劉天琦 李紅霞

[摘 要] 地方政府作為全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的重要組成，如何將改革落到實(shí)處，成為社會(huì)各界共同關(guān)注的重點(diǎn)。文章選取當(dāng)前全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革開(kāi)展較好的廣東、北京和上海三個(gè)地區(qū)，對(duì)現(xiàn)階段改革的邏輯與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了濃縮梳理，發(fā)現(xiàn)績(jī)效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、指標(biāo)體系建設(shè)、運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、結(jié)果應(yīng)用等層面還存在難點(diǎn)與問(wèn)題，未來(lái)還要圍繞績(jī)效目標(biāo)管理、事前和事中績(jī)效評(píng)價(jià)、指標(biāo)信息化、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)相容的應(yīng)用機(jī)制等多環(huán)節(jié)優(yōu)化地方全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理。

[關(guān)鍵詞] 全過(guò)程;預(yù)算績(jī)效管理;地方經(jīng)驗(yàn);預(yù)算改革

[中圖分類(lèi)號(hào)] F812.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ?[文章編號(hào)]1673-0461（2019）12-0076-07

一、地方全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革的內(nèi)涵與邏輯框架

20世紀(jì)70年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，績(jī)效預(yù)算開(kāi)始受到重視，美、英兩國(guó)作為績(jī)效預(yù)算改革的先行者，主張政府公共部門(mén)要采用私人部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)的形式來(lái)提升政府行政管理效率及公共服務(wù)質(zhì)量，全力建立基于“結(jié)果”為導(dǎo)向的政府預(yù)算績(jī)效管理模式。而全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理概念最早由工程類(lèi)型引入企業(yè)管理類(lèi)學(xué)科，重在研究輔助企業(yè)實(shí)現(xiàn)預(yù)期內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)，促使各目標(biāo)層層分解下達(dá)企業(yè)內(nèi)部各個(gè)單位或組織，以一系列的預(yù)算、控制、協(xié)調(diào)和考核為內(nèi)容，建立科學(xué)、高效的指標(biāo)管理控制系統(tǒng)和績(jī)效考核管理系統(tǒng)，以達(dá)到對(duì)分工的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行管理控制。具體來(lái)說(shuō)，企業(yè)的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)際上是對(duì)企業(yè)目標(biāo)控制、實(shí)現(xiàn)和考核的一個(gè)量化過(guò)程，通過(guò)業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，適度對(duì)部門(mén)或單位的分權(quán)、授權(quán)，基于企業(yè)目標(biāo)管理和績(jī)效考核目標(biāo)管理的雙重約束考核各部門(mén)或單位經(jīng)營(yíng)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)行為，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源合理配置、作業(yè)高度協(xié)同、戰(zhàn)略有效貫徹、經(jīng)營(yíng)持續(xù)改善、利潤(rùn)穩(wěn)定增長(zhǎng)為目標(biāo)，是系統(tǒng)化、人本化的現(xiàn)代企業(yè)管理環(huán)節(jié)中必不可少的一部分。

