王濤 高珂 李麗珍

[摘 要] 系統(tǒng)治理地方政府隱性債務(wù)，是維持地方財政可持續(xù)性和防范化解系統(tǒng)性金融風險的必然要求。文章對經(jīng)濟新常態(tài)以來我國地方財政收支可持續(xù)性及政府顯性和隱性債務(wù)現(xiàn)狀進行評估，運用財政非線性反應(yīng)函數(shù)測算地方政府債務(wù)上限，研究表明：當前我國地方財政運行中存在“財政疲勞”現(xiàn)象，地方政府債務(wù)上限為191%，足夠的債務(wù)空間確保了當前地方政府仍具有財政可持續(xù)性。債務(wù)風險主要取決于經(jīng)濟增長速度和實際債務(wù)利率，防范風險一定不能讓經(jīng)濟增速過快下滑，同時要采取措施降低債務(wù)融資成本。最后，從財政可持續(xù)視角提出創(chuàng)新地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式、明晰政府職能與規(guī)范支出邊界、構(gòu)建差異化地方稅體系、健全基層政府財力保障機制、加強政府投資績效管理等隱性債務(wù)治理路徑。

[關(guān)鍵詞] 財政可持續(xù)性;財政反應(yīng)函數(shù);地方政府隱性債務(wù)

[中圖分類號] F812.5 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2019）12-0063-13

一、引 言

在當前歐美經(jīng)濟體出現(xiàn)復(fù)蘇態(tài)勢，我國供給側(cè)改革取得階段性成果，經(jīng)濟增長較具韌性的宏觀背景下，為更好促進經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進高質(zhì)量發(fā)展，可預(yù)見階段性提高赤字率水平，繼續(xù)實施積極財政政策仍將是未來一段時間財政的主要目標取向。當前我國政府可觀測的顯性債務(wù)規(guī)模與負債水平在世界主要經(jīng)濟體中均處于較低水平，顯性債務(wù)資金使用也基本滿足黃金律法則，但這并不代表其在動態(tài)發(fā)展中能夠滿足跨期預(yù)算約束，也不代表納入規(guī)模龐大的隱性債務(wù)之后的地方政府綜合債務(wù)水平是否還能滿足財政可持續(xù)性要求，尤其是2008年經(jīng)濟危機以來地方政府債務(wù)的快速擴張疊加經(jīng)濟新常態(tài)下財政收支矛盾的凸顯對政府債務(wù)償還形成了較大壓力。如何合理評估地方財政可持續(xù)狀態(tài)和測度地方政府債務(wù)空間上限，對未來財政政策的有效實施具有重要意義。

政府債務(wù)治理的目標是實現(xiàn)財政可持續(xù)性。財政可持續(xù)性的基本要求是政府不應(yīng)參與“蓬齊博弈”（如Bohn， 2005[1]; Buiter， 2010[2]）。在“蓬齊博弈”中，當期債務(wù)總是可通過發(fā)行新的債務(wù)來償還利息和本金，從而使得債務(wù)永遠得到償還?！胺桥铨R博弈”則要求政府債務(wù)要滿足跨期預(yù)算約束，即當前初始財富和未來各期收入的現(xiàn)值之和應(yīng)大于等于所有當前和未來各期非利息支出的現(xiàn)值之和（Wijnbergen和Budina， 2008[3]）。對于財政可持續(xù)性實證檢驗，其判定條件與方法存在不同的界定，從方法上看可以分為靜態(tài)指標判斷和動態(tài)指標判斷兩類，其中靜態(tài)指標具有計算簡單、易于比較等優(yōu)勢，但由于缺乏個體差異考量以及存在變量不確定性問題而受到學(xué)界越來越多的批評與質(zhì)疑;而對于動態(tài)指標判斷，大多沿用“跨期預(yù)算約束”理論的研究范式，其中計量檢驗方式大多通過判斷其積累債務(wù)（赤字）的平穩(wěn)性或?qū)ω斦罩нM行協(xié)整分析，考察是否滿足財政可持續(xù)性條件。但Bohn（2007）[4]指出利用政府支出、稅收和債務(wù)之間的單位根檢驗來判斷公共債務(wù)是不合適的，因為債務(wù)負擔率的平穩(wěn)性要么來自于GDP，要么是根本不存在的，因此Bohn（2005）[1]在考慮到政府對債務(wù)進行主動調(diào)整行為基礎(chǔ)上，提出只要政府基本財政盈余能對政府債務(wù)負擔率形成正向反饋就可以判斷財政具有可持續(xù)性。Ghosh and Ostry（2013）[5]在研究跨期預(yù)算約束下債務(wù)可持續(xù)問題時，提出“財政疲勞”概念，即政府基于公共財政職能以及政治與經(jīng)濟壓力，在調(diào)整基礎(chǔ)財政盈余方面是有限的，當負債率超出這一界限之后，就會出現(xiàn)債務(wù)的不可持續(xù)問題。隨后Ghosh and Ostry（2013）對Bhon提出的模型進行修正，引入政府負債率的三次方系數(shù)用以刻畫這種非線性關(guān)系。在國內(nèi)研究方面唐文進等（2015）[6]、王學(xué)凱（2016）[7]、李丹等（2017）[8]等人沿上述思路對我國國債的可持續(xù)問題作出過實證分析。

