摘 要 隨著社會的發(fā)展，公民法律意識的提高，過去長久以來的傳統(tǒng)執(zhí)法手段所引發(fā)的一系列問題導(dǎo)致公民與政府之間矛盾爆炸，行政執(zhí)法一直被推在風(fēng)口浪尖。完善行政體制是解決這一矛盾的根本，其中行政執(zhí)法是重要的一步，也是效果最顯著的一步，如何創(chuàng)新行政執(zhí)法世行政機(jī)關(guān)必須思考的問題。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 創(chuàng)新 人權(quán)保障 公民參與

作者簡介：張芊蕙，天津法官學(xué)院助教。

中圖分類號：D63 ??????????????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.060

一、行政執(zhí)法的作用

行政執(zhí)法是直觀反映社會法治水平的一面鏡子，因而行政執(zhí)法有著十分重要的作用和意義。

首先，行政執(zhí)法是實現(xiàn)法治的重要手段。法治，最簡單的說就是依法而治，第一，要有法，也就是要立法、立良法，第二，要依所立之法執(zhí)行。如果不依照所立之法去執(zhí)行，法立的再完美也是廢紙一堆，毫無意義。依法行政是行政法的王牌原則，這里的“行政”是包含執(zhí)法環(huán)節(jié)，若不將依法行政落實到執(zhí)法環(huán)節(jié)，依法行政將是一句空話，無從體現(xiàn)。

其次，行政執(zhí)法是保障人權(quán)的重要方式。公民的合法權(quán)益要得到保障首先需要利害關(guān)系人自覺履行相應(yīng)的義務(wù) ，但是由于人作為高級動物，趨利避害的天性使得很多義務(wù)人并不主動履行義務(wù)，這就需要國家強(qiáng)制力來保障權(quán)利人的合法利益，這就是執(zhí)法，執(zhí)法是落實保障人權(quán)的重要環(huán)節(jié)。

最后，行政執(zhí)法是保證社會秩序的有效途徑。行政執(zhí)法行為對于秩序的作用：其一是構(gòu)建，其二是維護(hù)。執(zhí)法體制對于秩序的影響雖然不是直接的，但卻是重大的根本性的。行政大多涉及到的多數(shù)人的多數(shù)利益，如果沒有了行政執(zhí)法，權(quán)益無法落地，失去自由的邊界，公共利益受損，行政執(zhí)法也失去了其社會價值。

二、 行政執(zhí)法中存在的問題

正是由于行政執(zhí)法有著如此重要的地位和意義，所以我們必須把好這一關(guān)，但是不可否認(rèn)的是，處于社會轉(zhuǎn)型期的我國，在這一環(huán)節(jié)上還存在這很大的問題。

（一）從客觀上來看，我國行政執(zhí)法體制不順、職權(quán)不清

第一，從縱向來看，中央太過集權(quán)，限制地方自主性。我國自古以來就是單一制國家，中央集權(quán)是我國的一大特點。行政執(zhí)法實踐涉及到了方方面面，如果層層上報，中央不僅管不過來而且更加管不好，這不僅浪費了大量的社會資源，而且執(zhí)法效率大大降低。行政執(zhí)法更重要的是將重心下移，放權(quán)給地方。地方對于自己的轄區(qū)更加了解，發(fā)揮這一優(yōu)勢，將執(zhí)法人員和執(zhí)法隊伍建立在基層，不僅能夠處理得好而且能夠處理得快。

第二，從橫向來看，執(zhí)法機(jī)關(guān)繁雜，職權(quán)不清。由于實行“條條”管理，一個法律、法規(guī)的出臺往往就預(yù)示著一支新的執(zhí)法隊伍的誕生，造成行政執(zhí)法領(lǐng)域“一個法規(guī)、一支隊伍、一條線”的狀況。執(zhí)法隊伍龐雜，一方面造成機(jī)構(gòu)林立，職責(zé)不清、多頭管理、政出多門，使得行政部門間協(xié)調(diào)困難，更重要的是損害了行政相對人的利益;另一方面，造成了執(zhí)法力量分散，執(zhí)法力度不夠。盡管從總體上看，執(zhí)法隊伍和執(zhí)法人員的數(shù)量非?？捎^，但事實上在實際的執(zhí)法活動中往往感到人手不足，影響了執(zhí)法的整體效果。

