隋材瑞

“一帶一路”體現(xiàn)了建設人類命運共同體的崇高目標。2018年3月，該目標被寫入了《中華人民共和國憲法修正案》，正式上升為國家意志?！耙粠б宦贰弊鳛槁鋵嵲撃繕说闹匾緩?，為全球治理體系的變革和經(jīng)濟繁榮發(fā)展提供了強勁動力。越來越多的市場經(jīng)濟主體通過形式多樣的跨境貿(mào)易與合作參與到“一帶一路”建設中來。

稅收法治合作對于“一帶一路”的國際治理、經(jīng)貿(mào)關系至關重要，是促進國際經(jīng)濟合作、消除跨國貿(mào)易和投資壁壘、促進沿線各國協(xié)調發(fā)展乃至經(jīng)濟全球化的包容性增長的關鍵要素之一。2018年5月，首次“共建‘一帶一路：稅收協(xié)調與合作”會議在阿斯塔納召開，50多個國家、地區(qū)和國際組織的代表圍繞構建“一帶一路”稅收法治合作框架、爭端解決機制及其相關服務、能力建設等議題達成共識，聯(lián)合發(fā)布了《阿斯塔納“一帶一路”稅收合作倡議》，樹立了“一帶一路”跨國間稅收法治合作新的里程碑。構建更加全面、穩(wěn)固的“一帶一路”稅收法治合作框架需要從四個方面加強頂層設計，夯實合作基礎，落實長效機制。

一、凝聚“一帶一路”稅收法治合作的價值共識與合力

推動“一帶一路”建設做實落細，加強稅收法規(guī)政策協(xié)調，消除征稅壁壘，降低財稅負擔，提升稅收治理能力，構建國際稅收法治合作的長效機制，需要沿線國家對“一帶一路”構想和稅收法治合作達成共識、形成合力。

“一帶一路”構想為全球治理提供了新的方案和動力。全球化進程中，沒有融入全球價值鏈的低收入國家內部貧富分化加劇、產(chǎn)業(yè)結構失衡，失業(yè)增加、民生凋敝，國家間發(fā)展日益失衡。應對這些問題，就要依靠全球公共產(chǎn)品供給機制和治理體系的重構和創(chuàng)新?！耙粠б宦贰弊鳛殚_放包容的國際合作平臺和各國認同的全球公共產(chǎn)品應運而生以來，為全球治理注入了新理念，得到100多個國家和國際組織的積極參與支持，有力地促進了更多發(fā)展中國家和低收入國家融入全球化價值鏈，更加包容和平衡地發(fā)展?！耙粠б宦贰憋@著提高了中國貿(mào)易投資自由化便利化的水平，使中國形成陸?；?、東西相濟的新開放格局。中國與“一帶一路”相關國家的貨物貿(mào)易、對外直接投資分別超過5萬億、600億美元，在有力拉動全球對外直接投資增長的同時，為沿線各國創(chuàng)造了20多萬個就業(yè)崗位。

稅收環(huán)境對“一帶一路”營商環(huán)境和經(jīng)貿(mào)便利的影響日益加大。中國稅務部門已與111個國家（地區(qū)）簽署了稅收協(xié)定，將國際稅收合作的重心聚焦到服務“一帶一路”建設上。有針對性地實施稅收政策支持和輔導，推出了服務“一帶一路”的10項措施，發(fā)布了75份國別投資稅收指南，拓展了國別稅收咨詢等8個方面服務舉措，幫助“走出去”企業(yè)。近三年來，依據(jù)稅收協(xié)定，幫助“走出去”和“引進來”企業(yè)進行雙邊稅收磋商211例，避免重復征稅128.8億元。越來越多的“走出去”企業(yè)體會到稅收協(xié)定的重要性，享受協(xié)定待遇和提出用相互協(xié)商程序解決涉稅爭議的企業(yè)均有大幅增長。