已有研究對地方政府債務(wù)空間的測算，甚少考慮地方政府隱性債務(wù)因素。Krugman（1999）[9]指出，政府隱性擔保一方面增加企業(yè)道德風險，使企業(yè)不良資產(chǎn)成為政府隱性債務(wù);另一方面增加金融中介機構(gòu)道德風險，造成證券、房地產(chǎn)等領(lǐng)域金融過度，從而形成企業(yè)與政府債務(wù)危機、銀行危機、貨幣危機并存共生的狀態(tài)。Brixi和Schick（2002）[10]大量高成本或有負債的存在嚴重影響了政府的財務(wù)償付能力，或有負債在特定社會、經(jīng)濟或法律因素影響下，可能轉(zhuǎn)變成直接公共債務(wù)形式，并在規(guī)模過量情況下導(dǎo)致政府違約。Brixi（2012）[11]指出，或有負債以擔保和預(yù)算外財政活動的形式支持企業(yè)、公共投資和公共服務(wù)，而不影響政府財務(wù)報告中的赤字和債務(wù)數(shù)字，這種預(yù)算外的或有負債將會導(dǎo)致債務(wù)危機，如希臘、印度尼西亞、韓國和墨西哥所遇到的危機那樣。2017年以來，審計署持續(xù)公告各地市違法違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)事件，財政部官網(wǎng)密集通報問責，各省市審計廳（局）的預(yù)算審計報告、化解隱性債務(wù)工作報告也高度重視隱性債務(wù)排查和清理工作。2018年12月全國財政工作會議強調(diào)要“嚴格控制地方政府隱性債務(wù)，有效防范化解財政金融風險”。密集的政策信號傳遞了政府治理隱性債務(wù)、防控風險的決心。本文在對我國地方財政可持續(xù)狀態(tài)、地方政府顯性和隱性債務(wù)現(xiàn)狀進行評估的基礎(chǔ)上，采用財政非線性反應(yīng)函數(shù)對地方政府債務(wù)上限進行測算，進而基于財政可持續(xù)性視角提出地方政府隱性債務(wù)治理的政策建議。

二、經(jīng)濟新常態(tài)以來我國地方財政收支可持續(xù)性及可償債財力評估

（一）地方財政收入可持續(xù)性狀況

1.地方財政收入增速明顯下滑的結(jié)構(gòu)性分析

2008年全球金融危機以來，受4萬億投資刺激計劃影響，財政收入出現(xiàn)短暫提升，但這種效應(yīng)在2012年間消失殆盡。進入經(jīng)濟新常態(tài)以來，地方財政收入與GDP均呈現(xiàn)中低速增長態(tài)勢，且邊際不斷下降。如圖1所示，2017年我國一般性公共預(yù)算收入規(guī)模為17.26萬億元，收入增速僅為7.4%（剔除5項政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算影響，可比口徑收入增速為4.5%），與過去兩位數(shù)的高速增長形成鮮明對比。2012—2017年間，稅收收入增速均值為8.2%，其中中央稅收收入增速為7.7%，地方稅收收入增速為9.0%，地方稅收收入的穩(wěn)定性要強于中央稅收收入（根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》中財政收入數(shù)據(jù)計算得到）。

如表1所示，2017年政府性基金收入6.15萬億元，中央政府性基金收入4 032.65億元，地方政府性基金收入5.70萬億元，其中國有土地使用權(quán)出讓金收入近5.0萬億元，占地方政府性基金收入的81.3%。2012—2017年地方政府性基金收入受土地使用權(quán)出讓金收入影響增速變動幅度較大，根據(jù)測算其均方差為26.19，而中央政府性基金收入規(guī)模整體維持穩(wěn)定，其增速變化相對較小，均方差僅為12.30。

經(jīng)濟新常態(tài)以來，各省份財政收入①增速整體放緩。2017年全國只有4個省份的財政收入增速維持在10%以上，其中河北為13.47%，山西為19.91%，西藏為19.13%，新疆為12.9%;有3個省份財政收入增速為負，其中天津為-15.17%，內(nèi)蒙古為-15.53%，吉林為-4.18%;其余24個省份均值為5.36%。從2012—2017年的年均財政收入增長來看，部分經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型省份與資源依賴型省份增速明顯較低，如遼寧、吉林、內(nèi)蒙古、陜西、山西等省份，其余省份大多位于10%左右水平（如圖2）。

2.地方財政收入增速下滑的成因分析

基于上述分析，可對經(jīng)濟新常態(tài)以來財政收入尤其是稅收收入得出如下判斷：①我國財政收入增速出現(xiàn)斷崖式下降，這種下滑趨勢雖受經(jīng)濟持續(xù)低迷影響，但下滑速度快于GDP下滑水平，地方稅收收入增速（2015—2017年分別為5.96%、3.14%和6.15%）更是自2015年起連續(xù)3年低于GDP增速。②地方稅收收入穩(wěn)定性強于中央稅收收入，政府性基金收入的波動性方面地方政府要大于中央政府。

