李家容

摘要：自十八大以來，黨中央在中國特色社會(huì)主義事業(yè)中增加了“生態(tài)文明建設(shè)”，之后不斷強(qiáng)調(diào)通過政府和社會(huì)資本合作來推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不斷發(fā)展。PPP模式雖已在我國發(fā)展多年，但在環(huán)保領(lǐng)域還面臨很多問題。本文從相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，政府方的過度參與，社會(huì)資本方面臨諸多問題，項(xiàng)目建設(shè)重建輕運(yùn)進(jìn)行詳細(xì)分析，并且給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù) PPP 發(fā)展現(xiàn)狀 問題探析

一、引言

自十八大以來，黨中央在中國特色社會(huì)主義事業(yè)中增加了“生態(tài)文明建設(shè)”，形成了“五位一體”的總體布局。習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的“兩山論”。在十九大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)美麗中國是“兩個(gè)百年”的重要奮斗目標(biāo)。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)文化水平的不斷發(fā)展，人們也越來越認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，習(xí)總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)強(qiáng)調(diào)要采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。從2014年以來，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在市政工程、交通運(yùn)輸、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域受到廣泛的關(guān)注，但在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，除了市政污水、垃圾處理領(lǐng)域外，都還是新生事物。從整體形勢(shì)看，運(yùn)用 PPP模式推動(dòng)我國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)已成為大勢(shì)所趨，所以為貫徹落實(shí)習(xí)總書記“兩山論”的重要發(fā)展理念，深刻領(lǐng)會(huì)山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思想，本文著重對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目進(jìn)行研究分析。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

根據(jù)財(cái)政部（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫2018年第3期季報(bào)①，截至2018年9月，管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)8，289個(gè)、投資額12.3萬億元。管理庫累計(jì)落地項(xiàng)目數(shù)4，089個(gè)、投資額6.3萬億元，落地率49.3%。管理庫內(nèi)各行業(yè)PPP累計(jì)項(xiàng)目總數(shù)前三位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目數(shù)共有796個(gè)，占管理庫項(xiàng)目總數(shù)的9.6%。投資額達(dá)到8784億元，占管理庫項(xiàng)目投資總額的7.1%。同時(shí)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目一直呈快速落地態(tài)勢(shì)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年三季度，位居財(cái)政部（PPP）綜合信息平臺(tái)管理庫累積落地項(xiàng)目數(shù)前三位的行業(yè)分別是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，分別是1，651個(gè)、564個(gè)和410個(gè)，合計(jì)占落地項(xiàng)目總數(shù)的64.2%。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目投資額4812億元，占落地項(xiàng)目投資總額的7.6%。從而可以看出我國生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目數(shù)之多，投資額之大，落地速度之快。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)制度不夠完善

現(xiàn)階段，雖然我國已出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī) 但是因?yàn)镻PP各相關(guān)領(lǐng)域的特點(diǎn)不同，所要適用的法規(guī)也不太一樣。沒有生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域適用的法律法規(guī)，使得社會(huì)資本在環(huán)保類PPP項(xiàng)目上缺乏有力的法律保障。而地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的規(guī)范和引導(dǎo)主要靠轉(zhuǎn)發(fā)國家各部委的工作文件，缺乏自主制定適合本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)政策方針。

（二）政府方的過度參與

一般來說，政府的參與能夠刺激社會(huì)資本，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，但是如果政府過度參與，就會(huì)對(duì)社會(huì)資本參與產(chǎn)生擠出效應(yīng)。本文通過財(cái)政部（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫2018年度前三季季報(bào)分析政府一直扮演者生態(tài)環(huán)境保護(hù)“主導(dǎo)者”的角色，回報(bào)機(jī)制大多是政府付費(fèi)。政府通過財(cái)政支出參與環(huán)境保護(hù)的投資幾乎涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域，而且在生態(tài)環(huán)境保護(hù)某些領(lǐng)域內(nèi)甚至出現(xiàn)了政府主導(dǎo)的情況，政府不斷擴(kuò)大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資，就會(huì)導(dǎo)致這些領(lǐng)域的項(xiàng)目投資成本較大但是收益較小。

（三）社會(huì)資本面臨諸多壁壘

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展PPP模式，社會(huì)資本參與該類項(xiàng)目會(huì)面臨諸多問題。首先是市場(chǎng)準(zhǔn)入，一些社會(huì)資本在參與環(huán)境保護(hù)的招標(biāo)和審查過程中存在門檻過高的問題。其次是技術(shù)壁壘，社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資主要集中在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，由于其技術(shù)水平較低，導(dǎo)致社會(huì)資本不能大規(guī)模參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)高技術(shù)領(lǐng)域的投資，這顯著地影響了投資結(jié)構(gòu)的均衡。再次是融資壁壘，對(duì)于社會(huì)資本方來說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目相比較于其他項(xiàng)目工程來說收益不高，融資渠道狹窄，融資需要?jiǎng)?chuàng)新。最后是市場(chǎng)退出壁壘，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP投資規(guī)模大，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，社會(huì)資本方多是以聯(lián)合的方式來參與到項(xiàng)目中，這就導(dǎo)致各聯(lián)合體成員退出需求不一致，如建筑方在建設(shè)完項(xiàng)目后希望在運(yùn)營期實(shí)現(xiàn)退出，而融資方則希望通過順暢的方式來實(shí)現(xiàn)資金收回。這樣就導(dǎo)致一些社會(huì)資本在參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中無法順利退出。