整體上看，“一帶一路”沿線國家的稅收現(xiàn)代化治理進程較為遲緩，稅收制度仍不盡完善，法治、征管、納稅遵從和稅務爭端解決等方面的水平和能力參差不齊，導致企業(yè)跨境營商環(huán)境的不確定性增加，特別是使周期長、資金投入大、對稅收政策非常敏感的基礎設施建設項目的盈虧平衡風險加大，影響了投資信心、決策和效率，需要引起沿線各國的高度重視，共同加以解決。

強化稅收法治合作框架將保障“一帶一路”建設持續(xù)健康發(fā)展。加強“一帶一路”稅收法治合作框架建設，既可以滿足發(fā)展中國家深度參與國際稅收利益協(xié)調和跨境投資者優(yōu)化稅收營商環(huán)境的迫切需求，也是中國推動完善國際稅收治理的有利契機。該合作框架應當成為現(xiàn)行以經(jīng)合組織（OECD）和聯(lián)合國為首的多邊稅收合作機制的重要補充，充分汲取國際組織和區(qū)域性組織多邊合作方面的成功實踐經(jīng)驗，以“共商共建共享”和“法治、機會均等”為價值理念，加強頂層規(guī)劃設計，建立規(guī)范化、實體化的平臺，加強政策溝通、征管協(xié)作和行動協(xié)調，增強對各國發(fā)展現(xiàn)狀、經(jīng)濟水平、稅制設計和征管能力差異的包容性、適應性，幫助“一帶一路”沿線國家加強能力建設，實施經(jīng)濟增長友好型的稅收政策和建立公平、透明的全球稅收體系，促進“一帶一路”建設參與國（地區(qū)）稅收現(xiàn)代化、貿(mào)易自由化、投資便利化，推動實現(xiàn)經(jīng)濟互惠互利和聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標。

二、健全“一帶一路”稅收法治合作的基礎制度

稅收法治體系是各國歷史、政治、經(jīng)濟、文化、法律、治理的綜合反映。“一帶一路”沿線各國國情、稅收制度迥異，各國應當順應經(jīng)濟全球化和國際稅改的趨勢，在稅制、法治等基礎性合作方面相向而行，汲取國際稅改的積極成果，尋求共性、消除分歧、增強包容、合作發(fā)展，完善自身的稅收法規(guī)政策，增強廣大投資者信心，促進跨境貿(mào)易自由化和投資便利化。

加強稅制協(xié)調，奠定公平、公正的法治合作基礎。“一帶一路”重大項目的可行性和政治經(jīng)濟效益在很大程度上取決于稅收優(yōu)惠待遇、遵從風險以及爭端解決程序的效率，國際稅收政策支持和國際稅收協(xié)調至關重要?？鐕g稅制協(xié)調制度要從完善國際稅收規(guī)則出發(fā)，著力消除稅收壁壘，充分發(fā)揮貿(mào)易和投資自由化、便利化稅收協(xié)定在促進經(jīng)濟交往、營造公平公正稅收環(huán)境、減輕跨境經(jīng)營企業(yè)稅負等方面的重要作用，加快稅收協(xié)定談簽進度，改進稅收協(xié)定及其相互協(xié)商程序，關注英、日等OECD成員國將國際稅收制度由抵免法改革為免稅法的稅改趨勢，將稅收饒讓納入雙邊協(xié)定，有效解決爭議，避免雙重征稅。延展亞洲稅收管理與研究組織（SGATAR）稅收合作的廣度和深度，助推 “一帶一路”、SGATAR稅收合作等多邊機制向更加深入、更高層次、更加多元的方向發(fā)展。