地方稅收收入快速下滑的主要原因在于經(jīng)濟下行與商品價格因素波動，而中央稅制結(jié)構(gòu)與地方稅制結(jié)構(gòu)的差異則是造成兩者收入放緩出現(xiàn)明顯差異的主要因素。這是因為我國現(xiàn)行稅收收入主要來源于增值稅、消費稅與營業(yè)稅等間接稅，這種以產(chǎn)業(yè)增加值為計稅依據(jù)的稅制結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟下滑過程中容易受到價格因素的影響。在我國進入經(jīng)濟新常態(tài)之后，出現(xiàn)大量過剩產(chǎn)能，供求不均衡問題突出，這種矛盾集中體現(xiàn)在工業(yè)產(chǎn)品出廠價格（PPI）大幅下滑并長期維持負增長區(qū)間上，使得稅收收入受到產(chǎn)量因素與價格因素的雙重沖擊，繼而出現(xiàn)收入增速超GDP的下滑。此外，在推進供給側(cè)改革過程中，實施“營改增”減稅以及小微企業(yè)減稅亦造成稅收收入增速下滑。而中央與地方稅制結(jié)構(gòu)的差異，地方稅收對直接稅的依賴程度更高，造成了地方稅收更為穩(wěn)定的特征。政府性基金收入的波動性則主要來源于土地出讓權(quán)收入的變化，經(jīng)濟新常態(tài)以來，我國房地產(chǎn)市場投資增速下降，商品房成交放緩，房地產(chǎn)市場疲軟從需求端傳遞給土地市場，從而導(dǎo)致土地需求驟降。同時在穩(wěn)定經(jīng)濟目標導(dǎo)向下，對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控以及房地產(chǎn)商的開工時滯等共同造成了土地出讓收入的波動。

（二）地方財政支出可持續(xù)性狀況

1.地方財政支出剛性的結(jié)構(gòu)性分析

與財政收入增速銳減相對應(yīng)，我國財政支出并未隨收入增速放緩而下降，反而逆勢上揚。在積極財政政策要求與多目標財政規(guī)則約束下，財政在穩(wěn)定經(jīng)濟增長、推動科技創(chuàng)新、防范系統(tǒng)性金融風險、精準扶貧和環(huán)保限產(chǎn)等領(lǐng)域支出需求不斷擴大，財政收支矛盾不斷加大。從中長期來看，隨著人口老齡化，養(yǎng)老醫(yī)療等社會保障類支出均具有剛性上行特征;在環(huán)境治理以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進的背景下，財政支出缺口亦不斷加大，財政可持續(xù)前景不容樂觀。而地方財政支出情況除了體現(xiàn)上述特征外，還受事權(quán)與支出責任不匹配的影響。以事權(quán)下放與財權(quán)上收為特征的分稅制改革，事實上促成了地方財政支出壓力。雖然黨的十八屆三中全會提出要“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”，2016年8月《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方政府事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》提出到2020年基本完成主要領(lǐng)域的改革，但鑒于事權(quán)劃分的復(fù)雜性以及款、項級科目支出責任劃分的艱巨性，當前仍存在部分類級科目支出責任地方政府承擔的情況，地方財政支出壓力較中央政府更為凸顯（孫玉棟和龐偉，2017）[12]。

從一般性公共預(yù)算支出來看（如圖3，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》），2017年全國財政支出（含預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)出與結(jié)轉(zhuǎn)下年支出）為20.31萬億元，同比增長7.6%。其中地方支出17.32萬億元（含中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還），同比增長8.0%;中央支出2.99萬億元，同比增長8.9%。從財政支出來看，雖然增速較前期有明顯下降，但支出總量仍保持擴張態(tài)勢，同時更注重發(fā)揮財政政策逆周期調(diào)節(jié)的作用時機②。從具體支出結(jié)構(gòu)來看，以2017年為例（如圖4，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》），全國一般性預(yù)算支出中（不含國債還本付息支出），剛性支出③比重占一般性公共預(yù)算支出的73.4%，其他4類支出比重不足30%;地方政府一般性預(yù)算支出中，剛性支出比重占一般性公共預(yù)算支出的72.5%，其他4類支出比重為27.5%，支出結(jié)構(gòu)的固化顯然不利于債務(wù)的償付。而對比2012—2017年的情況可以看出，2017年全國一般性預(yù)算支出剛性支出比重較2012年上升0.8%，地方政府一般性預(yù)算剛性支出比重較2012年上升1.4%。雖然從數(shù)據(jù)來看，2012年以來，不論全國財政支出還是地方財政支出中剛性支出比重均有緩和的趨勢，但從具體支出科目可見，除一般公共服務(wù)支出外其余剛性支出科目比重仍呈現(xiàn)擴張趨勢，而一般公共服務(wù)支出下降的主要原因是中央嚴格規(guī)范行政管理支出，大幅壓縮一般公共服務(wù)經(jīng)費;隨著行政經(jīng)費壓縮邊際遞減，2016年和2017年的剛性支出比重較上年再度呈現(xiàn)上升態(tài)勢。從支出權(quán)重變化較大的項目來看，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出從2012年的7.4%上升到2017年的10.5%，其中城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施支出增速較快，這也體現(xiàn)了經(jīng)濟下行壓力下，政府通過基建投資穩(wěn)定經(jīng)濟增長的意圖以及城鎮(zhèn)化推進過程中的財政支出需求。另外從近年來財政支出增速較快的科目亦可以看出，財政支出剛性需求下政府可償債能力進一步弱化。具體如表2所示。

從政府性基金支出情況來看，2017年全國政府性基金支出6.1萬億元，同比增長30.9%;地方政府性基金支出為5.7萬億元，同比增長34.3%。國有土地使用權(quán)出讓金支出5.0萬億元，同比增長40.28%。2012—2017年中央政府本級政府性基金支出規(guī)模較小，且波動性較小，而地方政府性基金支出隨地方政府性基金收入影響波動性較大，這種預(yù)期不確定性的增強不利于地方財政政策的穩(wěn)定性與債務(wù)償還的可持續(xù)性。