鑒于企業(yè)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理邏輯分析，以政府為主體的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，相比于企業(yè)或者其他經(jīng)營(yíng)個(gè)體行為，其對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程要求則更為復(fù)雜和透明化。原因在于，政府作為經(jīng)濟(jì)學(xué)中個(gè)人、企業(yè)、政府三大主體之一，雖然其不涉及經(jīng)營(yíng)性行為且實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)機(jī)制不同，但其涵蓋的稅收收入和非稅收收入來(lái)源卻涵蓋了個(gè)人與企業(yè)等多類(lèi)社會(huì)群體。因此，較于其他社會(huì)群體，要求政府科學(xué)、合理支配收入的需求則更為迫切，而這種要求也會(huì)伴隨著社會(huì)整體需求的提升而更為嚴(yán)格。這些都可以從社會(huì)要求政府支出分配的合理化需要，逐步要求加強(qiáng)政府支出公開(kāi)、透明甚至追責(zé)、問(wèn)責(zé)機(jī)制建立的發(fā)展趨勢(shì)看出。政府全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革的邏輯路徑，一方面是將政府預(yù)算管理的程序更為透明化、規(guī)范化和合規(guī)化;另一方面更注重結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)所有預(yù)算投入和產(chǎn)出結(jié)果的評(píng)價(jià)與反饋，要求各級(jí)部門(mén)或單位預(yù)算編制到執(zhí)行、結(jié)果到評(píng)價(jià)、反饋到改進(jìn)形成全鏈條閉環(huán)，最終運(yùn)用預(yù)算績(jī)效管理工具實(shí)現(xiàn)所有履職業(yè)務(wù)的改進(jìn)與提升，實(shí)現(xiàn)向公眾提供高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從“政府管好錢(qián)袋子”到“管好政府的錢(qián)袋子”的職能轉(zhuǎn)變。因此，從這個(gè)角度分析地方全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革，狹義上，是要求地方政府、部門(mén)或單位所開(kāi)展活動(dòng)與行為要通過(guò)預(yù)算編制、執(zhí)行和控制、考評(píng)與激勵(lì)等一系列管理內(nèi)容;廣義上，地方政府部門(mén)所開(kāi)展的行為都需要經(jīng)過(guò)事前、事中和事后一系列績(jī)效管理，最終目的是形成以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理為目標(biāo)，涵蓋績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理為手段的整體預(yù)算績(jī)效管理體系，并通過(guò)強(qiáng)化績(jī)效理念逐步融入預(yù)算管理的全過(guò)程，使之逐步與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督共同成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，最終實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、預(yù)算結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。沿此思路，地方現(xiàn)階段實(shí)施的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理從廣義層面著手，不斷豐富和拓展事前、事中、事后績(jī)效管理各環(huán)節(jié)內(nèi)容，形成了不同環(huán)節(jié)側(cè)重點(diǎn)不一的地方全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系（見(jiàn)圖1）。

二、地方全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)分析

早在20世紀(jì)90年代，中央與地方就逐步推動(dòng)了一系列的預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐探索，粵京滬作為改革發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，三地在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的改革實(shí)踐中形成了具有自身特色的做法與經(jīng)驗(yàn)。

（一）粵京滬全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐特點(diǎn)

1. 事前：績(jī)效目標(biāo)管理發(fā)揮源頭把控作用

績(jī)效目標(biāo)管理是財(cái)政部門(mén)、各部門(mén)及其所屬單位以績(jī)效目標(biāo)為對(duì)象，以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)等為主要內(nèi)容所展開(kāi)的預(yù)算管理活動(dòng)。作為預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，績(jī)效目標(biāo)管理體現(xiàn)了政府資金管理方式由“重投入、重過(guò)程”的管理到“重結(jié)果、重效果”的轉(zhuǎn)變。設(shè)定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，不僅有效的指導(dǎo)預(yù)算部門(mén)的預(yù)算編制和執(zhí)行，也對(duì)部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)制定起到重要的導(dǎo)向作用?；浘卦陬A(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理過(guò)程中，基本形成了管理流程與辦法落地、構(gòu)建符合自身財(cái)政特點(diǎn)的績(jī)效目標(biāo)體系、全覆蓋績(jī)效目標(biāo)管理范圍和績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用四個(gè)方面的總體探索，具體表現(xiàn)在：一是規(guī)范績(jī)效目標(biāo)管理流程，如廣東制定了《財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》《廣東省省級(jí)部門(mén)預(yù)算財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)管理工作規(guī)程》等，北京制定了《項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》《部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表》等一系列規(guī)范性文件和流程。二是構(gòu)建自身財(cái)政特點(diǎn)的績(jī)效目標(biāo)體系。廣東將績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)分為三類(lèi)：整體支出績(jī)效目標(biāo)、一級(jí)項(xiàng)目（中期財(cái)政規(guī)劃項(xiàng)目）績(jī)效目標(biāo)和二級(jí)項(xiàng)目（年度明細(xì)計(jì)劃），實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)與中期財(cái)政規(guī)劃編制、項(xiàng)目入庫(kù)同步申報(bào);北京則構(gòu)建了包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、服務(wù)對(duì)象或受益人滿(mǎn)意程度、成本資源和衡量產(chǎn)出與預(yù)算效果和服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意程度的四級(jí)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系。三是逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)與結(jié)果應(yīng)用?；浘鼐鶎⒃u(píng)審結(jié)果作為預(yù)算編制的前提條件，要求未通過(guò)審核的預(yù)算部門(mén)不被列入部門(mén)預(yù)算;此外，北京、上海基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)隨預(yù)算的全公開(kāi)。四是不斷擴(kuò)大績(jī)效目標(biāo)管理的項(xiàng)目支出范圍。如廣東將所有申請(qǐng)進(jìn)入省級(jí)財(cái)政資金項(xiàng)目庫(kù)的事業(yè)發(fā)展性支出項(xiàng)目、部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)類(lèi)支出中500萬(wàn)元及以上的項(xiàng)目支出、省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用總體計(jì)劃、轉(zhuǎn)移支付資金、部門(mén)整體支出全部納入省級(jí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)審核范圍;上海重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目支出編報(bào)績(jī)效目標(biāo)的全覆蓋，將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；鸷驼?gòu)買(mǎi)服務(wù)納入預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理。