加強多邊法律框架構建，兼顧約束性、靈活度。2017年6月我國簽署的《實施稅收協(xié)定相關措施以防止稅基侵蝕和利潤轉移的多邊公約》是第一份在全球范圍內協(xié)調跨境投資所得稅收政策的多邊法律文件，對全球各國開放加入，但僅對個別最低標準性質條款不允許締約方做出保留。對于其它實體性規(guī)則并不要求締約方必須采納，有的設計了保留條款，有的設計了多種選擇性條款，允許締約方逐一表明立場。這就使該公約既有約束性，又保持了一定的靈活度，不僅沒有降低該公約的效力，反而在允許各國視情選擇采納、保留或不采納的同時，很好地落實了OECD/G20稅基侵蝕和利潤轉移項目（BEPS）成果?！耙粠б宦贰倍噙叾愂蘸献鞯姆煽蚣芸梢猿浞旨橙∩鲜隼砟詈头椒?，更加充分地兼顧和包容沿線國家的現(xiàn)實國情、治國思路、發(fā)展節(jié)奏、利益訴求，更加廣泛地達成合作信心和共識，更高效率地產(chǎn)出合作成果。

加強稅收法治協(xié)作，提升確定性、透明度?！耙粠б宦贰苯ㄔO的成長性在很大程度上依賴于法治的確定性，稅收法治合作必須全面落實稅收法定原則。而稅收法治合作的深度則取決于稅收政策執(zhí)行的透明度?！耙粠б宦贰毖鼐€各國要從加強稅收法治入手，相互借鑒、取長補短，大力提升稅收政策的透明度，規(guī)范和健全國內征管制度，規(guī)范、公平地稅收執(zhí)法，減少稅收政策規(guī)定及其執(zhí)行的不確定性，進而消減國別間稅收法律制度差異對跨國經(jīng)濟往來的負面影響。

加強運行溝通和持續(xù)改進機制建設，提高執(zhí)行力、實效性?！耙粠б宦贰倍愂辗ㄖ魏献餍枰獜娀\行制度平臺，不斷固化和完善多種合作方式。一是定期對話與設立常設機制相結合，二是高層對話與多層級協(xié)調相配套，三是區(qū)域對話與多維度相交織，循序漸進、步步為營、久久為功，盡快實現(xiàn)“一帶一路”稅收法治合作框架的實體化、常態(tài)化、規(guī)范化，使之成長為全球化治理和經(jīng)貿(mào)合作中最有活力的國際稅收合作平臺。

三、提升營商服務水平和納稅人防控風險能力

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將財稅工作提升到“國家治理的基礎和重要支柱”的高度。國家治理注重善治、法治和共治?！胺?執(zhí)法”是實施稅收遵從風險管理、提高稅收征管質效、降低稅收流失和征納成本的主要方式。以優(yōu)化納稅服務促進稅法遵從、構建和諧征納關系是“一帶一路”稅收法治合作的應有之義。

將優(yōu)化營商環(huán)境的考量納入“一帶一路”稅收法治合作框架。世界銀行《2019世界營商環(huán)境報告》中，中國納稅指標排名比去年提升了16位，與稅務工作直接關聯(lián)的納稅次數(shù)和納稅時間指標分別上升了23位和43位，排在第15位和第53位。雖然“一帶一路”沿線國家以往在納稅服務方面的認識和發(fā)展過程不同，但今后應將優(yōu)化營商環(huán)境作為共同的努力方向，更為注重法治、透明、責任、效率、溝通，加強政府、社會、媒體和公眾之間的互動與合作，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”跨境涉稅服務，使納稅人更加及時、準確地獲取適用稅收政策及自身的準確信息，維護自身合法權益，促進納稅遵從，降低稅收征納成本，增進投資者信心，促進生產(chǎn)要素有序流動，提升全社會共治水平。

將增強跨國經(jīng)營企業(yè)防控風險能力作為重要的服務支點。伴隨著BEPS等國際稅改成果在全球實施的大趨勢，“走出去”企業(yè)將面臨日益嚴格、透明的國際稅收征管環(huán)境?！耙粠б宦贰毕嚓P國家有責任形成規(guī)范機制，指導“走出去”企業(yè)結合國內和目的國最新的稅收法規(guī)要求，整體審視自身涉稅風險防范體系是否健全以及集團跨境交易架構可能出現(xiàn)的國際稅收風險，事先進行調整、準備和應對，增強“走出去”的競爭力和安全性。