2.省級財政支出剛性分析

從各省財政支出情況來看，不同省份之間的財政支出剛性程度具有較大的差異性，本文以2012—2017年財政剛性支出比重均值作為觀察樣本。其中河南、甘肅、河北、廣西和山東的一般性公共預(yù)算剛性化程度較高，均在74%以上水平;而上海、天津、內(nèi)蒙古、青海和重慶則處于64%以下水平，償債空間可能較高。進一步結(jié)合地方政府一般性公共預(yù)算支出規(guī)?？梢钥闯觯ㄈ鐖D5）。大部分省份集中于象限左上方，即財政支出規(guī)模較少、財政支出剛性程度高的區(qū)域;少部分省份集中于象限的右上方，即財政支出規(guī)模大但剛性程度高，如廣東、江蘇、山東、四川等人口大省，民生支出負擔較重、較為依賴轉(zhuǎn)移支付的省份財政支出彈性較差;另有少部分省份集中于象限的左下方，即財政支出彈性程度較高但支出規(guī)模相對較小，如上海、天津、內(nèi)蒙古等省份;沒有省份集中于右下方。這意味著從債務(wù)償還角度的財政可持續(xù)性來看，支出的靈活性較差，財政支出結(jié)構(gòu)固化程度較高，當經(jīng)濟出現(xiàn)外生沖擊收入下滑時，容易導(dǎo)致債務(wù)的違約。

（三）地方政府可償債財力的估算

綜上，地方政府稅收收入下滑以及地方政府一般性公共預(yù)算剛性支出需求比重過高對地方政府可償債財力形成嚴重制約。同時，政府性基金收入波動性較強，債務(wù)支出的不確定性相應(yīng)增強。借鑒刁偉濤（2017）[13]的研究結(jié)論，綜合考慮地方政府一般性債務(wù)與專項債務(wù)還款來源與償付責任的區(qū)別，本文分別從大口徑、中口徑和小口徑角度對地方政府綜合可償債財力進行評估，具體定義如下：

其中式（1）為計算地方政府債務(wù)率的常用衡量口徑。式（2）與式（1）的主要區(qū)別在于增加了中央對地方轉(zhuǎn)移支付與稅收返還方面的考量。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付，后者為主要針對中央特定事項或項目有條件補助或?qū)ｍ棑芸?，無法進行統(tǒng)籌安排， ?且大多需地方進行一定比例資金的配套。其中，前者中央政府不規(guī)定具體使用用途，但基本用途已限定且部分補助年終結(jié)算時才能下達（李萍等，2009）[14]，因此無法作為可償債收入，唯有稅收返可作為地方政府的可支配財力。因此口徑（2）所對應(yīng)的地方綜合財力最能夠反映地方政府的可償債財力（刁偉濤，2017）。而式（3）則在式（2）基礎(chǔ)上進一步考察財政支出中的剛性因素，如需優(yōu)先保障國家政權(quán)運行、基本公共服務(wù)供給、社會經(jīng)濟穩(wěn)定等職能履行的財政支出科目，且這部分受支出基數(shù)影響很難壓縮形成償債資金，而非剛性支出中大部分是地方政府為促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展而進行的發(fā)展性支出，其支出彈性與空間較強，在償債壓力增大時較易壓縮形成可償債資金。根據(jù)刁偉濤（2015）對剛性支出的分析，設(shè)定一般性公共預(yù)算收入中可償債財力系數(shù)為7.6%，政府性基金收入中土地出讓收入與非土地出讓收入的可償債財力比例分別為15%與7.6%，綜合可償債財力系數(shù)為14.7%（根據(jù)2014年政府性基金收入構(gòu)成比例推算）。

綜上，地方政府綜合可償債財力如表3所示，其中口徑（3）與口徑（2）的變化趨勢（由于線性比例設(shè)定原因）保持一致，但可償債財力差異較大;口徑（1）與口徑（2）可償債財力較為接近，但口徑（2）的同比增速變動較口徑（1）更為敏感。

結(jié)合地方政府綜合可償債收入及其波動性考察不同省份可償債財力情況，如圖6所示，口徑（1）與口徑（2）相比，在不考慮中央對地方稅收返還情況下，除了造成可償債財力被低估外，還容易低估低收入省份的財政波動率?？趶剑?）與口徑（2）相比，在考慮到剛性支出的情況下，其可償債財力被加大壓縮。如圖7所示，各省份可償債財力大多集中在300億元—500億元間，少部分省份可償債財力在1 000億元以上，個別省份平均可償債財力不足百億，其中江蘇、廣東、山東、浙江的可償債財力最高，而西藏、青海、寧夏、海南的可償債財力較為匱乏?？蓛攤斄^高的省份，其財政波動性普遍處于較低水平，且省際差異性不大，而可償債財力較低的省份如西藏、青海、甘肅、新疆，財政波動性極強，這也進一步加劇了債務(wù)償還的不確定性。

三、經(jīng)濟新常態(tài)以來我國地方政府顯性與隱性債務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）地方政府顯性債務(wù)規(guī)模及風險分布

