徐曉楠 朱名仁

摘 要 自2013年習(xí)近平主席提出了“一帶一路”倡議以來，“一帶一路”相關(guān)項(xiàng)目覆蓋了全球60%的人口，占全球GDP的三分之一，民航在“一帶一路”中發(fā)揮重要的先導(dǎo)作用。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化背景下，更加開放的航空自由化成為民航業(yè)發(fā)展的需求和趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“ 一帶一路”航空運(yùn)輸自由化對(duì)更好的促進(jìn)沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易文化的交流具有深遠(yuǎn)影響。順應(yīng)航空自由化發(fā)展趨勢(shì)，探討與“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的法律缺陷，并提供解決方案，對(duì)“一帶一路”航空運(yùn)輸逐步自由化、世界航空運(yùn)輸自由化的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

關(guān)鍵詞 航空運(yùn)輸自由化“一帶一路” 雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定

基金項(xiàng)目：中國(guó)與一帶一路沿線國(guó)家雙邊航空自由化協(xié)定法律問題研究，項(xiàng)目編號(hào)：201810059020。

作者簡(jiǎn)介：徐曉楠、朱名仁，中國(guó)民航大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D826 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.035

2013年國(guó)家主席習(xí)近平提出共同建設(shè) “21世紀(jì)海上絲綢之路”?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和 “21世紀(jì)海上絲綢之路”簡(jiǎn)稱“一帶一路”倡議。從“一帶一路”倡議提出至今，我國(guó)已在西安、烏魯木齊等“一帶一路”沿線省份新建機(jī)場(chǎng)33個(gè)，在民航建設(shè)方面總投資達(dá)1636億元，我國(guó)企業(yè)參與沿線國(guó)家近40項(xiàng)機(jī)場(chǎng)及民航設(shè)施建設(shè)，中國(guó)作為“一帶一路”倡導(dǎo)者，在航空運(yùn)輸自由化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面做出了巨大貢獻(xiàn)。 國(guó)際航空運(yùn)輸現(xiàn)行體制下， 雙邊協(xié)定是兩國(guó)通航的主要法律依據(jù)，兩國(guó)之間通過訂立雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定組織和經(jīng)營(yíng)國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)， 確立航線、運(yùn)力、運(yùn)價(jià)、交換運(yùn)營(yíng)權(quán)利及指定航空公司。目前中國(guó)已與62個(gè)“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂了雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，其中與43個(gè)國(guó)家實(shí)現(xiàn)空中直航，每周共有約4200個(gè)航班往返于中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家之間;國(guó)航、南航、東航等國(guó)內(nèi)航司加大對(duì)沿線市場(chǎng)的運(yùn)力投放，新開“一帶一路”航線240條。統(tǒng)計(jì)顯示，近年來隨著沿線新開航線的增多，“一帶一路”國(guó)際客運(yùn)量在全球旅客中的占比大幅提升，已從2015年的39.8%提升到2017年1-4月份的47.1%。 民航在促進(jìn)“一帶一路”各國(guó)間的貿(mào)易往來與交流中扮演著重要角色。

一、國(guó)際航空運(yùn)輸自由化趨勢(shì)

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展使更加開放的航空自由化成為民航業(yè)發(fā)展的需求和趨勢(shì)。目前一些已經(jīng)形成的航空運(yùn)輸組織， 作為全球化的組成部分，是通向航空運(yùn)輸全球化的階梯， 在一個(gè)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)航空運(yùn)輸自由化， 并推動(dòng)了全球航空運(yùn)輸自由化。

1919年巴黎和會(huì)通過了關(guān)于管理空中航行的公約，全世界第一個(gè)國(guó)際航空運(yùn)輸規(guī)則的法律框架由此產(chǎn)生 。1978年起，美國(guó)將過去的雙邊航空協(xié)定修改為雙邊自由化航空協(xié)定，并將其推廣至盟友國(guó)家，先后與荷蘭、德國(guó)、新加坡等二十多個(gè)國(guó)家簽訂自由式協(xié)定;再次突破國(guó)際航空運(yùn)輸?shù)碾p邊體制限制，大幅度增加了自由化內(nèi)容。