將提升稅收爭端解決的效率和執(zhí)行力作為兜底保障。各國稅制、政策規(guī)定、稅收征管、轉讓定價立場的差異以及稅收協(xié)定適用的不統(tǒng)一，都會引起跨境稅收爭端，不妥善處理會降低投資者信心、遲滯經(jīng)濟合作發(fā)展?！耙粠б宦贰毖鼐€各國應當加強合作，加大相關方面的人力物力投入，規(guī)范稅收爭端解決程序，引入稅收仲裁機制作為補充，提高稅收爭端解決機制的效率和執(zhí)行力，提高稅收確定性，更好地保障跨國投資者的正當、合法權益，也可以維護沿線國家的稅基安全。同時，要注重加強爭端解決案例庫建設和知識管理，使成功合作成果和經(jīng)驗普惠于各國。

四、推進稅收征管改革和能力建設

實現(xiàn)稅收的第一次分配的公平，既要科學設計稅制，也要科學設計稅收征管制度?！耙粠б宦贰倍愂辗ㄖ魏献髟陉P注實體法范疇的同時，也要重視在程序法領域的落實。

全面深化以風險管理為導向的稅收征管改革。經(jīng)濟學中“成本分析”、“不確定性和博弈論”等理論對于稅收征管現(xiàn)代化建設具有很強的指導作用。發(fā)達國家的稅收征管模式已從稅種類型模式、功能模式發(fā)展到風險管理模式。與此同時，風險管理也從使劣勢最小化的“防范性管理”階段、專注于應對系統(tǒng)波動引發(fā)風險的“不確定性管理”階段，發(fā)展到把風險管理融合于整個業(yè)務流程、根據(jù)風險管理需要優(yōu)化資源配置和講求績效最優(yōu)化的全面風險管理階段。中國于2018年實施了規(guī)模、力度空前的的國稅地稅征管體制改革，包括合并省級和省級以下國稅地稅機構，將社會保險費和非稅收入交由稅務部門統(tǒng)一征管等，引領了全球稅務改革潮流。“一帶一路”沿線國家應充分借鑒OECD、歐盟的遵從風險管理成果，圍繞建立“以納稅人自主申報納稅為基礎”、“以風險管理為導向”、“以信息技術為支撐”的稅收征管制度和建立健全納稅信用體系，進行理論、實踐的深入合作，為提升稅收治理能力奠定堅實的體制基礎。

大力加強專業(yè)化、信息化的稅收征管能力建設。目前，中國在規(guī)范完善稅法、稅制體系同時，著力加強服務體系、征管體系、信息體系、組織體系的現(xiàn)代化建設，實行風險管理，從以票管稅向信息管稅、信用管稅跨越，顯著提高了自身稅收能力。中國還加入提高全球稅收征管能力建設行列，與加拿大聯(lián)合牽頭稅收征管論壇（FTA）能力建設項目，積極向其他發(fā)展中國家提供稅務官員培訓，分享自身能力建設的經(jīng)驗。

“一帶一路”稅收法治合作對專業(yè)化、信息化的要求越來越高。稅收征管能力建設是“一帶一路”包容性、可持續(xù)發(fā)展和沿線國家提高征管水平、組織稅收收入、實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的客觀要求?！耙粠б宦贰毖鼐€各國應聚合資源、互幫互助、互學互鑒、互利共贏，在能力建設領域深入合作，通過國際援助、雙邊和多邊合作項目、相互培訓、聯(lián)合培訓等方式，打造分享成功經(jīng)驗和最佳實踐的平臺，建設高素質專業(yè)人才隊伍，打造現(xiàn)代化稅收征管體系，為完善全球經(jīng)濟治理體系貢獻力量。

（作者單位：中國海洋大學法學院）