進入經(jīng)濟新常態(tài)以來，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部及各相關(guān)部委相繼出臺一系列管控存量債務(wù)及其風險的政策措施，對規(guī)范地方政府舉債融資機制、促進融資平臺轉(zhuǎn)型、防范化解風險等起到制度性保障和實踐性引導(dǎo)作用，使得地方政府負有償還責任的顯性債務(wù)逐步呈現(xiàn)出“陽光化”“規(guī)范化”和“可持續(xù)化”特征。從顯性債務(wù)規(guī)模變動情況上看，經(jīng)濟新常態(tài)以來，在2014年出現(xiàn)跳躍式上升，主要是由于債務(wù)甄別過程中將地方政府以融資平臺名義舉借的債務(wù)確認為地方政府負有償還責任債務(wù)所致。2012—2017年，我國地方政府的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)率與負債率情況如圖8所示。

2017年地方政府顯性債務(wù)余額16.47萬億元，其中排名居首的江蘇的政府債務(wù)余額達12 026.68億元，其次是山東、浙江、廣東、貴州、遼寧和四川等省份，負有償還責任的債務(wù)規(guī)模均超過8 000億元。但總體而言，地方政府顯性債務(wù)規(guī)?？蓽y、風險可控，債務(wù)資金的使用基本符合黃金律法則，加上信息透明，債務(wù)限額發(fā)行、債務(wù)監(jiān)管等政策制度越來越完善，因此對地方財政持續(xù)性和穩(wěn)定性不會構(gòu)成很大威脅。

（二）地方政府隱性債務(wù)分類估算及風險分布

當前我國地方政府隱性債務(wù)的特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是規(guī)模龐大。部分縣市審計結(jié)果顯示，隱性債務(wù)規(guī)模平均為顯性債務(wù)規(guī)模的4—5倍⑤。二是承載主體多。地方政府部門及機構(gòu)、地方政府融資平臺、地方國有企業(yè)、城市商業(yè)銀行、事業(yè)單位等均是地方政府隱性債務(wù)的來源主體和承載主體。三是債務(wù)類型多，成因復(fù)雜，債務(wù)責任不明晰。地方政府隱性債務(wù)包括救助責任債務(wù)、擔保責任債務(wù)、社會保障資金缺口類債務(wù)、公共投資項目形成的未來資本性與經(jīng)常性支出形成的隱性債務(wù)、各種預(yù)算內(nèi)拖欠等各種形式。債務(wù)成因復(fù)雜，有共性因素也有個性因素，并且違法違規(guī)類隱性債務(wù)可能存在債務(wù)責任不明晰的問題。四是償債能力低，還款來源不可持續(xù)，風險呈現(xiàn)集聚化趨勢。由于債務(wù)資金大多投入交通、水利等公益性項目，建設(shè)運營期限長且沒有穩(wěn)定收入來源，全生命周期內(nèi)一些項目本身處于無收益或低收益的困境，制約自身償債能力。例如大部分依托于地方政府融資平臺舉借 ?的債務(wù)，償還來源往往依賴土地和房地產(chǎn)的增值。這在一定程度上能解釋各地市政府積極維持高房價甚至運作推高房價、地價的動因。個別縣、鄉(xiāng)級政府甚至只能依靠“拆東墻補西墻”“借新還舊”維持周轉(zhuǎn)，風險日益積累。五是部分隱性債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強，隱蔽性強、透明度低，不確定性因素多，難以監(jiān)管和控制。

已有學(xué)者對我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模進行了估算（李揚等，2015;楊志勇等，2017;吉富星，2018等）[15-17]，本文重點不在隱性債務(wù)規(guī)模的測算，而在于對地方政府隱性債務(wù)治理路徑的探討，在于如何防范化解隱性債務(wù)風險以維持地方財政可持續(xù)性。經(jīng)濟新常態(tài)以來我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的分類估算結(jié)果如表4所示。

地方政府隱性債務(wù)規(guī)模分類估算結(jié)果表明：①2017年地方政府隱性債務(wù)規(guī)模在9.23萬億—15.42萬億元間，出于謹慎性考慮，本文按照高值15.42萬億元進行風險估算。2017年全國政府性債務(wù)余額（國債+地方政府顯性債務(wù)+隱性債務(wù)）占GDP比例為55%，低于歐盟發(fā)布的債務(wù)負擔率60%警戒線。②從債務(wù)類型看，地方國有企業(yè)債務(wù)和融資平臺債務(wù)所形成的政府救助責任是主要來源。因此，隱性債務(wù)治理重點應(yīng)放在規(guī)模更為龐大的國有企業(yè)負債與虧損、融資平臺債務(wù)的風險防控方面，從源頭上控制隱性債務(wù)的形成。③從包含隱性債務(wù)的地方政府性債務(wù)風險的地區(qū)分布上看，2017年風險較高的省份依次為貴州、青海、云南、天津和山西等，其中貴州和青海的政府綜合負債率已超過90%。經(jīng)濟增速可能面臨隨債務(wù)上升而下降的困境（Reinhart和Rogoff，2011）[19]，需引起警惕。

四、基于非線性財政反應(yīng)函數(shù)的地方財政可持續(xù)性評估及債務(wù)上限測算

（一）基于非線性財政反應(yīng)函數(shù)的地方財政可持續(xù)性模型構(gòu)建

其中f（dit-1）是關(guān)于dit-1的連續(xù)有界三次函數(shù)，其中的三次項系數(shù)決定了當前地方財政狀態(tài)當系數(shù)大于0時，反映當前地方財政具有較強的調(diào)整能力，不論負債率的水平有多高，財政基礎(chǔ)盈余對負債率呈正反饋機制;而當系數(shù)小于0時，說明地方財政調(diào)整存在剛性，財政無法對負債率的上升做出反應(yīng)，即存在“財政疲勞”現(xiàn)象。其中Xit表示影響地方財政盈余的其他控制變量，μit代表各省份的個體效應(yīng)。

