蔣綺雯 景香晨
【摘 要】本文結(jié)合英國(guó)的新績(jī)效預(yù)算改革內(nèi)容及特點(diǎn),以十九大報(bào)告提出的“全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算”為切入點(diǎn),鑒于中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理中存在的績(jī)效管理目標(biāo)認(rèn)識(shí)不到位、績(jī)效評(píng)價(jià)體系比較單一、績(jī)效管理民主參與度低以及績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用不合理等四個(gè)方面的問(wèn)題,提出了四條有針對(duì)性的建議,以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率、增加公共服務(wù)效益的改革目標(biāo)。
【關(guān)鍵詞】英國(guó);行政單位;預(yù)算績(jī)效管理
一、引言及研究背景
在財(cái)政部2011年召開(kāi)的第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議中,全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的概念第一次被明確提出來(lái),在這次會(huì)議上財(cái)政部指出要一步步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制,這意味著預(yù)算績(jī)效管理理念有了一個(gè)嶄新的發(fā)展。在2018年十九大報(bào)告中明確表示,“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”。這也再次強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于預(yù)算改革的重要性。近些年我國(guó)預(yù)算改革不斷深入,行政單位的預(yù)算改革也在不斷推進(jìn),提高財(cái)政資金的使用績(jī)效成為全國(guó)各機(jī)關(guān)單位進(jìn)行預(yù)算改革的重點(diǎn)。
二、英國(guó)預(yù)算績(jī)效改革發(fā)展與特點(diǎn)
(一)英國(guó)新績(jī)效預(yù)算改革背景
在全球性的經(jīng)濟(jì)衰退和石油危機(jī)影響的影響下,英國(guó)社會(huì)矛盾突出,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩,失業(yè)率加劇,財(cái)政戰(zhàn)后出現(xiàn)巨額赤字,財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)加重,政府官僚主義風(fēng)氣彌散,行政效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重,政府公信力急劇下滑。為解決上述問(wèn)題,英國(guó)政府在上世紀(jì)八十年代開(kāi)始推行績(jī)效預(yù)算改革。
(二)英國(guó)新績(jī)效預(yù)算改革歷程
英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革始于20世紀(jì)80年代,是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的先驅(qū)之一。英國(guó)政府在前兩屆的政府預(yù)算績(jī)效改革基礎(chǔ)上,借鑒學(xué)習(xí)了美國(guó)在績(jī)效預(yù)算改革方面的經(jīng)驗(yàn),建立了一套新的績(jī)效預(yù)算管理體系,即為英國(guó)的“新績(jī)效預(yù)算”改革。英國(guó)政府于1997年頒布了《綜合支出審查法案》,以“公共服務(wù)協(xié)議”為基礎(chǔ),規(guī)定政府先制定各部門的績(jī)效目標(biāo),并根據(jù)這個(gè)結(jié)果來(lái)確定政府的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃以及未來(lái)年度預(yù)算目標(biāo)。
(三)英國(guó)新預(yù)算改革的主要特點(diǎn)
從內(nèi)容和流程的角度來(lái)看,英國(guó)預(yù)算績(jī)效管理主要為制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、分配預(yù)算資金、過(guò)程監(jiān)督、提交績(jī)效報(bào)告、績(jī)效結(jié)果審核和運(yùn)用五個(gè)大塊,其主要特點(diǎn)包括:
1.政府改革目的清晰,績(jī)效目標(biāo)明確
英國(guó)政府對(duì)預(yù)算改革目標(biāo)清晰,改革進(jìn)程持續(xù),注重提高財(cái)政資金的使用效率及公共服務(wù)的質(zhì)量,并以此為目標(biāo)制定績(jī)效目標(biāo),并通過(guò)與各部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議來(lái)規(guī)范確定。
2.績(jī)效評(píng)價(jià)體系多層級(jí)
在英國(guó),績(jī)效評(píng)估的對(duì)象可以分為四個(gè)部分:政府部門,基層單位,地方政府和具體項(xiàng)目。而這四個(gè)方面的評(píng)估并不是獨(dú)立進(jìn)行的,它們?cè)诤芏喾矫嬗钟兄嗷ソ诲e(cuò)的聯(lián)系。政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)常都是以單個(gè)基層單位評(píng)估為基礎(chǔ)進(jìn)行的,部門的績(jī)效評(píng)價(jià)從另一方面也促進(jìn)了基層單位的評(píng)估。
3.績(jī)效管理體現(xiàn)民主參與性
英國(guó)在績(jī)效預(yù)算中,績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定主體是以部門為單位來(lái)編制的,然后再由財(cái)政部等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)來(lái)指導(dǎo),同時(shí)也讓其他績(jī)效管理者、技術(shù)專家和民眾等社會(huì)主體也參與進(jìn)來(lái)。
4.注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用
英國(guó)政府的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能夠更具時(shí)效性的反饋到財(cái)政部,并且下個(gè)財(cái)政年度預(yù)算會(huì)較大程度依靠當(dāng)年的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果;得到不同等級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門或單位將會(huì)得到具有明顯差異化的后續(xù)措施。
三、我國(guó)行政單位預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題
