陳 卓，畢如田※，陳利根，許彩彩，李廣月

(1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，晉中 030801； 2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

0 引言

伴隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步加快推進(jìn)，我國人多地少、耕地資源稀缺的問題日益突出， 1.5億hm2(18億畝)耕地紅線的保護(hù)難度也在不斷加大。同時，由于以前的歷史政策等原因，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率低下的問題也十分突出。上海、廣州、深圳、佛山、東莞等城市建設(shè)用地占比已超過40%，這一指標(biāo)在香港僅為21%，而日本三大都市圈僅為16.4%[1]。2008年和2013年，原國土資源部分別批準(zhǔn)了廣東省和浙江省、遼寧省的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作，并將“三舊”改造作為其中的重要內(nèi)容，在城鎮(zhèn)低效用地的審批、供地和收益分配方面進(jìn)行探索創(chuàng)新[2]。從已有的認(rèn)定成果來看，地方普遍反映的問題是低效工業(yè)用地利用量最大，程度最重[3]，主要體現(xiàn)在土地產(chǎn)出率不足、土地利用效率低下、生態(tài)環(huán)境效益差。目前城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)已完成項目主要集中在開展工作較早的廣東、江蘇、浙江3省。其中，廣東完成改造面積2.12萬hm2(約32萬畝)，占該省認(rèn)定面積的8%； 浙江完成改造面積1.74萬hm2(約26萬畝)，占該省認(rèn)定面積的23%； 江蘇完成改造面積0.48萬hm2(約7萬畝)，占該省認(rèn)定面積的23%。各地已完成改造項目地類中，廣東、浙江、江蘇的工礦倉儲用地占比分別為51%、53%、74.9%?？梢姷托ЧI(yè)用地盤活潛力巨大。2016年，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(施行)》的通知，全國大范圍開展城鎮(zhèn)低效用地的核查工作。對于工業(yè)用地來說，通過對其詳細(xì)的認(rèn)定與評價，能夠摸清家底，查找問題，明確下一步的開發(fā)改造方向。城鎮(zhèn)低效用地的認(rèn)定與再開發(fā)的根本目的是促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用和節(jié)約集約利用。在此方面，國內(nèi)學(xué)者有利用pareto最優(yōu)理論對江蘇省的土地利用最佳集約度進(jìn)行研究[4]，或從經(jīng)濟(jì)可行性、社會可接受性、資源協(xié)調(diào)性3個方面探討城市近郊區(qū)的土地可持續(xù)利用[5]。

通過國外的研究可發(fā)現(xiàn)，國外的棕地認(rèn)定與低效用地的認(rèn)定最為接近，美國環(huán)境保護(hù)署(USEPA)將棕地定義為“廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業(yè)或商業(yè)用地及設(shè)施，以及受環(huán)境污染的土地”[6]。英國國家土地利用數(shù)據(jù)庫(NLUD)把閑置的土地或建筑物、被遺棄的土地和有再開發(fā)潛力的土地列為棕地[7]。德國和加拿大也將亟待再開發(fā)、被遺棄或閑置的土地及不動產(chǎn)，以及可能含有環(huán)境污染物的土地列為棕地[8， 9]。國內(nèi)學(xué)者對于低效工業(yè)用地的認(rèn)定有從土地利用強度、土地用途、土地產(chǎn)出等指標(biāo)來進(jìn)行衡量[10]。還有學(xué)者從土地經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和土地利用結(jié)構(gòu)及利用強度等方面來進(jìn)行認(rèn)定[11]。常用的評價方法包括熵值法、AHP層次分析法、復(fù)合指數(shù)法等[12-14]，或通過對企業(yè)進(jìn)行績效編碼的編制，運用責(zé)任定位法定位到每個企業(yè)以進(jìn)行集約利用績效評價[15]，或運用Bayes數(shù)學(xué)模型來判別工業(yè)用地集約利用程度[16]，或通過統(tǒng)計誤差法則來進(jìn)行行業(yè)間低效工業(yè)用地的判別[17]。綜上所述，無論哪種方法的研究都是基于大量的企業(yè)和企業(yè)行業(yè)間的相關(guān)數(shù)據(jù)做支撐，且評價對象多是一個省或者一個市的工業(yè)用地。因此，文章將從縣域角度入手，以宗地為評價單元，通過構(gòu)建多層級指標(biāo)體系，將工業(yè)用地劃分為高效利用、一般利用、低效利用、極差利用4個區(qū)間，為政府分層次、分階段管理工業(yè)用地提供幫助和參考。