（二）從主觀上看，封建意識殘留，對行政本質(zhì)認(rèn)識不清

我國有著兩千多年的封建集權(quán)傳統(tǒng)，官僚思想盛行，被統(tǒng)治者處在社會的底層，服從就是最大的義務(wù)。在建國之后，我國也有一段計劃經(jīng)濟(jì)時期，由國家政府統(tǒng)一操作運行。正是由于這種思想的影響，在很長一段時間甚至到目前為止，很多人將行政看作是管理、是命令、是強(qiáng)制。許多行政官員以及行政執(zhí)法人員始終擺脫不了自己仍是“統(tǒng)治者”的思想禁錮，但是與此同時，老百姓的維權(quán)觀念和法律意識都在不斷增強(qiáng)，由此在行政執(zhí)法的過程中產(chǎn)生碰撞，衍生出很多問題。

第一，執(zhí)法方式仍以規(guī)制為主。縱觀我國現(xiàn)在的行政執(zhí)法，行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令、行政征收大都是以強(qiáng)制為主，行政主體與行政相對人處于不平等的地位，而行政機(jī)關(guān)和相對人地位相對平等的行政合同、行政指導(dǎo)、行政獎勵則在實踐中運用較少。更加微觀來看，前幾年城管“轟趕式”執(zhí)法以及房屋拆遷中的暴力執(zhí)法引發(fā)了不少的社會問題。

第二，執(zhí)法過程中忽視公民人權(quán)。行政執(zhí)法由于其本身所具有的擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果行政執(zhí)法人員不遵守法定程序，很容易侵害到相對人的權(quán)益。但是實踐中，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中忽視執(zhí)法程序的現(xiàn)象是非常普遍的，例如：不遵守步驟、期限的規(guī)定、在行政處罰中不告知當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利、執(zhí)法不亮證、扣押不開單等。這就不僅會造成執(zhí)法人員對于其權(quán)力的濫用，而且必然會損害到相對人的利益。

第三，行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。實踐中，行政執(zhí)法往往涉及到多個部門，但執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中如果存在違法行為，在追究責(zé)任時，行政機(jī)關(guān)之間往往會出現(xiàn)的互相推諉、扯皮的情況，使相對人面臨找不到被告、狀告無門的窘迫情形。

第四，執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不足。行政執(zhí)法人員的來源是非常多元化的， 在上崗之前很少會經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，這也就導(dǎo)致他們對于行政執(zhí)法的法律依據(jù)、執(zhí)法方式、執(zhí)法程序等都沒有一個專業(yè)的學(xué)習(xí)和認(rèn)識。再加上有些執(zhí)法人員遇到相對人不理解不配合時不會耐心勸說講解，而是情緒激動、行為粗暴，形成很差的社會形象，進(jìn)一步加劇與相對人之間的矛盾。

三、 對于創(chuàng)造性行政執(zhí)法的建議

綜上所述，可以看出我國在行政執(zhí)法方面的問題是不容忽視的，亟待解決。

第一，精簡執(zhí)法主體，充分發(fā)揮地方主動性。更新行政理念，建立“小政府，大社會”和“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”模式。精簡執(zhí)法主體并不單單是做“減法”，而是要規(guī)劃執(zhí)法主體之間的職權(quán)，理順體制。同時，由于地方執(zhí)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍僅限于自己的轄區(qū)，平時與地方百姓接觸較多，不僅更了解情況，精力也相對充足，充分發(fā)揮地方執(zhí)法機(jī)關(guān)這一優(yōu)勢，調(diào)動地方的積極性、主動性與創(chuàng)造性，有利于完善執(zhí)法效果。

第二，明確執(zhí)法主體的責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)督體制。首先要從立法上明確并細(xì)化行政機(jī)關(guān)的具體職權(quán)范圍，各司其職。有權(quán)必有責(zé)，同時明確違規(guī)執(zhí)法的責(zé)任。其次，執(zhí)法過程全程記錄留痕，不僅可以規(guī)范執(zhí)法程序，也為在發(fā)生糾紛時厘清職權(quán)明確責(zé)任奠定基礎(chǔ)。加強(qiáng)紀(jì)委、監(jiān)察委員會、媒體等內(nèi)外監(jiān)督，讓行政執(zhí)法呈現(xiàn)在陽光下。

第三，加強(qiáng)對執(zhí)法人員培訓(xùn)管理，優(yōu)化素質(zhì)。執(zhí)法活動在進(jìn)行時其實就是執(zhí)法人員的活動。他們最直接接觸相對人，他們的行為也是最直接反映執(zhí)法現(xiàn)狀的。所以提高執(zhí)法人員的素質(zhì)是非常有必要的。在聘任執(zhí)法人員時可進(jìn)行必要的法律法規(guī)測試，平時對于執(zhí)法人員的執(zhí)法情況進(jìn)行考核并與工資獎勵等掛鉤，賞罰分明以激勵執(zhí)法人員依法執(zhí)法，同時要加強(qiáng)定期對于執(zhí)法人員的培訓(xùn)。