2.事中：績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控防范績(jī)效目標(biāo)偏離

績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理，是事中績(jī)效評(píng)價(jià)管理的重要體現(xiàn)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的偏離、資金使用過(guò)程中存在資金到賬不及時(shí)、資金使用不規(guī)范等問(wèn)題能起到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾偏的重要作用。地方實(shí)踐中，除發(fā)揮上述作用外，在逐步完善預(yù)算績(jī)效運(yùn)行跟蹤管理制度建設(shè)，探索建立財(cái)政信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)績(jī)效跟蹤的信息化管理，形成了一系列創(chuàng)新做法。

首先，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效跟蹤管理的制度化，北京和廣東的部分地級(jí)市分別制定了相關(guān)績(jī)效跟蹤管理辦法和方案，如《北京市市級(jí)財(cái)政支出績(jī)效跟蹤管理辦法》《佛山市市級(jí)預(yù)算績(jī)效監(jiān)控管理辦法（試行）》和《廣州市本級(jí)2017年度部門(mén)全過(guò)程預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控管理實(shí)施方案》，明確了預(yù)算執(zhí)行、管理情況、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等績(jī)效運(yùn)行跟蹤方式與內(nèi)容，運(yùn)行結(jié)果作為實(shí)施財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的重要參考依據(jù)，發(fā)揮完善相應(yīng)預(yù)算管理機(jī)制、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和合理配置資源的作用。其次，不斷優(yōu)化績(jī)效跟蹤監(jiān)控方式。廣東佛山創(chuàng)新設(shè)立多層次、全方位的自動(dòng)預(yù)警、財(cái)政跟蹤和專(zhuān)家監(jiān)控相結(jié)合的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)績(jī)效監(jiān)控跟蹤機(jī)制：構(gòu)建項(xiàng)目自動(dòng)預(yù)警到單位整體支出自動(dòng)預(yù)警監(jiān)控體系，充分發(fā)揮預(yù)算部門(mén)財(cái)政支出科和預(yù)算科協(xié)作績(jī)效監(jiān)控的直接作用，提高監(jiān)控效率和結(jié)果應(yīng)用效果;運(yùn)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)財(cái)政一體化信息系統(tǒng)績(jī)效考核功能，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)行實(shí)時(shí)績(jī)效跟蹤監(jiān)控和年中績(jī)效考核;完善追蹤問(wèn)效、約談、績(jī)效扣分等動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，督促單位加強(qiáng)財(cái)政支出執(zhí)行管理，考核結(jié)果應(yīng)用到下一年預(yù)算調(diào)整，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效管理效力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，佛山各級(jí)預(yù)算部門(mén)所有項(xiàng)目均已納入績(jī)效監(jiān)控范圍。上海則在傳統(tǒng)績(jī)效跟蹤管理基礎(chǔ)之上，將績(jī)效跟蹤與加強(qiáng)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施預(yù)算調(diào)整、優(yōu)化項(xiàng)目管理結(jié)合起來(lái)，實(shí)行預(yù)算部門(mén)與財(cái)政部門(mén)的績(jī)效“雙監(jiān)控”，部分地區(qū)還創(chuàng)新形成績(jī)效運(yùn)行跟蹤管理獨(dú)特模式，如上海奉賢區(qū)開(kāi)創(chuàng)“定向+自行”“完整+簡(jiǎn)易”和“監(jiān)控+整改”3種跟蹤模式?！岸ㄏ?自行”是對(duì)民生關(guān)系密切、社會(huì)關(guān)注度高、資金規(guī)模大的項(xiàng)目，采取第三方機(jī)構(gòu)集中輔導(dǎo)與培訓(xùn)預(yù)算部門(mén)，現(xiàn)場(chǎng)完成績(jī)效跟蹤;資金總量占預(yù)算部門(mén)項(xiàng)目支出比例80%及以上的項(xiàng)目，由財(cái)政部門(mén)跟蹤。“完整+簡(jiǎn)易”是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施差異化跟蹤，其中，自行跟蹤項(xiàng)目進(jìn)行完整跟蹤，而預(yù)算金額在200萬(wàn)元以下、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄內(nèi)部門(mén)履職服務(wù)類(lèi)、人員定額補(bǔ)貼類(lèi)等項(xiàng)目實(shí)施簡(jiǎn)易跟蹤?！氨O(jiān)控+整改”是將績(jī)效跟蹤結(jié)果納入年中預(yù)算調(diào)整外，還應(yīng)用到糾偏整改、預(yù)算調(diào)整、資金分配、資金撥付、項(xiàng)目完成后績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)和部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理等考核依據(jù)。