1 基于多層級指標(biāo)體系的城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地認(rèn)定

1.1 城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地的評價指標(biāo)體系構(gòu)建

低效工業(yè)用地的評價應(yīng)以建設(shè)用地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，并從土地產(chǎn)出程度、土地集約利用程度和環(huán)境保護(hù)程度3個方面構(gòu)建指標(biāo)體系，從而明確低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確定低效用地。該文參考《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》《山西省城鎮(zhèn)低效用地編制要點》等相關(guān)文件，結(jié)合工業(yè)用地數(shù)據(jù)的可獲取性以及再開發(fā)地塊及其評價的可實施性，分別從企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完備度、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和限制因素進(jìn)行多層級指標(biāo)體系的構(gòu)建(表1)，以此來進(jìn)行工業(yè)用地的宗地評價。

表1 城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地評價指標(biāo)體系構(gòu)建

層級因素指標(biāo)一級(控制因素)基礎(chǔ)設(shè)施完備度七通一平、五通一平、三通一平二級(加分因素)社會效益工業(yè)用地容積率工業(yè)用地建筑系數(shù)單位面積提供就業(yè)崗位工業(yè)用地綠化率經(jīng)濟(jì)效益企業(yè)地均產(chǎn)值企業(yè)地均稅收三級(減分因素)限制因素行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施用地占有率企業(yè)能源消耗企業(yè)三廢排放

1.2 城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地評價模型構(gòu)建

在評價模型中，每一個評價單元都要受到基礎(chǔ)設(shè)施完備度、社會因素和經(jīng)濟(jì)因素3個因素的同時影響，構(gòu)建由基礎(chǔ)設(shè)施完備度軸、社會效益軸、經(jīng)濟(jì)效益軸3個變量構(gòu)成的三維立體模型(圖1)，其中，基礎(chǔ)設(shè)施完備度為主控制軸，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益為評價軸。在此基礎(chǔ)上，以限制因素建立總體修正軸，對其進(jìn)行分值修正。盡管由于限制因素的存在，但其宗地評價的最優(yōu)分值是穩(wěn)定的100分。同時，為了考慮到對于工業(yè)宗地利用狀況的級別劃分，建立由高效宗地利用即固定值為原點并沿軸方向級別降低的三維模型，圖1的數(shù)字表示了宗地等級。

圖1 工業(yè)用地認(rèn)定查詢模型及等級劃分

1.2.1 一級主控制區(qū)的劃分

該文的一級控制區(qū)為基礎(chǔ)設(shè)施完備度，它是劃分工業(yè)宗地等級的基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施完備度是評價該企業(yè)的配套設(shè)施是否齊全，能否進(jìn)行開工生產(chǎn)的重要依據(jù)，一般來講，越是經(jīng)濟(jì)效益好的企業(yè)，其土地投資強度越強，基礎(chǔ)設(shè)施完備度也就越高?！捌咄ㄒ黄健敝傅氖窃撈髽I(yè)滿足通路、通電、通氣、通給水、通排水、通熱力、通信和土地平整?！拔逋ㄒ黄健眲t是良，“三通一平”或者以下，則該企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施完備度是差。除了“七通一平”以外，考量企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施完備度還指該企業(yè)是否通過配套基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施改善宗地環(huán)境，提升企業(yè)公眾形象等。因此，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施完備度條件得到充分保證，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益條件和社會效益條件均為最優(yōu)狀態(tài)時，“七通一平”可劃為一級控制，“五通一平”可劃為二級控制，“三通一平”可劃為三級控制。

