陳新宇

摘 要 新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化發(fā)展，主要是農(nóng)民工的市民化。為了使農(nóng)民工和城市更加融合，應(yīng)該從各個(gè)方面創(chuàng)新體制，使農(nóng)民工市民化制度缺失的問(wèn)題得到有效的解決，促進(jìn)城鄉(xiāng)一元結(jié)構(gòu)盡快替代城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民工市民化發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，通過(guò)體制環(huán)境和發(fā)展平臺(tái)的營(yíng)造和構(gòu)建，推動(dòng)農(nóng)民工市民化的發(fā)展。本文分析了新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化制度的缺失，提出了新型城鎮(zhèn)化背景下創(chuàng)新農(nóng)民工市民化體制的路徑，以供參考。

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)民工市民化 制度缺失 體制創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化制度的缺失

1.1土地城鄉(xiāng)二元的制度對(duì)農(nóng)民工市民化發(fā)展造成制約

因?yàn)槲覈?guó)實(shí)施的土地制度是城鄉(xiāng)二元的，城市和農(nóng)村土地都?xì)w國(guó)家和農(nóng)民集體所有，國(guó)家的土地使用權(quán)可以按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行出租、抵押和轉(zhuǎn)讓?zhuān)w土地使用權(quán)只可以在集體成員內(nèi)部進(jìn)行初始配置，農(nóng)民只有宅基地的使用權(quán)，農(nóng)民集體對(duì)其有所有權(quán)，而且不可以把使用權(quán)向集體成員之外的人轉(zhuǎn)讓和抵押，不能抵押農(nóng)村土地的承包權(quán)，也不能順暢的流轉(zhuǎn)；另外，農(nóng)村集體資產(chǎn)沒(méi)有清楚的歸屬，股份權(quán)利及交易缺乏其穩(wěn)定性，使得農(nóng)民集體股權(quán)無(wú)法直接實(shí)現(xiàn)，只可享有分配的收益；同時(shí)受界定不清晰的公共利益和制度安排不合理的土地征收和增值收益分配的影響，農(nóng)民在較大的農(nóng)地非農(nóng)化的收益中獲得較少，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。這種土地制度導(dǎo)致農(nóng)民工無(wú)法利用市場(chǎng)交易、抵押、出租土地權(quán)益的方式獲得生活和創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)，因此農(nóng)民工會(huì)更加依賴(lài)土地資源，進(jìn)而對(duì)其市民化的發(fā)展造成制約。

1.2城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度對(duì)農(nóng)民市民化發(fā)展造成阻礙

盡管我國(guó)一定程度改革了城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍，有的地區(qū)甚至把城鄉(xiāng)戶(hù)口名稱(chēng)統(tǒng)一，但因?yàn)槭芷鋺?hù)籍上落后的福利制度改革的影響，使其仍然采用二元公共服務(wù)，農(nóng)民工要使自身享受到的基本公共服務(wù)同等于城鎮(zhèn)居民，對(duì)其公共投入要求較高。據(jù)相關(guān)資料顯示，我國(guó)城市和農(nóng)村的福利待遇人均相差較大，因此如果在沒(méi)有政府足夠的財(cái)力支撐，農(nóng)民工又不能把其擁有的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋所有權(quán)等利益轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢缘盅骸⒔灰椎馁Y本作為部分其定居城市的資本時(shí)，市民化高成本的特征一定會(huì)對(duì)農(nóng)民市民化的步伐造成阻礙。

1.3財(cái)政金融落后的制度使農(nóng)民市民化難度增加

我國(guó)不斷提高的城鎮(zhèn)化水平和不斷增長(zhǎng)的城市人口現(xiàn)狀會(huì)增加基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、社會(huì)保障等方面的投資。而根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)政體制分析，這些對(duì)地方政府財(cái)力的挑戰(zhàn)巨大。以新增的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施為例，因?yàn)槌擎?zhèn)人口增加到2020年市政建設(shè)新增資金需求達(dá)到16萬(wàn)億元。而在中央財(cái)政只能轉(zhuǎn)移有限的支付數(shù)額，當(dāng)前財(cái)政體制又無(wú)法在城鎮(zhèn)化發(fā)展中為地方財(cái)政提供足夠的資金條件下，缺乏財(cái)力的地方政府在農(nóng)民工市民化發(fā)展中一定會(huì)受到巨大的城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口的影響。