3.事后：績(jī)效評(píng)價(jià)體系深度考驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是政府部門(mén)根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效原則，對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程、產(chǎn)生的效果所進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判，作為各級(jí)預(yù)算部門(mén)最早實(shí)施的預(yù)算績(jī)效管理行為，可見(jiàn)其重要性。

在支出績(jī)效評(píng)價(jià)流程方面，粵京滬三地普遍采取預(yù)算部門(mén)自評(píng)方式，而自我績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)在于衡量評(píng)價(jià)的真實(shí)性與可信性。因此，在處理這一問(wèn)題上，京滬兩地則在自評(píng)基礎(chǔ)上，通過(guò)專(zhuān)家、三方機(jī)構(gòu)會(huì)審或財(cái)政部門(mén)抽查評(píng)審的方式構(gòu)建了再評(píng)價(jià)體系。而廣東不僅搭建第三方初審、地市績(jī)效經(jīng)辦人員復(fù)審、財(cái)政部門(mén)再審流程，提高績(jī)效自評(píng)審核治理，還通過(guò)已有財(cái)政績(jī)效管理信息系統(tǒng)，將財(cái)政信息實(shí)現(xiàn)共享，以共享信息傳遞防止可能產(chǎn)生的弄虛作假行為。在評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建方面，作為績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵技術(shù)與難點(diǎn)，粵滬分別構(gòu)建了三級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。按照預(yù)算部門(mén)自評(píng)范圍和財(cái)政資金分類(lèi)，廣東構(gòu)建了財(cái)政資金項(xiàng)目支出、專(zhuān)項(xiàng)資金和整體支出績(jī)效3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、7個(gè)二級(jí)指標(biāo)和15個(gè)三級(jí)指標(biāo)體系，各項(xiàng)目和單位分別設(shè)置了細(xì)化個(gè)性指標(biāo)并納入信息化管理系統(tǒng)。北京作為全國(guó)率先開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)較早的地區(qū)之一，建立了較為完整、分行業(yè)、分類(lèi)型的四級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中，一、二級(jí)指標(biāo)是財(cái)政部門(mén)設(shè)定、不可調(diào)整的共性指標(biāo)，三級(jí)指標(biāo)是根據(jù)預(yù)算部門(mén)項(xiàng)目實(shí)際情況調(diào)整的參考樣本指標(biāo)，四級(jí)指標(biāo)為項(xiàng)目實(shí)際情況所設(shè)置和調(diào)整的指標(biāo)。以一般公共服務(wù)領(lǐng)域部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)為例，首先單位層級(jí)形成了共性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)涵蓋單位日常管理情況、開(kāi)展項(xiàng)目情況、單位年度業(yè)績(jī)情況3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，在單位年度業(yè)績(jī)指標(biāo)下，設(shè)置經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等二級(jí)指標(biāo)，再針對(duì)各部門(mén)具體情況設(shè)計(jì)三、四級(jí)個(gè)性指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前北京已形成涵蓋教育、衛(wèi)生、文化、科技等部門(mén)20多項(xiàng)分行業(yè)細(xì)化的個(gè)性指標(biāo)體系，基本形成了縱橫結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系架構(gòu)。