1.2.2 二級加分因素的級別劃分

選取工業(yè)用地容積率、工業(yè)用地建筑系數(shù)、單位面積提供的就業(yè)崗位和工業(yè)用地綠化率4項作為社會效益的評價指標(biāo)，選取企業(yè)地均稅收和企業(yè)地均產(chǎn)值兩項作為經(jīng)濟(jì)效益的評價指標(biāo)，兩者總分共為100分。

該模型對經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩個評價軸均采用25分的等間距作為級別劃分區(qū)間，在社會效益軸不變的情況下，經(jīng)濟(jì)效益降低25分，該模型的評價單元就要對應(yīng)降低1級； 同理，在經(jīng)濟(jì)效益軸保持不變的情況下，社會效益降低25分，該模型的評價單元也對應(yīng)降低1級。因此在一級主控制區(qū)的基礎(chǔ)上，形成基礎(chǔ)設(shè)施完備條件下的級別模型，企業(yè)“七通一平”可劃分為1～7級，“五通一平”可劃分為2～8級，“三通一平”可劃分為3～9級，共9個級別。同時，為了保證工業(yè)宗地的查詢和管理，在一級主控區(qū)模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建二級加分因素模型(圖1)。根據(jù)模型劃分結(jié)果，可將工業(yè)用地劃分為3個區(qū)間，即1～3級為高效宗地利用， 4～6級為一般宗地利用， 7～9級為低效宗地利用。

1.2.3 三級限制因素的級別劃分

泵站水源為“矩形透河大口井”，9.2 m×5.2 m×8 m（長×寬×深），容積231 m3，為C 25鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)。為“半封閉、淹沒式透河井”，黃河汛期最高洪水從該井頂部流過。

選取行政辦公及相關(guān)生活服務(wù)設(shè)施用地，企業(yè)能耗、企業(yè)三廢排放分別作為社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的三級限制因素，(表2)若該企業(yè)符合標(biāo)準(zhǔn)，則不考慮限制因素，直接按照二級加分因素模型進(jìn)行評價。

表2 三級限制因素修訂分值

修訂分值減分因素社會效益限制因素經(jīng)濟(jì)效益限制因素行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施用地占有率企業(yè)能源消耗企業(yè)三廢排放-25輕度超標(biāo)輕度超標(biāo)輕度超標(biāo)-50中度超標(biāo)中度超標(biāo)中度超標(biāo)-75較重超標(biāo)較重超標(biāo)較重超標(biāo)-100嚴(yán)重超標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)指標(biāo)權(quán)重10.420.58

圖2 三級限制因素修正后的工業(yè)用地認(rèn)定 查詢模型及等級劃分

該模型的限制因素區(qū)間也同樣采取25分的等間距劃分，但要同時遵循3個原則： ①不能超過基礎(chǔ)設(shè)施完備度的主控制區(qū)進(jìn)行降級； ②考慮到限制因素對宗地等別的降級，設(shè)置極差宗地利用分別為10級、11級、12級，考慮到模型設(shè)定等級的整體性，基礎(chǔ)設(shè)施完備度中的宗地級別最多可降9級； ③當(dāng)降級超出模型范圍時，按照當(dāng)前模型的最大降級量進(jìn)行統(tǒng)計。當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益軸和社會效益軸同時受到限制因素的減分影響時，該模型的降級公式為：

(1)

式(1)中，i指的是經(jīng)濟(jì)效益軸、社會效益軸，mi指i軸降低的級別量，對求得數(shù)值取整；ki指i軸限制因素分值。

(2)