（四）項(xiàng)目建設(shè)重建設(shè)輕運(yùn)營

隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的不斷發(fā)展，部分建設(shè)企業(yè)中標(biāo)后，由于項(xiàng)目在工程建設(shè)階段能較快的獲得利潤回報(bào)和現(xiàn)金流，而在運(yùn)營和維護(hù)期間需要經(jīng)歷10-30年的時(shí)間，時(shí)間較長，不確定性因素也較多，從而后期的運(yùn)營的必要成本無法得到保障，這樣就出現(xiàn)了項(xiàng)目“重建輕運(yùn)”的問題。

四、完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的建議

（一）完善PPP法律法規(guī)體系

要發(fā)揮PPP模式在環(huán)保領(lǐng)域的作用，必須要加快完善法律法規(guī)建設(shè)。完善的法律法規(guī)能有效降低地方政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)不同行業(yè)及領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)不盡相同，需要針對(duì)不同類別的PPP項(xiàng)目，有針對(duì)性的制定一套本領(lǐng)域的權(quán)威法律法規(guī)，使得各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目得到有力的法律保障。針對(duì)地方政府，應(yīng)當(dāng)在遵循國家各部委的指導(dǎo)文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，具體制定適合本地區(qū)的相關(guān)政策方針來指導(dǎo)地區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的工作。

（二）建立健全政府履行契約責(zé)任的保障機(jī)制

PPP項(xiàng)目合同是政府和社會(huì)資本合作權(quán)利義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)分配的核心基礎(chǔ)合同，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的公益性特征，多數(shù)為政府付費(fèi)型，對(duì)于政府契約精神與履約意識(shí)提出了更高要求。通過契約合同來明確各方的權(quán)利與義務(wù)，從而約束地方政府的過度參與。通過契約合同的制定，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、基于成本的調(diào)價(jià)機(jī)制以及項(xiàng)目退出機(jī)制，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益，有效劃分權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施和管理提供合法有效的合同依據(jù)，以合同的約束力，增強(qiáng)地方政府的契約精神。

（三）提高社會(huì)資本參與積極性

針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類類PPP項(xiàng)目，國家可以出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)政策來提高社會(huì)資本的積極性。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，地方政府應(yīng)當(dāng)充分考慮在招標(biāo)和審查過程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)類類PPP項(xiàng)目應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境專業(yè)技能的要求，不應(yīng)該僅僅通過注冊(cè)資本金等衡量競(jìng)標(biāo)企業(yè)的綜合實(shí)力;其次是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方技術(shù)方面和經(jīng)營管理方面的支持，給與一系列必要的技術(shù)幫助，使得社會(huì)資本有更多的機(jī)會(huì)參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)高技術(shù)領(lǐng)域或者相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的投資;還應(yīng)當(dāng)拓寬社會(huì)資本方的融資渠道，如政府可以為企業(yè)提供金融支持，出臺(tái)相應(yīng)的金融政策，如給予免息、貼息等政策來提高企業(yè)參與項(xiàng)目的積極性;還可以建立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、將高利潤項(xiàng)目與中低利潤項(xiàng)目進(jìn)行合理的組合打包，以保證企業(yè)盈利。最后應(yīng)當(dāng)不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目的退出機(jī)制，制定科學(xué)合理的和安全可靠的退出機(jī)制來保障社會(huì)資本的權(quán)益，不斷優(yōu)化和充實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目退出機(jī)制的相關(guān)規(guī)則和程序，加強(qiáng)項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任主體的清算義務(wù)，確保各方損失的最小化，提高社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資的積極性。

（四）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目全生命周期的引導(dǎo)與監(jiān)管

為確保環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目能夠合理的建設(shè)和運(yùn)營，應(yīng)該不斷加強(qiáng)對(duì)地方政府的引導(dǎo)，在選擇社會(huì)資本方面，鼓勵(lì)其它專業(yè)的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)以聯(lián)合或者獨(dú)立的方式作為社會(huì)資本參與其中。專業(yè)的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)可以為項(xiàng)目的運(yùn)營提供大量長期限資金和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，這樣有利于保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目的運(yùn)營期管理。除了引入專業(yè)的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，我們還需要針對(duì)項(xiàng)目的全生命周期加強(qiáng)監(jiān)管，監(jiān)管生態(tài)環(huán)境保護(hù)類PPP項(xiàng)目在建設(shè)期的質(zhì)量與成本，為后期的運(yùn)營節(jié)約資金。在運(yùn)營階段，也需要不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)商品的定價(jià)，確保地方政府和社會(huì)資本都能獲得相應(yīng)的回報(bào)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：http：//www.cpppc.org/zh/pppjb/7750.jhtml。

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