（二）數(shù)據(jù)與實證分析

1.變量及數(shù)據(jù)說明

變量方面，被解釋變量為基礎(chǔ)財政盈余率bsit，通常表示為財政收入減去不包含利息支付的財政支出除以GDP，但是從政府債務(wù)償還角度來評價，這個口徑對政府盈余的估計口徑過小。如上文所述，政府財政支出中存在剛性支出與彈性支出部分，基于政府職能的財政支出存在優(yōu)先保障順序的問題，當政府出現(xiàn)債務(wù)償付危機時，可通過壓縮其他非必要支出優(yōu)先滿足債務(wù)支出需求，因此本文用剔除剛性支出后的地方政府可償債財力除以地區(qū)GDP作為基礎(chǔ)財政盈余率的代理變量。解釋變量為地方政府綜合負債率d*it，表示第i省第t年地方政府性債務(wù)余額占GDP比率。其中，地方政府性債務(wù)余額為地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)余額的合計數(shù)?？刂谱兞縓it：參照前人研究結(jié)果，選擇省級名義GDP增長率git，年份虛擬變量year（2015年之前為0，2015年之后為1）。

樣本及數(shù)據(jù)來源方面，樣本區(qū)間為2012—2016年，各省份地方政府性債務(wù)余額、一般性公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、一般性公共預(yù)算支出及政府性基金支出數(shù)據(jù)來源于各省年度決算報告，各省GDP增長率數(shù)據(jù)來源于wind數(shù)據(jù)庫?？紤]到遼寧2011—2014年財政數(shù)據(jù)可靠性不足的原因，選擇剔除遼寧數(shù)據(jù)。變量名稱與統(tǒng)計性描述如表5所示。

2.實證分析

根據(jù)式（9）的回歸模型，由于存在解釋變量的滯后一期，可能存在內(nèi)生性解釋變量問題以及未觀測的個體效應(yīng)問題，因此本文采用廣義矩估計方法（SYSGMM）。其中在工具變量選擇方面，本文將解釋變量的滯后項作為自身的工具變量，分別對f（dt-1）的函數(shù)形式設(shè)定為模擬3種不同函數(shù)形式：模型（1）包含政府負債率dit-1及其二次項d2it-1，模型（2）包含政府負債率的二次項d2it-1及三次項d3it-1，模型（3）包含政府負債率dit-1及其三次項d3it-1。對3種形式的地方財政反應(yīng)函數(shù)估計如表6所示，所有回歸均通過Sargan檢驗和AR（2）檢驗，表明模式估計中工具變量的選擇是合適的，且不受二階序列相關(guān)影響，實證結(jié)果是穩(wěn)健可靠的?；貧w結(jié)果表明：一方面地方政府綜合負債率水平的上升對下期的基本財政盈余具有正向作用，反映新常態(tài)以來中央與地方政府針對當前地方政府綜合負債率水平的上升采取了積極的措施，增加赤字盈余實現(xiàn)財政可持續(xù)性;另一方面負債率的三次方系數(shù)顯著為負，說明我國地方政府存在“財政疲勞”現(xiàn)象，存在過度舉債加速債務(wù)風險擴散的問題。經(jīng)濟增長率對財政盈余的作用不明顯，考慮可償債財力口徑的定義中包含政府性基金收入，而新常態(tài)以來土地出讓收入的波動性較大所致。

對dt-1的三次方程進行求解，得出較大的根就是地方政府負債率的上限dmax。采用2012—2016年的均值對這些因素進行賦值：（rt-gt）取值為-0.049 2，gt為0.091 2，并令εt=0，即可求出2012—2016年我國地方政府債務(wù)上限dmax為191%。作為對比，上述計算結(jié)果顯著高于國內(nèi)已有研究得出的債務(wù)極限值，如唐文進（2014）以引入居民儲蓄率變量的財政反應(yīng)函數(shù)，采用協(xié)整檢驗法得出包含中央政府和地方政府的債務(wù)率上限值84.78%;賈彥東和劉斌（2015）[20]基于DSGE模型模擬得出省份財政極限分布的期望水平區(qū)間為（60%，190%）;王學(xué)凱（2016）基于代際預(yù)算約束模型估計，得出我國理論債務(wù)上限為130%，實際債務(wù)上限區(qū)間為（84.81%，93.04%）。估算結(jié)果差異的可能原因：一是債務(wù)口徑問題，本文采用各省份包含隱性債務(wù)的地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)，而一般研究中基于數(shù)據(jù)可得性僅使用中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù);二是隨著2014年起，地方政府融資平臺逐步剝離政府融資功能，政府性債務(wù)得到一定程度控制，加上2015年起實施債務(wù)置換、省級政府自主發(fā)債等在一定程度上緩解地方政府償債壓力，可償債財力得到改善和提升。