式(2)中，M為該評價單元的降低級別量(0≤M≤8)。

根據(jù)三級限制因素和基礎(chǔ)設(shè)施完備度的分區(qū)，在圖1的基礎(chǔ)上形成3種基礎(chǔ)設(shè)施完備度條件下的級別模型。其中，七通一平的工業(yè)宗地等級區(qū)間可劃分為1～10級，五通一平的工業(yè)宗地等級區(qū)間可劃分為2～11級，三通一平的工業(yè)宗地等級區(qū)間可劃分為3～12級。

1.3 構(gòu)建城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地認(rèn)定查詢魔方

為了便于低效工業(yè)用地的認(rèn)定與查詢，依據(jù)前文思路，構(gòu)建三維級別魔方(圖2)。根據(jù)劃分結(jié)果，可將工業(yè)用地劃分為4個層次，分別為1～3級為高效宗地利用， 4～6級為一般宗地利用， 7～9級為低效宗地利用， 10～12級為極差宗地利用。極差宗地利用和低效宗地利用同屬于低效用地，極差宗地利用的劃分可以作為政府在近一年的再開發(fā)改造重點對象，同時4個層次的劃分也為政府層次化、分階段管理工業(yè)用地提供幫助。

1.4 評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

該文對于指標(biāo)的無量綱處理采納了標(biāo)準(zhǔn)化的方法，將容積率、建筑系數(shù)和綠化率列為適度相關(guān)指標(biāo)。將企業(yè)地均產(chǎn)值、地均稅收以及單位面積就業(yè)崗位列為正向相關(guān)指標(biāo)。

適度指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理公式為：

(3)

正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理公式為：

(4)

式(3)和(4)中：Fi為第i項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值，Xi為處理前的指標(biāo)值；A為適度指標(biāo)確定的理想值，Xmax為與Xi對應(yīng)的處理前第i項指標(biāo)中的最大值；Xmin與Xi對應(yīng)的處理前第i項指標(biāo)中的最小值。

2 實證分析——以山西省榆社縣為例

2.1 研究區(qū)概況

山西省榆社縣位于山西省中部偏中南，晉中市東南部，全縣總面積1 699 km2，轄4鎮(zhèn)5鄉(xiāng)，總?cè)丝?4.2萬人，中心城區(qū)箕城鎮(zhèn)人口為5.718 9萬人，目前是山西省的省級貧困縣，該縣的經(jīng)濟(jì)主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。分產(chǎn)業(yè)來看， 2017年，榆社縣第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值6.590 4億元，占生產(chǎn)總值的比重為13.5%； 第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值38.523 5億元，占生產(chǎn)總值的比重為51.54%； 第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值29.822 5 億元，占生產(chǎn)總值的比重為39.1%。

圖3 榆社縣在山西省及晉中市的位置

表3 山西省榆社縣城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地評價指標(biāo)權(quán)重

目標(biāo)工業(yè)宗地評價指標(biāo)量綱指標(biāo)屬性權(quán)重社會效益工業(yè)用地容積率%正向性0.26工業(yè)用地建筑系數(shù)%正向性0.21單位面積提供就業(yè)崗位人正向性0.35工業(yè)用地綠化率%正向性0.18經(jīng)濟(jì)效益企業(yè)地均產(chǎn)值萬元/hm2正向性0.47企業(yè)地均稅收萬元/hm2正向性0.53限制因素行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施占有率%負(fù)向性1企業(yè)能源消耗萬t標(biāo)準(zhǔn)煤負(fù)向性0.42企業(yè)三廢排放%負(fù)向性0.58

2.2 數(shù)據(jù)來源

2018年7月份，筆者參與了山西省榆社縣的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作。目前，通過調(diào)查，在榆社縣規(guī)模較大的，中小企業(yè)局、經(jīng)濟(jì)與信息化局和自然資源局有詳細(xì)記錄在冊的共10家工業(yè)用地，有7家分布在榆社縣城南，有2家企業(yè)分布在城北，另有1家企業(yè)分布在榆社縣箕城鎮(zhèn)的李峪村。該次工業(yè)用地的調(diào)查，初步形成了這10宗用地的容積率、建筑系數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施完備度、綠化率、從業(yè)人數(shù)、能耗水耗等調(diào)查成果，為榆社縣下一步低效工業(yè)用地的認(rèn)定、再開發(fā)以及評價提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。

