柴皓莉

摘要：地方政府財力是地方政府履行公共服務職能的物質(zhì)保障，分稅制改革后構建起具有公共財政特征的財政運行模式，但隨著財政政策的調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展職能的轉變，中西部地方政府財力結構失衡等情況初顯，能否合理配置地方政府財力結構變得日益重要和緊迫。本文以平頂山為例，對地方財力結構變化進行了分析研究。研究認為，在宏觀經(jīng)濟深度轉型背景下，地方政府自給率呈下降趨勢，地方政府財力結構失衡跡象顯現(xiàn)，財政轉移支付、地方政府債券和土地基金類收入成為補充財力的重要工具;地方主體稅種缺乏，地方級稅收收入占地方財力折比重下降到16.9%，地方稅權配置有待完善;地方政府對土地性財政收入依賴，潛在風險不可忽視;轉移支付演變?yōu)榈胤截斄χ髁?，資金的使用效應詩人標準缺乏;地方債務償還壓力增加，信息透明度較低，存在財政風險向金融風險轉化的隱患。對存在的問題，本文提出推進財稅體制改革，優(yōu)化地方政府財力結構;轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，降低地方政府對土地財政的依賴;優(yōu)化轉移支付結構，建立科學的資金績效評價機制;規(guī)范地方政府性債務管理，探索全口徑的地方債務統(tǒng)計管理體系。

關鍵詞：地方政府財力結構 財政收支缺口 土地依賴 轉移支付

文章以平頂山市2013-2017年的財政收支數(shù)據(jù)為基礎，結合地方財政支出快速增長、土地出讓和地方債有關政策的調(diào)整等宏觀經(jīng)濟因素，分析了地方政府財力結構存在的結構失衡、主體稅種缺乏、土地財政依賴等問題，并提出了健全地方稅體系、改革土地財政、規(guī)范地方債務等具有針對性的建議，對財稅體制改革和地方債務風險防范具有積極的借鑒意義。

一、概念界定及分析口徑

地方政府財力指在國家財力分配中，按照規(guī)定由地方政府自行掌握支配的財政資金。當前地方政府財政能力主要分為自有財力和補充財力，自有財力指地方政府按照分成比例得以留存的稅收和非稅收入，補充財力主要指上級政府統(tǒng)籌各地情況撥付給地方政府的轉移性補助收入，2015年之后還包括地方政府舉債形成的債務類收入（見圖1）。

根據(jù)我國的預算體系，各級政府預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算構成。由于社會保險基金收入不能用于平衡公共預算支出，財政專戶收入數(shù)據(jù)無法準確獲取，本文在計算地方政府財政能力時不將其納入考量范疇;本文數(shù)據(jù)主要從國庫統(tǒng)計分析系統(tǒng)、平頂山市地方財政預算年度報告中獲取;從本文的研究角度，地方政府財力=一般公共預算收入+轉移收入+政府性基金預算收入+國有資本經(jīng)營預算收入+公開發(fā)行的地方政府新增債券收入。

二、地方政府財力結構特點

（一）地方政府財力平穩(wěn)增長，財政自給率呈下降趨勢

2013-2017年，平頂山市地方財力由2013年329.50億元增長到2017年583.55億元，年平均增長率為14.7%，其中2015年同比增長35.9%，為近5年最高點，財政自給能力系數(shù)①由從2013年的0.53下滑至2017年的0.43，作為補充財力的轉移性收入與地方債務收入規(guī)模年均增長分別為8.6%、5.4%（見表1）。

（二）稅收收入是公共預算收入的主體，非稅收入占比下降，基金收入波動明顯

2013-2017年，平頂山市公共預算收入在地方政府財力中的占比平均為28.7%，其中地方級稅收收入在地方公共預算收入中的比重保持在70%左右（見圖2），受國家減少行政規(guī)費、治理亂收費政策影響，2015年以來非稅收入占地方政府財力的比例下降至20.0%以下;土地出讓收入占基金收入比重平均為87.4%，受土地出讓收入變動影響，基金收入的增長波動性較大，2013年同比增長89.1%，2015年則同比下降46.9%（見圖3）。

（三）轉移收入②穩(wěn)步增長，縣級財政對轉移收入依賴度高;新增債券發(fā)行規(guī)模遞增，投向以建設為主

2013-2017年，平頂山市轉移收入年平均增長率為8.6%，在地方政府財力中的占比保持在30%-40%的區(qū)間，2015年國務院下發(fā)《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》后，均等化作用較強的一般轉移收入占轉移收入的比重逐年提高至2017年的61.4%。平頂山市70%左右的上級補助收入用來對轄區(qū)縣級財政轉移支付，縣級財政支出對轉移收入依賴度平均超過60.0%，其中2016年汝州依賴度③高達104.1%（見表2）。

2015年，新預算法賦予了地方政府發(fā)債權，平頂山市地方債務收入由2015年的155.81億元增長至2017年的172.51億元，地方債務收入占地方財力的比重從2015年的33.7%至2016年的34.4%，2017年又回落至32.1%，一般債務和專項債務分別平均占比55.0%、45.0%，在地方政府債務的資金投向上交通運輸設施建設、保障性住房、市政建設位于前三位。