歐盟1978年提出了定期航空運(yùn)輸自由化的第一套一攬子自由化方案。1997年歐盟第三套方案實(shí)現(xiàn)了航空運(yùn)輸市場(chǎng)完全自由化。2007年歐盟與美國(guó)簽署的航空運(yùn)輸協(xié)議取代了各成員國(guó)在過去分別與美國(guó)簽署的雙邊協(xié)議，在運(yùn)力、運(yùn)價(jià)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)方面實(shí)現(xiàn)了全面自由化。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的驅(qū)使下，美國(guó)和歐盟的實(shí)踐對(duì)我國(guó)參與國(guó)際航空運(yùn)輸法律秩序的全球治理具有借鑒意義。

二、“一帶一路”雙邊航空協(xié)定核心問題研究

雙邊航空協(xié)定的主要內(nèi)容是雙方國(guó)家對(duì)等地交換航空商業(yè)運(yùn)輸權(quán)利，其中需要雙方協(xié)商達(dá)成協(xié)定的核心問題是主要是運(yùn)力和運(yùn)價(jià)的約定。

（一）對(duì)運(yùn)力的約定

運(yùn)力，即運(yùn)輸能力，一般指使用哪種型號(hào)的飛機(jī)（載客作為數(shù)或載貨噸位），在一定期限（一月、一周、一天）的航班次數(shù) 。以中國(guó)與英國(guó)簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定為例，其中第十條，對(duì)運(yùn)力規(guī)定了以下幾方面內(nèi)容：1.雙方指定的空運(yùn)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)協(xié)議航班時(shí)，享有“合理和平等”的機(jī)會(huì)且應(yīng)考慮到雙方的利益，以免影響在相同航線（或航段）上的其他航班;2.與運(yùn)力有關(guān)的班次、飛行時(shí)刻表、運(yùn)輸章程等事項(xiàng)，由雙方指定空運(yùn)企業(yè)協(xié)商確定，且經(jīng)雙方航空當(dāng)局同意;3.指定空運(yùn)企業(yè)提供的航班，應(yīng)“按合理的載運(yùn)比率提供足夠的運(yùn)力”，盡量滿足雙方市場(chǎng)需要。

由此，運(yùn)力雖由締約雙方指定的空運(yùn)企業(yè)協(xié)商確定，在簽訂、履行協(xié)議方面，還需要考慮相關(guān)因素，這也是雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定無論是在競(jìng)爭(zhēng)還是在服務(wù)方面都更加緊密地貼合市場(chǎng)的鮮明體現(xiàn)，也是航空自由化的進(jìn)步。但仍存在著一些障礙，比如雙方企業(yè)確定的運(yùn)力仍需要雙方航空當(dāng)局同意、“合理的”等詞語實(shí)際意義不明等。

（二）對(duì)運(yùn)價(jià)的約定

對(duì)運(yùn)價(jià)，雙邊協(xié)定中規(guī)定為“運(yùn)價(jià)規(guī)章”，指為運(yùn)輸旅客、行李和貨物所支付的價(jià)格以及采用這些價(jià)格的條件，包括代理和提供其他附屬服務(wù)的價(jià)格和條件，但不包括運(yùn)輸郵件的報(bào)酬或條件;與國(guó)際上一般的概念相同。對(duì)其具體內(nèi)容，仍以中國(guó)與英國(guó)簽訂的航空運(yùn)輸協(xié)定文本為例，其中第十一條，雙方對(duì)運(yùn)價(jià)約定了以下方面的內(nèi)容：1.運(yùn)價(jià)由低約雙方指定空運(yùn)企業(yè)商定，在合理的水平上制定運(yùn)價(jià)，并考慮到經(jīng)營(yíng)成本、合理利潤(rùn)及其他空運(yùn)企業(yè)的利益等因素;2.運(yùn)價(jià)需雙方航空當(dāng)局批準(zhǔn)，并有一定的程序上的時(shí)間限制。

