根據(jù)當?shù)貙嶋H確定，完善行政補償制度。

最后，應全面規(guī)范拆遷管理部門，評估拆遷機構的行為，加大對拆遷工作的監(jiān)管執(zhí)法力度，加強拆遷工作人員的培訓，全面建設高素質，業(yè)務精的拆遷隊伍。此外，應加強法律的修改工作，當前城市房屋拆遷相關法律疏粗，立法者未對制度設計進行深度理論研究，致使司法強拆陷于窘境，因此，加快相關法律的制定迫在眉睫。必須對現(xiàn)有法律作適當?shù)男薷摹?/p>

（二）實現(xiàn)以司法強拆取代行政機關強拆

強拆權力分配應弱化行政權的影響，法院的司法權具有中立性，將審判權交由法院合理合法，法院審判后可交由政府組織實施。為保證司法公正，必須對行政機關申請執(zhí)法權進行審查，為法院的強拆工作解除后顧之憂。

拆遷裁決審查不必與訴訟審查完全一致，應采取嚴格審查標準。法院應嚴格審查，如行政機關提供的裁決事實依據(jù)法律較簡單，要求行政機關將材料補齊后予以立案，查明行政機關做出適用法律的正確性等。保證強拆的準確性，摒除隨意性，法院對房屋拆遷裁決的審查具有裁量性，被執(zhí)行人處于明顯弱勢，行政人員素質不齊，對準確把握案情存在困難，必須改善審查流于形式的現(xiàn)狀。房屋是被執(zhí)行人的重大財產，應設立聽證程序給予被執(zhí)行人充分表達的機會。

聽證反映了程序的公正性，影響了聽證的實際效果，聽證筆錄記載的證據(jù)經當事人指正，是法院做出裁定的唯一依據(jù)。可設立申辯程序，法院在受理司法強拆案件后，可向被申請人送執(zhí)行通知書，認為存在程序違法等情況，可向法院提出申辯，決定是否準予裁定。

（三）建立健全政府依法拆遷的程序

科學的權力運作程序是保證政府科學運用公權力的重要限制性政策。實際行政活動會受到法治的限制，程序違法即行為違法，要在城市房屋拆遷中實行公平理性的裁決，必須具有剛性透明的行政程序，必須建立健全依法拆遷程序。

對群眾來信較多的拆遷區(qū)域，信訪機構應督促有關部門暢通渠道，充分聽取群眾的建議，緊緊依靠群眾的支持開展整體拆遷。信訪機構應督促政府依法解決好因拆遷問題引發(fā)的矛盾。各級政府應制定《重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作意見》，對拆遷工作的可行性等進行風險評估，根據(jù)風險評估結論做出可實施的意見。政府應積極探索社會管理創(chuàng)新，促進政府與公眾間的良性互動。

政府應加強與人大，新聞媒體等部門的聯(lián)系，可在拆遷前，由人大代表，記者等參與拆遷決策程序，建立政府與人大，新聞媒體等部門的聯(lián)席會議制度。實現(xiàn)對合法拆遷的有力監(jiān)督。

城市房屋拆遷關系到房屋所有人的財產利益，政府行政方針直接關系到政府的公信力。妥善觸指城市房屋拆遷關系，是建立和諧社會的重要保障，目前城市房屋拆遷中對公民的合法利益保護不足，必須從立法上完善城市房屋拆遷的執(zhí)法依據(jù)，在城市房屋拆遷中嚴格按法律進行。重點解決城市房屋拆遷對房屋所有人的利益補償，嚴格界定公共利益與私人利益，將私人利益放在重要位置。黨的十八屆三中全會提出緊緊圍繞更好保障民生，提高科學執(zhí)政，依法執(zhí)政水平。城市房屋拆遷涉及重大民生問題，要降低政府在城市房屋拆遷中的介入程度，嚴格依照法律程序執(zhí)政。

注釋：

臧獻茹.城市房屋拆遷許可制度評析——評《城市房屋拆遷管理條例》第七條.山西省政法管理干部學院學報.2017，30（3）.

楊莉. 房屋征收中基層政府行政行為的規(guī)范性研究.浙江工商大學.2017.

王凌雪. 土地征遷中政府行為失范及其治理.福建師范大學.2017.

吳倩. 城市房屋征收補償中違法建筑問題的法律思考.南京師范大學.2017.

孫月圓. 我國城市房屋拆遷中的政府失范行為分析.天津財經大學.2016.