（四）民生支出大幅增長，區(qū)縣級支出保持較高水平，土地類基金支出④承擔政府主動性投資需求

2013-2017年，公共預算支出從234.79億元增長至415.15億元，增長了1.8倍，其中民生支出⑤是重點保障領域，2017年同比增長120.1%，占公共預算支出的16.1%，隨著全面建設小康社會和深入扶貧攻堅的持續(xù)推進，區(qū)縣級支出保持較高水平，2017年占全市預算支出的比重達到76.3%（見圖4）;基金預算支出增速波動明顯，2014年基金預算支出同比下降52.1%，2017年增長189.72%，提高216.4個百分點，土地類基金支出平均占基金預算支出的比重為83.4%，有效滿足了政府的主動性投資需求（見圖5）。

（五）收支缺口不斷擴大，補充財力尚可彌補收支缺口

2017年平頂山市地方公共預算收支缺口為180.05億元，較2013年增加73.23億元、增長68.6%，地方財政自給能力系數(shù)從2013年的0.53下滑至2017年的0.43。公共預算收支缺口占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從2013年的6.9%增長至2017年的8.9%，公共預算收支缺口占公共預算支出的比重從2013年的47.1%增長至2017年的56.7%，轉移收入與地方債務收入合計數(shù)從2013年的132.53億元增長到2017年的3億元384.60億元，大于公共預算收支差額，可緩解地方經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展與地方財力不足的矛盾（見表3）。

三、地方政府財力結構存在的主要問題

（一）地方政府財力結構失衡跡象顯現(xiàn)，未來平穩(wěn)增長壓力加大

平頂山市自有財力趨弱，對上級轉移支付和債務收入等非自有財力的依賴較高，財力結構的失衡主要表現(xiàn)在地方財力穩(wěn)定增長壓力加大：一是地方級公共預算收入在地方綜合財力的中的比重不斷下降，由2013年的36.3%下降到2017年的23.6%，公共預算收入的穩(wěn)定器作用將減弱;二是在中央與地方財力分配格局沒有變化的情況下，地方自有財力將持續(xù)承壓，債務收入、轉移支付的規(guī)模會相應擴大，地方財力增長的波動性較大;三是在當前國家全力推進供給側結構性改革，房地產(chǎn)市場調(diào)控政策收緊等環(huán)境下，將會對經(jīng)濟運行和財政收入造成較大壓力。

（二）地方主體稅種缺乏，增收結構欠佳，地方稅權配置有待完善

隨著結構性減稅的全面推進，平頂山市地方級稅收收入占地方財力的比重從之前2013年的25.0%左右下降到2016年的15.5%、2017年的16.9%，在當前稅收結構中：一是地方主體稅種缺乏，流轉稅占地方稅收收入的比例5年期間占比下降2.7個百分點，當前地方稅種多為一些稅源分散、不穩(wěn)定的小稅種，短期難以承擔地方主體稅種缺失形成的缺口;二是地方稅收增收困難，2017年增收貢獻度排名前3位的是土地增值稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅，土地增值稅是財產(chǎn)轉讓一次性稅源，個人所得稅中財產(chǎn)轉讓的一次性稅源較多，在從嚴從緊的房地產(chǎn)調(diào)控下，隨著個人所得稅起征點的提高，稅收持續(xù)增長的壓力較大。

（三）地方政府對土地性財政收入依賴，潛在風險不可忽視

狹義的土地性財政收入包括土地出讓收入和房地產(chǎn)直接相關的稅收⑥，近10年，平頂山市土地性財政收入增長了4.0倍;土地出讓收入和房地產(chǎn)相關稅收分別占土地性財政收入的平均比重為34.1%、65.9%，房地產(chǎn)相關稅收平均增速快于地方稅收收入平均增速14.1個百分點（見表4）。

土地性財政收入為地方政府提供了大量資金，但也存在不可忽視問題，一是加大財政透支風險，短期土地需求增加，但實質(zhì)是未來幾十年的土地使用權“一次性”變現(xiàn)為財政收入，由于各屆政府間無法實現(xiàn)土地出讓收入的代際公平⑦，未來政府的支出責任將增加;二是地區(qū)間對土地的依賴程度不同，很大程度上會作用于地方經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展，加大地區(qū)間的財力差異和經(jīng)濟社會差異;三是容易受到國家宏觀調(diào)控政策的影響，特別是2018年政府工作報告寫入“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法工作”以來，其傳導作用會通過需求側而影響土地供給，未來一定時期內(nèi)難以對地方政府財力形成穩(wěn)定的增長助力。

（四）轉移支付演變?yōu)榈胤截斄χ髁?，資金的使用效應評價標準缺乏

轉移支付用于彌補各級政府之間的暫時性財政失衡，2017年轉移支付占地方財力的比重高于公共預算收入的11.9個百分點，短期轉移支付在一定程度上彌補了收支缺口，但長期并未從根本上解決財政收支矛盾問題，反而弱化了地方政府培育自主財力的內(nèi)生動力，地方政府對轉移支付的依賴程度使其背離其最初的功能定位;在資金使用績效評價方面，缺乏比較合理、科學的評判標準，不僅地方財政難以自測，相關主管部門或地方人大、審計部門也難以評定。