五、基于財政可持續(xù)性視角的地方政府隱性債務(wù)治理建議

基于上述分析可以對經(jīng)濟新常態(tài)以來我國地方政府債務(wù)問題形成如下認識：①從當前地方財政債務(wù)規(guī)模與風險指標來看，確實面臨前期債務(wù)增速過快疊加經(jīng)濟增速下滑、財政收支矛盾凸顯背景下地方政府償債壓力較大的困境，同時隱性債務(wù)規(guī)模龐大、透明度低、債務(wù)主體多元、債務(wù)形式多樣、債務(wù)負擔率區(qū)域分布不平衡等問題交織，進一步加劇地方政府性債務(wù)風險。②基于財政非線性反應(yīng)函數(shù)的債務(wù)上限測算結(jié)果表明，當前我國地方財政運行中確實存在“財政疲勞”現(xiàn)象（三次項系數(shù)顯著為負），地方政府債務(wù)上限為191%，足夠的債務(wù)空間確保了當前地方政府仍具有財政可持續(xù)性，即各省份的政府綜合負債率仍處在安全邊界以內(nèi)。鑒于2015年以來在中央政府干預(yù)下，積極推進的債務(wù)置換工作以及PPP項目實施，地方政府可償債財力出現(xiàn)較大程度修復(fù)，使得地方政府有能力對負債率的上升做出積極反應(yīng)，因此當前財政支出雖然具有較顯著剛性特征，但距離債務(wù)上限仍具有一定空間。③通過不同財政支出口徑的比較分析表明，對于地方政府債務(wù)風險的評價應(yīng)更加關(guān)注可償債財力的變化，即地方政府可自主支配財力剔除剛性財政支出的規(guī)模。④地方政府性債務(wù)風險主要取決于經(jīng)濟增長速度和債務(wù)實際成本，保持財政可持續(xù)性和防范系統(tǒng)性金融風險，一定不能讓經(jīng)濟增速過快下滑，同時要采取措施降低舉債成本。防風險、降杠桿、穩(wěn)增長看似矛盾，實則是統(tǒng)一的。推動要素自由流動、要素價格市場化、積極財政政策等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以穩(wěn)增長的政策意義重大，深化改革勢在必行。綜上所述，本文重點從財政可持續(xù)性視角對地方政府隱性債務(wù)風險治理提出相關(guān)政策建議。

從財政可持續(xù)性角度，地方政府隱性債務(wù)治理的原則為：①堅持“中央不兜底+地方不剛兌+市場化方式化解”的原則。這是由于中央政府對地方政府給予紓困、兜底的行為或預(yù)期，往往削弱地方政府的財政紀律、強化債權(quán)人過度信貸沖動。②統(tǒng)化治理原則。地方政府隱性債務(wù)治理不是簡單“堅決遏制”的問題，而是如何系統(tǒng)化治理的問題。既要對違法違規(guī)類隱性債務(wù)實行穿透式監(jiān)管、“實質(zhì)重于形式”的會計核算和信息披露、動真格的問責機制等加以遏制和整頓，又要將所有可能由財政資金承擔償還或救助責任的債務(wù)都納入政府性債務(wù)監(jiān)控框架之內(nèi)，實行全口徑地方政府性債務(wù)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃、防患于未然，形成債務(wù)“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”治理長效機制。③處理好降杠桿與穩(wěn)增長的關(guān)系原則。穩(wěn)住地方政府債務(wù)，防止政府債務(wù)失控，是避免進入“明斯基時刻”的關(guān)鍵。同時，當經(jīng)濟低迷時，私人投資者可以去杠桿、去庫存、去產(chǎn)能，但財政政策必須逆周期行事，積極的財政政策對于穩(wěn)定預(yù)期和穩(wěn)增長必不可少。因此，要在穩(wěn)政府債務(wù)與穩(wěn)經(jīng)濟增長之間平衡，在實施積極財政政策中穩(wěn)定政府債務(wù)規(guī)模、優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。

從財政可持續(xù)性角度，地方政府隱性債務(wù)治理的具體路徑包括：

第一，明晰地方政府職能，規(guī)范財政支出邊界，提升可償債財力。財政自身的特征決定了其作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在財政支出過程中實現(xiàn)了社會風險向財政風險的轉(zhuǎn)嫁，表現(xiàn)為可償債財力的收縮與政府債務(wù)風險的聚集。財政職能與債務(wù)風險具有高度的動態(tài)關(guān)聯(lián)性。在地方政府支出邊界的動態(tài)調(diào)整過程中，應(yīng)當以事權(quán)劃分與職能轉(zhuǎn)型為“抓手”，推動省、市、縣公共績效服務(wù)職能完善;在預(yù)算編制過程中，應(yīng)“因地施策”，在充分衡量地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平與財力保障的基礎(chǔ)上，加大對轄區(qū)居民公共需求偏好的傾斜力度，完善公共服務(wù)績效管理，轉(zhuǎn)變政府發(fā)展職能與方向;在統(tǒng)籌考慮未來人口增長、城市聚集與勞動力流動背景下城市的定位與功能的基礎(chǔ)上，進行基礎(chǔ)設(shè)施的前瞻性建設(shè)與債務(wù)資金的籌集配置，以有效應(yīng)對城鎮(zhèn)化進程中的融資需求問題;適度增加沿海省份和全國及區(qū)域中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升人口承載力;完善戶籍制度改革，促進和加快人口自由流動，降低欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化融資需求;通過發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達省份和城市在政府投融資過程中形成的空間溢出效應(yīng)，提高債務(wù)風險地區(qū)的財政償債能力。