(一)對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)認(rèn)識(shí)不到位
近幾年我國(guó)也開(kāi)始了逐步重視財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理方面的改革措施,但行政事業(yè)單位對(duì)于預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的理念還是認(rèn)識(shí)存在缺失,許多單位更注重財(cái)務(wù)資金的收入,分配和使用,而對(duì)相關(guān)績(jī)效目標(biāo)不重視效用,甚至許多部門都開(kāi)始執(zhí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作了,卻沒(méi)有明確的績(jī)效目標(biāo)和計(jì)劃。
(二)對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立不全面
從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)展上看,我國(guó)有了很多的進(jìn)步,但從績(jī)效評(píng)價(jià)體系的完整程度看,還存在很多問(wèn)題。績(jī)效考核指標(biāo)仍不能準(zhǔn)確反映預(yù)算資金的基本功能和基本特征。特別是缺乏對(duì)后續(xù)效用的評(píng)估,不能反映經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的結(jié)合。
(三)預(yù)算績(jī)效管理方式民主參與度不夠
在現(xiàn)實(shí)情況下,我國(guó)行政單位多采用財(cái)政資金使用單位自我評(píng)價(jià)以及財(cái)政部門組織評(píng)價(jià)相結(jié)合的雙向模式,先由行政單位對(duì)大部分項(xiàng)目或資金是由進(jìn)行自我評(píng)價(jià);這種只由使用資金的行政單位和撥款的財(cái)政部門進(jìn)行評(píng)價(jià)的模式,缺少了民眾、行業(yè)內(nèi)相關(guān)專業(yè)人士和第三方機(jī)構(gòu)的參與,從而會(huì)令績(jī)效評(píng)價(jià)缺少客觀性與民主性。
(四)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不合理
我國(guó)很多預(yù)算項(xiàng)目是在政策條件下產(chǎn)生的,下一年度可獲得的財(cái)政資金如果是按照績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)決定,則可能出現(xiàn)績(jī)效評(píng)比較差的情況,項(xiàng)目預(yù)算就很可能被削減乃至取消,目前沒(méi)有一套較為完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)對(duì)行政部門進(jìn)行約束,對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告不同評(píng)價(jià)等級(jí)的單位缺少明確的、統(tǒng)一的、長(zhǎng)期規(guī)范的獎(jiǎng)懲措施。
四、結(jié)合英國(guó)預(yù)算績(jī)效改革得到的幾點(diǎn)改革思路
(一)加強(qiáng)行政單位對(duì)績(jī)效管理重要性的認(rèn)識(shí),合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)
按照國(guó)家預(yù)算改革要求,預(yù)算績(jī)效管理的路徑應(yīng)該是以"目標(biāo)一過(guò)程一結(jié)果"的模式進(jìn)行比較分析,制定目標(biāo)大程度上決定了整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作的科學(xué)性和合理性。所以,實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度首先行政單位要以制定中期財(cái)政規(guī)劃為基礎(chǔ),再去合理制定目標(biāo)和分解目標(biāo),有利于之后的績(jī)效監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作的推進(jìn)。
(二)完善多層級(jí)績(jī)效綜合評(píng)價(jià)體系,注重提高評(píng)價(jià)效果
實(shí)行全面績(jī)效管理,行政單位需要設(shè)立一套全方位多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,在現(xiàn)階段已進(jìn)行試點(diǎn)改革的省市基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)分析,進(jìn)一步向基層行政單位推進(jìn),逐步實(shí)現(xiàn)覆蓋事前、事中、事后的全過(guò)程績(jī)效管理體系。
(三)提高預(yù)算績(jī)效管理民主參與
績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采取資料審查、實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查等多個(gè)方面的調(diào)查形式,聘請(qǐng)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效打分,綜合部門自評(píng)、群眾意見(jiàn)和中介機(jī)構(gòu)、專家打分情況,形成績(jī)效評(píng)估報(bào)告,及時(shí)反饋給項(xiàng)目實(shí)施單位,向全國(guó)人大報(bào)告并公開(kāi)評(píng)估結(jié)果。
(四)建設(shè)績(jī)效評(píng)估共享平臺(tái),注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用
給績(jī)效好的行政單位和及其基層單位予以財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì),并提高運(yùn)用財(cái)政資金的自由度。進(jìn)一步完善和落實(shí)預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果獎(jiǎng)懲機(jī)制,點(diǎn)名表?yè)P(yáng)績(jī)效考核結(jié)果良好的行政單位,并考慮在未來(lái)幾年加大對(duì)類似項(xiàng)目的資金支持。對(duì)于因自身原因(如決策失誤,管理不善等)而導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)不力的行政單位,點(diǎn)名批評(píng)并要求進(jìn)行相應(yīng)的整改。調(diào)減當(dāng)前年度該單位項(xiàng)目預(yù)算,如有必要?jiǎng)t立刻停止執(zhí)行。
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