4. 反饋：績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算約束力

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)算安排和政策相掛鉤，與預(yù)決算草案同步報(bào)送人大、同步向社會(huì)公開(kāi)，納入政府績(jī)效和干部政績(jī)考核系統(tǒng)，實(shí)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制四大方面，可見(jiàn)，作為預(yù)算績(jī)效管理的反饋環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。

此環(huán)節(jié)，廣東通過(guò)將重點(diǎn)項(xiàng)目、部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在政府網(wǎng)站、部門(mén)網(wǎng)站及相關(guān)報(bào)紙媒體的公開(kāi)，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、社情民意聯(lián)絡(luò)員等人員座談等方式，動(dòng)員民眾積極參與評(píng)論，主管部門(mén)及時(shí)回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)或建議，形成了民眾參與的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)和透明。上海則明確將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府考核體系，將其作為對(duì)區(qū)縣部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子的重要考核內(nèi)容，部分地區(qū)還公開(kāi)了部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與單位法人信息，逐步實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人，倒逼相關(guān)人員改良項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，提高資金效益。北京以制度化的方式，出臺(tái)《北京市市級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》，明確結(jié)果應(yīng)用涵蓋績(jī)效結(jié)果反饋和整改、報(bào)告與公開(kāi)、與預(yù)算安排相結(jié)合、綜合考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制等多方面，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入到財(cái)政改進(jìn)預(yù)算管理、年度編制預(yù)算、安排資金、完善相關(guān)預(yù)算管理制度，采取市政府、市人大報(bào)告全公開(kāi)，全社會(huì)逐步公開(kāi)的方式，并將評(píng)價(jià)結(jié)果納入預(yù)算管理考評(píng)結(jié)果、政府績(jī)效考核、部門(mén)考評(píng)與個(gè)人績(jī)效考評(píng)。比如制定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為一般、差的預(yù)算部門(mén)下一年度項(xiàng)目預(yù)算安排將核減5%和10%，負(fù)責(zé)人進(jìn)行集中工作約談;優(yōu)秀的部門(mén)下一年度預(yù)算編報(bào)優(yōu)先安排，并給予獎(jiǎng)勵(lì)、表彰等一系列激勵(lì)問(wèn)責(zé)相容的政策安排。

（五）預(yù)算績(jī)效管理與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的“兩張皮”

長(zhǎng)期以來(lái)，地方預(yù)算編制的主要目的固化為控制財(cái)政資源，而較少以追求分配效率和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，因此，也就造成了預(yù)算部門(mén)制定的短期預(yù)算，難以統(tǒng)籌考慮政策和計(jì)劃的長(zhǎng)期成本，重點(diǎn)體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃未能實(shí)現(xiàn)很好的銜接。此外，預(yù)算績(jī)效管理更側(cè)重關(guān)注項(xiàng)目支出的績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，重點(diǎn)放在改善資金使用效果和提高資金使用效率，忽視了項(xiàng)目資金的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，由于各公共服務(wù)行業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)建設(shè)更關(guān)注相應(yīng)行業(yè)的資金使用情況，未建立橫向?qū)Ρ润w系，因此，現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理對(duì)于優(yōu)化各預(yù)算部門(mén)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的效果基本不明顯?，F(xiàn)實(shí)表明，預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化效用仍處于探索階段。