綜上，從雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定對(duì)運(yùn)力、運(yùn)價(jià)規(guī)定的內(nèi)容上看，其規(guī)定的模式更趨近于“雙批準(zhǔn)式”，但在其基礎(chǔ)上又增加了“合理的”“滿足運(yùn)輸需要”等說法，加強(qiáng)了市場(chǎng)趨勢(shì)對(duì)雙方協(xié)議確定的運(yùn)力的導(dǎo)向作用，弱化了雙方政府在核心條款上的指導(dǎo)作用。在雙邊航空協(xié)定對(duì)運(yùn)力、運(yùn)價(jià)的核心條款上，雙方的意向都趨向于盡可能的利用市場(chǎng)本身的調(diào)節(jié)機(jī)制由雙方指定的空運(yùn)企業(yè)協(xié)商確定，盡量減少政府在其中的控管作用，體現(xiàn)了“一帶一路”民航運(yùn)輸自由化的發(fā)展趨勢(shì)。

三、 “一帶一路”航空運(yùn)輸自由化下的法律缺陷

由于各國(guó)法律背景和社會(huì)文化背景不同，航空運(yùn)輸協(xié)議在“一帶一路”國(guó)家的推行會(huì)引起許多問題?！耙粠б宦贰眳^(qū)域航空發(fā)展也面臨一些法律瓶頸亟待突破。

（一）不同法律制度及政治文化宗教背景沖擊

“一帶一路”沿線各國(guó)法律制度差異較大?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家法律制度有大陸法系、英美法系和伊斯蘭法律，還有一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法就存在多種法系的沖突。各國(guó)法律制度差異很大，尤其是各國(guó)的航空法，因存在翻譯障礙問題，在“一帶一路”航空運(yùn)輸協(xié)議的實(shí)施過程中，私主體很難掌握通曉當(dāng)?shù)胤?。出現(xiàn)“一帶一路”航空運(yùn)輸民商事糾紛時(shí)，如何克服屬地管轄和用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的限制，保護(hù)各國(guó)航司在“一帶一路”航空運(yùn)輸中的合法利益是需要解決的焦點(diǎn)問題。

（二）缺乏有強(qiáng)制力的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

“一帶一路”航空自由化建設(shè)涉及大量跨國(guó)商事活動(dòng)，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有締結(jié)的多邊及雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，從文本內(nèi)容上看，在爭(zhēng)端的解決方面只是提到：締約國(guó)航空管理部門，本著友好合作，相互諒解的精神，通過直接協(xié)商予以解決。如仍不能得求解決，締約雙方應(yīng)設(shè)法通過外交途徑予以解決。 再以中國(guó)與波蘭的“一帶一路”建設(shè)諒解備忘錄，規(guī)定爭(zhēng)端只是簡(jiǎn)單地通過友好協(xié)商得以解決。 總體而言，“一帶一路”沿線的航空運(yùn)輸協(xié)定欠缺有強(qiáng)制力的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

（三）現(xiàn)行雙邊協(xié)定自由化程度低。

與美歐推行的開放天空模式相比，我國(guó)航空運(yùn)輸自由化推行起步晚，協(xié)議模式老舊;后來隨著中國(guó)國(guó)際地位的提升，一些國(guó)家不愿我國(guó)航司介入他國(guó)航空市場(chǎng)帶來競(jìng)爭(zhēng)。因此我國(guó)簽訂的雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定在運(yùn)力、運(yùn)價(jià)尤其是航權(quán)自由化方面限制過多。但同時(shí)，“一帶一路”沿線大部分國(guó)家對(duì)外航空政策較為保守，一些在航空市場(chǎng)份額占比高的國(guó)家間形成惡性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，一味追求本國(guó)利益，缺乏各國(guó)間商業(yè)合作與信息共享成為“一帶一路”航空運(yùn)輸自由化的主要障礙 。