2新型城鎮(zhèn)化背景下創(chuàng)新農(nóng)民工市民化體制的路徑

2.1積極創(chuàng)新土地制度，提升物質(zhì)條件

農(nóng)村土地改革制度的全面深化，需要為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提供保障，使農(nóng)民對(duì)承包地的各項(xiàng)全能（如使用、占有、流轉(zhuǎn)、收益等）得到較好的維護(hù)，同時(shí)需要采取合理的措施促進(jìn)農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的擔(dān)保、抵押和轉(zhuǎn)讓?zhuān)罐r(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入來(lái)源得到切實(shí)解決；另外，應(yīng)通過(guò)征地制度改革的深化和征地補(bǔ)償機(jī)制的完善，為土地建立合理的增值收益分配和退出機(jī)制，使進(jìn)程落戶(hù)的農(nóng)民工的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到有效的保障。

2.2積極創(chuàng)新戶(hù)籍制度，營(yíng)造體制環(huán)境

首先，需要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，使戶(hù)籍的登記人口管理的功能得以還原，使城鄉(xiāng)間的戶(hù)籍壁壘被打破；同時(shí)應(yīng)對(duì)戶(hù)口遷移政策進(jìn)行合理的調(diào)整，并以居住證為介質(zhì)，為沒(méi)有在城鎮(zhèn)落戶(hù)但已經(jīng)居住或就業(yè)的農(nóng)民工及其子女提供公共服務(wù)，保障農(nóng)民工市民化的體制環(huán)境更加良好。

2.3積極創(chuàng)新公共服務(wù)制度，構(gòu)建發(fā)展平臺(tái)

首先，通過(guò)教育體制改革的深化，在各級(jí)政府公共財(cái)政覆蓋和教育發(fā)展規(guī)劃中納入農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育，使農(nóng)民工隨遷子女參加流入地高考的政策盡快落實(shí)，使農(nóng)民工隨遷子女享有公共教育的基本權(quán)利；其次，應(yīng)通過(guò)城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務(wù)體系的健全完善，使就業(yè)歧視消除，使農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力切實(shí)提升，并逐步形成城鄉(xiāng)同工同酬的合理的分配制度；第三，通過(guò)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的進(jìn)一步完善，形成城鄉(xiāng)居民全國(guó)統(tǒng)一的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使轉(zhuǎn)移和續(xù)接社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的政策更加完善，在城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)中納入農(nóng)民工醫(yī)療；最后，通過(guò)農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障政策的健全和完善，在城鎮(zhèn)住房保障體系中納入進(jìn)城農(nóng)民工，使農(nóng)民工進(jìn)程基本住房問(wèn)題逐步得到解決，構(gòu)建起農(nóng)民工市民化發(fā)展的良好平臺(tái)。

2.4積極創(chuàng)新財(cái)政金融體制，提供資金支撐

第一，積極創(chuàng)新財(cái)稅體制，遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配的原則，建立和農(nóng)民工市民化掛鉤的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，確定各級(jí)政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民工市民化所需的成本，并通過(guò)地方稅收增長(zhǎng)機(jī)制的建立，使地方政府為農(nóng)民工市民化提供的公共服務(wù)能力進(jìn)一步增強(qiáng)；第二，積極創(chuàng)新投資和融資體制，應(yīng)適當(dāng)放寬市場(chǎng)制約，利用多種途徑（如股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、特許經(jīng)營(yíng)等），在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中鼓勵(lì)和吸引民間和境外資本參與，使城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足的問(wèn)題得到有效解決的同時(shí)為農(nóng)民工的市民化提供了資金來(lái)源。

3結(jié)語(yǔ)

總之，農(nóng)民工市民化不僅使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民生活質(zhì)量得到提升，還可使城鄉(xiāng)二元體制被打破，使城鎮(zhèn)內(nèi)二元結(jié)構(gòu)矛盾得以化解，為社會(huì)的和諧發(fā)展提供了有利條件，因此地方政府應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化背景下，采取合理的創(chuàng)新措施解決農(nóng)民工市民化制度缺失問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民工市民化制度的合理應(yīng)用。

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