四、進(jìn)一步完善地方全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理改革的對(duì)策建議

“他山之石，可以攻玉”，粵京滬經(jīng)驗(yàn)表明，構(gòu)建事前、事中、事后預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)，將績(jī)效理念與方法深度融入全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條是未來(lái)財(cái)政績(jī)效管理的大勢(shì)所趨，地方政府如何解決以上問(wèn)題與難點(diǎn)？如何在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理改革的戰(zhàn)略目標(biāo)？結(jié)合粵京滬三地經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下5個(gè)方面對(duì)策建議。

（一）充分發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)管理對(duì)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的導(dǎo)向作用

改革實(shí)踐看出，粵京滬在績(jī)效目標(biāo)管理環(huán)節(jié)都給予了高度的重視，其在全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理中的重要性不言而喻，下一步還應(yīng)從3個(gè)方面著手充分發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的重要導(dǎo)向作用：首先，促進(jìn)預(yù)算部門(mén)中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)與預(yù)算目標(biāo)協(xié)同發(fā)展。地方實(shí)踐表明，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立可以促進(jìn)和提升部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)。預(yù)算目標(biāo)對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)，不僅是被動(dòng)的適應(yīng)，而是通過(guò)績(jī)效預(yù)算方式，使部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)更加明確、具體和可操作，雖然一年至兩年的短期績(jī)效目標(biāo)實(shí)施可能對(duì)部門(mén)戰(zhàn)略目標(biāo)影響不明顯，但通過(guò)績(jī)效目標(biāo)的長(zhǎng)期實(shí)施，部門(mén)將會(huì)持續(xù)性提升和完善自身的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而提高公共部門(mén)的服務(wù)與管理水平。其次，建設(shè)統(tǒng)一框架下、績(jī)效目標(biāo)可比和獨(dú)特的績(jī)效目標(biāo)管理體系?？?jī)效目標(biāo)管理是基于預(yù)算部門(mén)整體計(jì)劃、對(duì)未來(lái)所開(kāi)展的財(cái)政支出行為的產(chǎn)生預(yù)期效果和預(yù)期效應(yīng)提前設(shè)定，因此既要依托于預(yù)算部門(mén)統(tǒng)一中長(zhǎng)期規(guī)劃框架，又要涵蓋自身部門(mén)屬性可比、獨(dú)特的特點(diǎn)，這樣可促使預(yù)算部門(mén)對(duì)部門(mén)整體和項(xiàng)目支出產(chǎn)生的預(yù)期效果有較為清晰認(rèn)識(shí)，有助于財(cái)政資金合理配置與支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。最后，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)和審核促進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策和部門(mén)政策的有機(jī)結(jié)合。通過(guò)預(yù)算部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和財(cái)政部門(mén)的審核反饋，可有助于預(yù)算部門(mén)政策意圖和內(nèi)部信息的充分展示，避免信息不對(duì)稱(chēng)而導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從而實(shí)現(xiàn)通過(guò)程序設(shè)置預(yù)算過(guò)程，將財(cái)政政策和部門(mén)政策達(dá)到有機(jī)結(jié)合。下一步，地方政府還要繼續(xù)督促各部門(mén)開(kāi)展績(jī)效目標(biāo)管理工作，財(cái)政部門(mén)主動(dòng)引導(dǎo)各部門(mén)設(shè)置符合部門(mén)特點(diǎn)、結(jié)合部門(mén)中長(zhǎng)期規(guī)劃、考慮部門(mén)實(shí)際的績(jī)效目標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)管理體系。