2.3 指標(biāo)權(quán)重及目標(biāo)值的確定

該文各確定指標(biāo)的權(quán)重值由來自山西省榆社縣自然資源局、中小企業(yè)局、環(huán)保局、稅務(wù)局等部門共7位專家打分，采用特爾斐法確定了該文指標(biāo)的權(quán)重值。

該文將對3個指標(biāo)確定目標(biāo)值：容積率、建筑系數(shù)和工業(yè)用地綠化率。容積率和建筑系數(shù)目標(biāo)值分別以行業(yè)進(jìn)行確定，參考《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，以建筑系數(shù)下限0.3為目標(biāo)值。榆社縣全縣在《控制指標(biāo)》中屬于第十四等地，目前榆社縣的10家工業(yè)用地可分為化工行業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、電力行業(yè)、塑料行業(yè)，依據(jù)第十四等地不同行業(yè)的容積率下限確定目標(biāo)值，工業(yè)用地綠化率的目標(biāo)值則以上限20%確定。如表3所示。

2.4 基于多層級指標(biāo)體系的榆社縣工業(yè)用地等級識別

依據(jù)多層級指標(biāo)體系，將榆社縣10家企業(yè)分別進(jìn)行等級識別(表4)。在實際測算中，該文沒有將這10家企業(yè)按照行業(yè)分開進(jìn)行低效工業(yè)用地的篩選，其一是該縣企業(yè)數(shù)量少，一個行業(yè)僅有兩三家企業(yè)。其二是因為如果分行業(yè)進(jìn)行低效用地識別的話，會造成某一行業(yè)的高效用地可能在整體測算中屬于低效用地，因此該文將這10家企業(yè)統(tǒng)一進(jìn)行測算。此外，該模型的限制因素分別為行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施用地占有率、企業(yè)能源消耗、企業(yè)三廢排放，參考《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)》，行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施用地占有率不得超過工業(yè)項目總用地面積7%。在榆社縣這10家企業(yè)的具體測算中，行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施用地占有率均在7%以下。能源消耗和三廢排放標(biāo)準(zhǔn)由于各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而山西省目前對于工業(yè)用地三廢排放及能耗方面也沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)限制。因此該文將著重考慮二級加分因素對于低效工業(yè)用地的影響。根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益分值和社會效益分值，在三維魔方中查詢各個企業(yè)對應(yīng)的等級，可將榆社縣的工業(yè)用地分為1級、3級、4級、5級、6級、7級。該文沒有進(jìn)行三級限制因素的計算，因此榆社縣最終工業(yè)用地等級可分為1級、3級、4級、5級、6級、7級。

表4 基于多層級指標(biāo)體系的城鎮(zhèn)低效工業(yè)用地區(qū)間劃分

企業(yè)序號行業(yè)類型基礎(chǔ)設(shè)施完備度社會效益分值經(jīng)濟(jì)效益分值宗地等級利用水平1醫(yī)藥行業(yè)七通一平78.051001高效利用2電力行業(yè)七通一平75.2429.323高效利用3化工行業(yè)七通一平96.185.154一般利用4化工行業(yè)七通一平65.53.045一般利用5醫(yī)藥行業(yè)七通一平65.2526.664一般利用6塑料制品行業(yè)七通一平64.8726.94一般利用7化工行業(yè)五通一平64.049.986一般利用8塑料制品行業(yè)五通一平63.852.016一般利用9電力行業(yè)三通一平59.311.827低效利用10塑料制品行業(yè)三通一平57.141.757低效利用