第四，鼓勵公民參與行政執(zhí)法?！叭嗣癯鞘腥嗣窆?，管好城市為人民”，公民參與執(zhí)法在目前來看是十分具有可行性的。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可參考人民法院的人民陪審員制度，選取公民代表參與執(zhí)法。同時，執(zhí)法部門可以利用微博、微信等平臺擴(kuò)大公民參與執(zhí)法的范圍，例如采用網(wǎng)絡(luò)直播。一方面老百姓之間天然的親密性更有助于與相對人的溝通，避免沖突，另一方面，公民參與執(zhí)法也加強(qiáng)了社會對行政機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督和了解，有助于執(zhí)法部門與百姓之間的關(guān)系從對立到合作，化解矛盾，促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

當(dāng)然任何事物都有兩面性，如果把握不好尺度就會適得其反。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)充分給予公民真正參與的機(jī)會，不能將公民的參與當(dāng)作“走過場”，否則就背離了公民參與的價值理念。公民也不能以參與行政執(zhí)法為由干擾執(zhí)法活動的展開，更不能為了自己的私利阻撓行政執(zhí)法，而只能在合法的范圍內(nèi)行使自己的參與權(quán)。只有這樣，才能最大程度地發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公民的力量，通過民主行政、和諧行政的方式，使社會在健康、和諧的環(huán)境中進(jìn)步和發(fā)展。

四、行政執(zhí)法的創(chuàng)造性再思考

近年來，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入一種兩難境地，強(qiáng)性執(zhí)法會造成與相對人的沖突，柔性執(zhí)法不是被質(zhì)疑就是被忽視，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)威受損。但為什么同是執(zhí)法機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)在抓捕罪犯時甚至得到了百姓的贊揚呢？因為百姓通常認(rèn)為公安機(jī)關(guān)是和自己一條戰(zhàn)線的，是在幫助自己懲奸除惡做好事，而行政執(zhí)法人員卻是在代表政府和一部分百姓博弈，政府是強(qiáng)者，是社會譴責(zé)的對象。

所以，無論是對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還是老百姓，都應(yīng)該從思想上進(jìn)行一個扭轉(zhuǎn)?，F(xiàn)代憲法的兩大主要內(nèi)容就是限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利，行政法應(yīng)該貫徹憲法精神。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)識到手中的權(quán)力是從公民的手中讓渡過來的，行政機(jī)關(guān)是代表廣大公民行使權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是服務(wù)而非管理，更非強(qiáng)制。在執(zhí)法的過程中，行政執(zhí)法人員不是管理者，更不是裁判者，而是矛盾的一方當(dāng)事人。公民也應(yīng)該理解執(zhí)法人員是在為自己執(zhí)法，尤其是在被執(zhí)法時，行政相對人應(yīng)該自覺守法、配合執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到自己也是社會中的一員，未來或許有些人的行為會影響到自己的生活，執(zhí)法人員同樣會代替自己去維護(hù)秩序。

行政執(zhí)法是一個雙方面的過程，所以，政府立場與民間態(tài)度通過制度化機(jī)制進(jìn)行有效的、富有意義的交涉，在這過程中應(yīng)當(dāng)采取務(wù)實的態(tài)度，注重博弈過程中的學(xué)習(xí)、反思和策略調(diào)整。法學(xué)家常說“如果一個政府需要動用強(qiáng)制力來讓自己的公民遵守法律，那么這個政府已經(jīng)失去了合法存在的基礎(chǔ)?！彼晕覀儽仨毥⒌氖且环N政府全力服務(wù)，公民自覺守法的良好關(guān)系，只有在這種相互理解和諧的關(guān)系之下在進(jìn)行行政執(zhí)法的創(chuàng)新，并盡可能的讓百姓參與執(zhí)法，這就更容易被接受，也更具有積極意義，我們的社會和國家才能發(fā)展得更好。

注釋：

利害關(guān)系人自覺履行相應(yīng)的義務(wù)，這里的義務(wù)既有積極義務(wù)（又叫作為義務(wù)），即主動為一定的行為，還包括消極義務(wù)（又叫不作為義務(wù)），即容忍權(quán)利人為一定的作為。

據(jù)有關(guān)人員對北京市城管組織的調(diào)查，北京市80%的城管隊員從事城管工作之前在環(huán)衛(wèi)、部隊、工商、園林以及其他企事業(yè)單位工作，其中市容占22.2%，工商占13.9%，園林占4%，其他企事業(yè)單位占18.9%。

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