（二）重視事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，逐步推廣形成政策機(jī)制

總體而言，事前和事后績(jī)效評(píng)價(jià)都對(duì)制定項(xiàng)目申報(bào)、編制預(yù)算和部門(mén)申報(bào)預(yù)算起到引導(dǎo)和支撐作用。但從引導(dǎo)績(jī)效理念形成的角度來(lái)說(shuō)，二者對(duì)于績(jī)效理念的形成所產(chǎn)生的力度和承受的機(jī)會(huì)成本存在顯著差異。事后績(jī)效評(píng)價(jià)側(cè)重于財(cái)政支出結(jié)果形成后的下一期績(jī)效理念的確定，事前績(jī)效評(píng)價(jià)影響項(xiàng)目申報(bào)將起到加重預(yù)算部門(mén)績(jī)效理念的作用。對(duì)部門(mén)而言，一旦事前績(jī)效評(píng)價(jià)處于較差或不合格的狀態(tài)，其調(diào)整的機(jī)會(huì)成本要低于事后績(jī)效評(píng)價(jià)完成后對(duì)項(xiàng)目或部門(mén)整體所產(chǎn)生的影響成本，因?yàn)槭虑翱?jī)效評(píng)價(jià)完成后，如若績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)到較差標(biāo)準(zhǔn)，則部門(mén)可選擇不再推進(jìn)下一期項(xiàng)目設(shè)立或申報(bào)，甚至無(wú)須再消耗成本去設(shè)立或申請(qǐng)項(xiàng)目，而事后績(jī)效評(píng)價(jià)則一旦未達(dá)到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)法逃避已占用和消耗人力、物力成本所帶來(lái)的損失，因此事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制無(wú)疑是進(jìn)一步對(duì)預(yù)算績(jī)效理念的認(rèn)同和融入。因此，在《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理》中明確要求開(kāi)展項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估前提下，基于以上優(yōu)勢(shì)和北京事前績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建議從中央層面開(kāi)始進(jìn)一步完善事前績(jī)效評(píng)估政策機(jī)制，將事前績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)加快推廣到各省級(jí)地區(qū)及以下部門(mén)與單位。

（三）對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和部門(mén)整體支出實(shí)行事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理

目前，除北京實(shí)現(xiàn)了省一級(jí)層面績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理的相關(guān)制度辦法外，其他地區(qū)均體現(xiàn)在省級(jí)以下層面開(kāi)展績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控。事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理作為全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的中間必要環(huán)節(jié)，對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的完善、預(yù)算執(zhí)行實(shí)施情況的監(jiān)督、調(diào)整，尤其是對(duì)事前績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效目標(biāo)管理尚不健全的地區(qū)而言，“亡羊補(bǔ)牢、為時(shí)不晚”的事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控意味著及時(shí)調(diào)整不合規(guī)、不規(guī)范的資金支出行為。下一步，地方還應(yīng)從兩方面進(jìn)一步著手：一是完善預(yù)算績(jī)效目標(biāo)績(jī)效監(jiān)控模式。如廣東可利用現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)和省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理平臺(tái)、全省財(cái)政資金在線監(jiān)督系統(tǒng)，構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，其他地區(qū)可借鑒北京經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)現(xiàn)開(kāi)展預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，對(duì)省級(jí)層面的項(xiàng)目開(kāi)始試點(diǎn)。二是將績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的工作范圍集中于重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)注高的民生項(xiàng)目等，規(guī)模較小的預(yù)算部門(mén)可采取簡(jiǎn)易自評(píng)、財(cái)政部門(mén)抽查的方式，以防止績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)過(guò)多造成預(yù)算部門(mén)人力和物力的浪費(fèi)。

（四）完善績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)和預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)