表5 基于《山西省城鎮(zhèn)低效用地編制要點》
規(guī)程的低效工業(yè)用地認(rèn)定

企業(yè)序號低效分值183.01251.06544.17442.18642.15838.49335.50735.821034.53931.91

3 對比《山西省城鎮(zhèn)低效用地編制要點》規(guī)程的劃分結(jié)果

2013年，原國土資源部陸續(xù)批準(zhǔn)了內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西等省(區(qū)、市)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點工作，截止2017年底，已提交成果的7省(市)共認(rèn)定城鎮(zhèn)低效用地面積41.33萬hm2(約620萬畝)，已完成改造再開發(fā)項目l.48萬個、面積4.61萬hm2(約69萬畝)，約占認(rèn)定總面積的11%。山西省在已有試點城市工作的基礎(chǔ)上，采用定量和定性相結(jié)合的手段，綜合考慮區(qū)域差異、產(chǎn)業(yè)差異、發(fā)展水平差異等因素，以每宗地的容積率、建筑密度、基礎(chǔ)設(shè)施完備度、地均稅收、地均產(chǎn)值等指標(biāo)作為判斷低效用地的依據(jù)，并將計算排名靠后的5%～10%納入低效工業(yè)用地。榆社縣按照《山西省城鎮(zhèn)低效用地編制要點》進(jìn)行測算的結(jié)果如表5所示：

采用多層級指標(biāo)體系確定的低效工業(yè)用地于與《山西省城鎮(zhèn)低效用地編制要點》中確定的低效工業(yè)用地一致。且多層級指標(biāo)體系不僅能將工業(yè)用地劃分為高效利用、一般利用、低效利用、極差利用4個層次，還能對每個層級的分?jǐn)?shù)進(jìn)行比較，從而找出低效用地產(chǎn)生的原因，更好的指導(dǎo)地方政府對于工業(yè)用地的差異化管理和再開發(fā)工作。

4 基于多層級指標(biāo)體系的榆社縣工業(yè)用地評價

從第一層級的結(jié)果可以得出規(guī)模以上企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施完備度都能達(dá)到“七通一平”或者“五通一平”，“三通一平”的兩家企業(yè)規(guī)模小且地理位置較偏僻，近些年企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下，企業(yè)運轉(zhuǎn)狀況較差，瀕臨破產(chǎn)。

從第二層級的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益仍然可以看出，越是規(guī)模以上企業(yè)，其效益分值越高。但第一名的經(jīng)濟(jì)效益分值為100分，第二名的分值就下降到了28.38分。榆社縣企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益分值呈現(xiàn)出極端的兩極分化，從側(cè)面可以反映出來地均稅收和地均產(chǎn)值是造成該宗地高效利用和低效利用的關(guān)鍵。從原始數(shù)據(jù)上來看， 3號企業(yè)的稅收和產(chǎn)值均是全縣首位，但卻列為了一般宗地利用，根本原因是該企業(yè)宗地面積過大，從而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)效益分值偏低。進(jìn)一步延伸來講，有兩種情況可以討論。第一種情況，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府對于工業(yè)的發(fā)展極為重視，因此部分項目的批地規(guī)模龐大，企業(yè)由于自身成本原因選擇分批分期建造，由此會造成目前狀況下的土地利用程度較低，從而導(dǎo)致計算分值偏低。另外一種情況便是當(dāng)?shù)卣敢饨档凸I(yè)用地門檻來吸引企業(yè)投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)企業(yè)無法履行合同中相應(yīng)的建筑容積率和建筑密度的標(biāo)準(zhǔn)時，地方政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公信力等角度，不愿對企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)處罰與整改，企業(yè)則會有更多的圈地投機機會，從而造成土地資源浪費嚴(yán)重，土地使用效率嚴(yán)重低下。在對3號企業(yè)的實際調(diào)查中，我們得知該企業(yè)運轉(zhuǎn)正常且未來還有分批分期擴(kuò)大規(guī)模進(jìn)行生產(chǎn)，同時考慮到榆社縣經(jīng)濟(jì)的實際發(fā)展?fàn)顩r，沒有將該企業(yè)列為低效用地，而是將其列為未來3年內(nèi)土地集約利用的重點觀察對象。