四、“一帶一路”航空運(yùn)輸進(jìn)一步自由化展望

（一）積極構(gòu)建“一帶一路”爭(zhēng)端解決機(jī)制

在現(xiàn)“一帶一路”倡議下，中國(guó)應(yīng)當(dāng)與沿線國(guó)家攜手共建一個(gè)有效的爭(zhēng)端解決機(jī)制，在這個(gè)過程中，相關(guān)國(guó)家可以參考世界上其他爭(zhēng)端解決方案的有益經(jīng)驗(yàn)， 比如WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制。作為全球范圍內(nèi)較為成功的國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制，若中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家在經(jīng)貿(mào)方面產(chǎn)生了糾紛，雙方卻又無法有效協(xié)商解決時(shí)，可能會(huì)就該項(xiàng)目或事件訴諸WTO解決。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的第一步，是雙方國(guó)家進(jìn)行磋商。在“一帶一路”航空運(yùn)輸語境下，構(gòu)建爭(zhēng)端解決機(jī)制，其不僅要解決中國(guó)與其他國(guó)家的矛盾，更要為相關(guān)合作國(guó)家之間提供一種有效的解決方式。參考磋商，調(diào)解無疑是一種機(jī)動(dòng)性高且有效的協(xié)商方式。相比于國(guó)與國(guó)之間進(jìn)行的“談判”，調(diào)解有利于私主體與私主體、公主體與公主體之間更加靈活地去協(xié)商解決，比起法律上的權(quán)利義務(wù)與證據(jù)規(guī)范，調(diào)解更注重于航空運(yùn)輸公司商業(yè)模式、合作關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益等方面的考量與讓步，有利于促成解決方案的形成。因此，調(diào)解可作為且優(yōu)先作為“一帶一路”航空運(yùn)輸爭(zhēng)端解決第一步采取的方式。

（二）以逐步自由化為宗旨

由于“一帶一路”沿線國(guó)家發(fā)展水平、文化背景具有很大差異，且發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)航空自由化的認(rèn)知、政策規(guī)劃都不同，無法達(dá)到同步自由化，在航空運(yùn)輸自由化領(lǐng)域應(yīng)以“逐步自由化”為原則，其進(jìn)程與相關(guān)國(guó)家政治政策、各成員方的整體和個(gè)別服務(wù)部門的發(fā)展水平， 以及雙邊協(xié)定談判中各方的博弈情況密切相關(guān)。由此，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”航空自由化，需要沿線各國(guó)的共識(shí)與配合，尤其是各國(guó)在航權(quán)賦予、航空運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入條件與程序、國(guó)民待遇與最惠國(guó)待遇等方面，根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)水平逐步放寬政策，為自由化創(chuàng)造具體條件。

（三）借助國(guó)際民航組織推動(dòng)“一帶一路”航空運(yùn)輸自由化進(jìn)程

2003年， ICAO第五次世界航空運(yùn)輸大會(huì)全面研究了航空運(yùn)輸自由化問題，大會(huì)一致認(rèn)為：航空運(yùn)輸自由化是發(fā)展的必然趨勢(shì)， 制定了各類型自由化航空運(yùn)輸協(xié)定范本，供各國(guó)參考 。中國(guó)在倡導(dǎo)“一帶一路”航空運(yùn)輸自由化的進(jìn)程中，應(yīng)借助ICAO等國(guó)際航空組織的交流平臺(tái)，組織從區(qū)域到全球航空自由化的經(jīng)驗(yàn)交流，逐步建立“一帶一路”航空運(yùn)輸自由化的構(gòu)架，確保沿線國(guó)家積極持續(xù)地參與航空運(yùn)輸活動(dòng)。中國(guó)積極推進(jìn)“一帶一路”航空運(yùn)輸自由化建設(shè)，不僅順應(yīng)了世界航空領(lǐng)域的趨勢(shì)發(fā)展，更是對(duì)現(xiàn)存主要的雙邊體系的進(jìn)一步突破，這對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸自由化的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

注釋：

習(xí)近平在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開幕式上的演講：攜手推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。

中國(guó)民航局“民航局法治建設(shè)國(guó)際合作”.http：//www.caac.gov.cn/ZTZL/RDZT/MHGGKF/ZTXWFBH/201811/ t20181123_193106.html.訪問日期：2018年12月15日.

中國(guó)民航局：www.caac.gov.cn.主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”倡議全面提升航空互聯(lián)互通水平——訪中國(guó)民用航空局副局長(zhǎng)王志清.新聞發(fā)布時(shí)間：2017-05-12.

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