地方經(jīng)驗(yàn)表明，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)并非一蹴而就，還需經(jīng)地方省一級(jí)部門(mén)對(duì)于共性指標(biāo)的整體把握與各級(jí)預(yù)算部門(mén)對(duì)個(gè)性指標(biāo)的重點(diǎn)識(shí)別。北京建立的分行業(yè)、分類(lèi)型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)較好體現(xiàn)了從評(píng)價(jià)對(duì)象角度分類(lèi)的共性和個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)，雖然指標(biāo)對(duì)于日益更替、跨部門(mén)、跨行業(yè)還需深入擴(kuò)展，但對(duì)于其他地區(qū)在共性和個(gè)性指標(biāo)構(gòu)建方面提供了很好的借鑒。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，地方可以從評(píng)價(jià)對(duì)象的角度出發(fā)，結(jié)合地方實(shí)際情況，分類(lèi)設(shè)定個(gè)性化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如依照行業(yè)劃分，設(shè)置教育、科技、衛(wèi)生醫(yī)療、支農(nóng)、文化體育類(lèi)等領(lǐng)域個(gè)性指標(biāo)，或依照預(yù)算功能分類(lèi)，設(shè)置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策研究類(lèi)、會(huì)議培訓(xùn)類(lèi)、大型修繕類(lèi)、辦公設(shè)備專(zhuān)用設(shè)備購(gòu)置類(lèi)等領(lǐng)域個(gè)性指標(biāo)。廣東基于財(cái)政績(jī)效管理信息化系統(tǒng)，將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)通過(guò)省級(jí)平臺(tái)上傳，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)共享，預(yù)算績(jī)效信息化管理的建設(shè)，提升了績(jī)效管理質(zhì)量和效率。通過(guò)預(yù)算績(jī)效信息化系統(tǒng)的建設(shè)，利于交叉指標(biāo)的共享和新增指標(biāo)的補(bǔ)充，充分解決省級(jí)政府由于對(duì)地方情況不了解、把握不準(zhǔn)、兼顧不全共性指標(biāo)的情況以及各級(jí)預(yù)算部門(mén)不會(huì)制定、難以識(shí)別績(jī)效指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)困境。另外將預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)嵌入預(yù)算編審系統(tǒng)，使績(jī)效目標(biāo)、事前評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容的填報(bào)成為常態(tài)化，從而無(wú)形中融入預(yù)算績(jī)效管理理念，也促使部門(mén)負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)此更為重視。此外，可進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)的學(xué)習(xí)功能，通過(guò)實(shí)時(shí)共享更新指標(biāo)、網(wǎng)上學(xué)習(xí)與線下培訓(xùn)相結(jié)合，解決地方預(yù)算績(jī)效管理人員水平參差不齊的問(wèn)題。

（五）構(gòu)建激勵(lì)與問(wèn)責(zé)相容的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用體系

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)管理的參考依據(jù)，既是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理和最終落腳點(diǎn)，也意味著新一輪預(yù)算的起點(diǎn)，結(jié)果的好壞或者能否得到相關(guān)預(yù)算部門(mén)或單位的重視，直接影響其他一系列預(yù)算管理環(huán)節(jié)工作的開(kāi)展。2018年12月，國(guó)家財(cái)政部修訂了《財(cái)政管理工作績(jī)效考核與激勵(lì)辦法》，2019年6月，對(duì)提高財(cái)政資金使用效益較為突出的地區(qū)下達(dá)了財(cái)政管理工作績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)資金，從中央到省級(jí)層面實(shí)現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。因此，部門(mén)可結(jié)合該辦法，建立實(shí)施具有地方特征的財(cái)政管理獎(jiǎng)勵(lì)辦法。同時(shí)，建議以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、部門(mén)負(fù)責(zé)人為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用問(wèn)責(zé)主體，加快績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用到政府績(jī)效考核、部門(mén)綜合考核和個(gè)人晉升考核中，倒逼各預(yù)算部門(mén)認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理工作的重要性，進(jìn)而將績(jī)效理念融入日常工作，真正發(fā)揮全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系的功效。此外，下一步還要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的全公開(kāi)，讓公眾充分參與融入預(yù)算績(jī)效管理工作，更好地讓政府接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)更為透明化的現(xiàn)代政府建設(shè)。

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Abstract： Local administrations are critical to comprehensively implement the reform of performancebased budget management. The public tends to pay great attention to the execution of the reform processes. This article selects Guangdong， Beijing and Shanghai， where the complete reform process of performancebased budget management is satisfying， as samples for the analysis of the rationale and the status quo for the current reform. This study found that difficulties and issues remain in the setup and construction of the performance management organizational index system， the operation tracking and monitoring system， and the resultbased application. The future research should focus on the performance management objectives， the performance evaluation both in advance and midway， indicator digitalization， and the mechanism that incorporates both motivation and accountability. These are expected to optimize the local performancebased budget management.

Key words： completeprocess;performancebased budget management;local experience;budget reform

（責(zé)任編輯：蔡曉芹）