第三層級的限制因素由于山西省缺少相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有進(jìn)行計算。但榆社縣的工業(yè)用地行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施用地占有率均在7%以下，在實際調(diào)查中大部分企業(yè)也運轉(zhuǎn)正常，沒有出現(xiàn)圈地投機行為。企業(yè)的能源消耗和三廢排放則是參考的《榆社縣控制性規(guī)劃》，近些年國家層面對于環(huán)保的重視使得大部分高耗能高污染企業(yè)進(jìn)行了環(huán)保設(shè)備更新，因此企業(yè)的總能源消耗和三廢排放值均在控制性規(guī)劃范圍內(nèi)。

5 結(jié)論與不足

該文基于多層級指標(biāo)體系，以企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完備度為控制軸，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益為評價軸，并以行政辦公及相關(guān)生活設(shè)施用地，能源消耗和三廢排放作為限制因素對等級進(jìn)行減分修正。以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建以25分為等間距的工業(yè)用地三維認(rèn)定查詢魔方，并將其劃分為高效利用、一般利用、低效利用和極差利用4個層次，創(chuàng)新低效工業(yè)用地的認(rèn)定查詢模式。在未來的工業(yè)用地管理中，地方政府可著重將一般宗地利用的企業(yè)列為重點監(jiān)督對象，嚴(yán)格把控相關(guān)指標(biāo)，以防止其向低效用地轉(zhuǎn)變。同時，還可將高效宗地的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行研究分析，更好地指導(dǎo)低效用地向高效用地轉(zhuǎn)變。最后，低效宗地利用和極差宗地利用的層次劃分可更好地指導(dǎo)當(dāng)前以及未來地方政府對于再開發(fā)的需求，從而進(jìn)一步推動落實低效工業(yè)用地的再開發(fā)工作。

該研究的不足在于一些配套的小企業(yè)在實際發(fā)展中不需要達(dá)到“七通一平”，因此以基礎(chǔ)設(shè)施完備度為主控制軸進(jìn)行宗地等級的限制必須要立足于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的實際狀況進(jìn)行具體問題具體分析。此外，該文的模型是基于25分等間距的縣域視角進(jìn)行研究，不同地區(qū)可根據(jù)實際情況進(jìn)行分值調(diào)整，以滿足地方政府對于工業(yè)用地層次化管理的需要。無論是定性判斷還是定量計算，低效工業(yè)用地的認(rèn)定最根本的是要綜合考慮區(qū)域間差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平間的差異以及當(dāng)?shù)卣匍_發(fā)的實際能力，本著易于操作、易于實施的原則科學(xué)制定低效用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加強政府主體管理責(zé)任，合理確定低效用地數(shù)量，更好地服務(wù)于再開發(fā)工作。地方政府可在項目審批前進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等指標(biāo)入庫管理，并將數(shù)據(jù)庫進(jìn)行實時更新，進(jìn)一步加強工業(yè)宗地出讓后的動態(tài)監(jiān)測，實施嚴(yán)格的企業(yè)績效評估考核，更好地促進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用。

該文的三級限制因素由于山西省以及該研究區(qū)沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)限制導(dǎo)致無法進(jìn)行計算，山西省對比江蘇省、廣東省的工業(yè)用地管理仍然有不小的差距。三級減分因素的實現(xiàn)有賴于地方工業(yè)用地數(shù)據(jù)庫的建立以及地方性低效用地文件和法規(guī)的出臺，最根本的是要依賴于地方政府對于工業(yè)用地的精細(xì)化和差異化管理，這恰恰也是我國工業(yè)用地集約化管理的目標(biāo)與方向。