（五）地方債務償還壓力增加，信息透明度較低，城市競爭潮加劇地方政府融資沖動

近幾年，地方政府不斷擴張債務規(guī)模，2017年平頂山市新增地方債務172.51億元，為當年地方級稅收收入的1.7倍，預計從2019年開始每年將有不低于20億的地方債務要償還，同時地方政府還存在城投公司通過銀行、信托、集資、借款等方式形成的各類債務，PPP項目公司、政府性產(chǎn)業(yè)基金等以政府財政承諾收益兜底、回購股權等形成的“明股實債”;隨著城市發(fā)展競爭的日趨激烈，2018年初平頂山市政府提出了“全力晉位次爭上游走前列，綜合實力重返全省第一方陣”的戰(zhàn)略決策，地方政府進行融資拓展收入的需求將進一步加大。

四、優(yōu)化地方財力結構的對策建議

（一）推進財稅體制改革，優(yōu)化地方政府財力結構

加快推進中央與地方事權和支出責任劃分改革方案的落實，按照建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系的要求構建包括《預算法》在內(nèi)的法律體系，提升基層政府財力與事權匹配度;進一步健全地方稅體系，優(yōu)化地方政府財源、財力結構，緩解地方財政收支矛盾，適度發(fā)揮地方政府的自主性和能動性，允許地方政府在一定范圍內(nèi)結合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，對地方稅稅率檔次的使用、起征點、免征額等進行調(diào)整;推動預算績效管理，強化政府預算硬約束，提升財政資金使用效率。

（二）轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，降低地方政府對土地財政的依賴

地方政府作為城市公共利益代表，引導由“城市（土地）”經(jīng)營者角色向“城市公共治理者”角色轉變;規(guī)范現(xiàn)有的土地抵押擔保制度，改變地方政府控制土地一級市場的局面，規(guī)范土地“租、稅、費”收益制度，實現(xiàn)“賣地收入”為主到“稅收收入”為主的轉變，將一次性收到的土地出讓金收入轉化為按年收取的不動產(chǎn)稅，成為地方長期穩(wěn)定的稅收來源，減少地方政府政府收入對土地地財政的依賴。

（三）優(yōu)化轉移支付結構，建立科學的資金績效評價機制

按照中央“大幅度減少、合并中央對地方專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例”的改革方向，不斷提高一般性轉移支付的規(guī)模和比重，形成以財力性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的結構;明確轉移支付資金使用效應評價標準，對轉移支付項目加強跟蹤監(jiān)測，將轉移支付與地方特色、功能定位、發(fā)展規(guī)劃結合起來，建立項目資金使用跟蹤監(jiān)測機制，及時向社會公示項目進度和資金使用情況，由社會公眾進行評價。

（四）規(guī)范地方政府性債務管理，探索全口徑的地方債務統(tǒng)計管理體系

建立全國統(tǒng)一的地方政府隱性債務口徑和認定標準，優(yōu)化地方政府債券信息披露機制，提高地方政府性債務的透明度，規(guī)范信用評級流程;在債務限額總量控制的前提下，適當加大或逐步放開地方政府專項債券當年新增發(fā)行限額，實行市場化的自主發(fā)債模式;建立統(tǒng)一的地方政府融資平臺認定標準和監(jiān)管名單，形成融資平臺實時監(jiān)測和名單動態(tài)調(diào)整機制，允許脫離政府信用成功轉型的平臺退出。

注釋：

①地方財政自給能力系數(shù)=地方一般公共預算收入/地方一般公共預算支出。

②返還性收入主要根據(jù)當年地方增值稅和消費稅、所得稅基數(shù)、成品油價格和稅費改革情況按照固定比例計算所得，與地方當期經(jīng)濟發(fā)展情況有關，與中央轉移力度相關性不大，且由于無法通過公開途徑獲取2014年以前返還性收入的準確數(shù)值，因此對返還性收入不做連續(xù)年度分析，文中轉移收入指一般轉移收入和專項轉移收入。

③轉移收入依賴度=轉移收入/公共預算支出。

④包括國有土地使用權出讓收入及對應專項債務收入安排的支出、國有土地收益基金及對應專項債務收入安排的支出和其他國有土地收益基金支出。

⑤民生支出包括糧油物資儲備支出、教育支出、文化與體育傳媒支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、節(jié)能環(huán)保支出、農(nóng)林水支出和住房保障支出。

⑥土地出讓收入包括國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入、國有土地使用權出讓收入、繳納新增建設用地土地有償使用費，房地產(chǎn)直接相關的稅收包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。

⑦代際公平指當代人和后代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發(fā)展上權利均等。土地使用年限遠高于地方領導任期，土地財政會導致各界政府間財政收支的失衡。

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