第二，創(chuàng)新地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，緩解政府舉債融資壓力。首先，積極探索、豐富政府專項債券品種，滿足多樣化融資需求。其次，充分發(fā)揮開發(fā)性金融、政策性金融的融資優(yōu)勢，強化其在國家重點項目建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)共享發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、民生項目建設(shè)等方面的支持力度。再次，通過強化PPP項目建設(shè)運營一體化、合理化風險共擔機制，科學(xué)設(shè)置回購方式，強化跨期預(yù)算約束等，促進PPP項目提質(zhì)增效，最大限度防止新增隱性債務(wù)，避免PPP異化為新的政府融資平臺。最后，通過建立合理、合法、合規(guī)的政府主導(dǎo)的市場化融資擔保體系，積極培育地方政府性融資擔保主體，來替代或彌補隱性擔保缺失造成的市場沖擊。如設(shè)立國家和各級地方政府融資擔?；?，使中央政府對地方政府的隱性擔保逐步替換為國家擔?；饘Φ胤叫哉畵；鸬膿?，使隱性擔保顯性化，違規(guī)擔保合規(guī)化，促進科學(xué)、合理風險分擔機制構(gòu)建。

第三，加強政府投資績效管理，提高債務(wù)資金使用效率。在隱性債務(wù)治理過程中應(yīng)積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效能，提高債務(wù)資金投資管理能力。根據(jù)吳粵等（2017）[21]研究發(fā)現(xiàn)，政府投資效率的提高能顯著降低地方政府未來的負債率水平，債務(wù)資源的配置方式能夠通過政府引導(dǎo)與生成資產(chǎn)的外部性而提高未來經(jīng)濟增長的可持續(xù)水平，繼而提高地方政府的可償債能力和削減債務(wù)余額，因此在債務(wù)資金的配置過程中應(yīng)注重投資結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性及外溢性，完善投資績效考核體系。擴大對醫(yī)療、科技創(chuàng)新等具有顯著長期效應(yīng)和持久性的行業(yè)的投資比例，發(fā)揮投資結(jié)構(gòu)調(diào)整對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響力，減少謀求短期績效的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第四，構(gòu)建差異化地方稅體系，健全基層財力保障機制。我國稅制結(jié)構(gòu)問題突出表現(xiàn)在直接稅與間接稅比重失衡、地方政府缺乏主體稅種以及功能弱化問題。在經(jīng)濟下行需求不足所引發(fā)的工業(yè)品價格下降過程中，間接稅比重較高更容易造成稅收收入的快速下降。地方主體稅種缺乏導(dǎo)致地方財力不足，財政支出和公共產(chǎn)品供給能力受限，可償債財力不足，進而催生地方政府隱性債務(wù)。根據(jù)何楊等（2017）[22]的研究結(jié)論，地方稅收收入多樣性有利于消除稅收收入波動的非系統(tǒng)風險。對于經(jīng)濟基礎(chǔ)較為穩(wěn)固地區(qū)，單一主體稅種有利于稅收收入穩(wěn)定;而對于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱地區(qū)，則需多樣化的稅種與稅率。從財政可持續(xù)性視角，應(yīng)當分層次推進差異化的地方稅體系建設(shè)。首先，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)和稅收征管權(quán)，如對一般性地方稅種的稅目、稅率調(diào)整權(quán)，減免稅權(quán)等;適時下放小稅種的稅收立法權(quán)，使地方政府更充分發(fā)揮稅收手段降低財政收入波動性，對沖經(jīng)濟下滑風險，促進政府債務(wù)風險化解。其次，進一步優(yōu)化地方主體稅種設(shè)置，如將現(xiàn)行涉及房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅費合并為一個統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，由國家設(shè)定宏觀政策指引，而具體標準交由城鎮(zhèn)政府依據(jù)城市大小、人均面積、房屋區(qū)位、套數(shù)等因素“因地制宜”自行設(shè)定，并將其培育為地方主體稅種。

[注 釋]

① 各省份財政收入=稅收收入+非稅收入;對于各省份財政收入橫向比較，本文未考慮政府性基金專列一般性預(yù)算的因素。數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。

② 2015年財政支出同比受國務(wù)院盤活財政存量資金大幅壓減結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金影響。

③ 本文借鑒刁偉濤（2015）對政府財政支出的劃分辦法，將一般性公共預(yù)算支出劃分為：一般公共服務(wù)、國防和公共安全支出，科教文體、醫(yī)療、社會保障和環(huán)保支出，農(nóng)林水事務(wù)支出，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，保障住房支出，交通運輸支出，其他支出共7類。其中一般公共服務(wù)、國防和公共安全支出，科教文體、醫(yī)療、社會保障和環(huán)保支出，農(nóng)林水事務(wù)支出具有較強 ?的支出剛性;而城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出，保障住房支出和交通運輸支出具有一定的支出彈性。

④ 地方公共財政收入=地方政府本級一般性預(yù)算收入+中央對地方轉(zhuǎn)移支付及稅收返還收入。

⑤ 根據(jù)部分省份披露數(shù)據(jù)，隱性債務(wù)余額與顯性債務(wù)余額之比情況為：2015年末北京市西城區(qū)為5.1倍;2017年11月末呼倫貝爾某市為5倍;寧夏固原某區(qū)縣2017年末為4.14倍。

⑥ 債務(wù)率=債務(wù)余額/財政收入。其中，財政收入=一般性公共預(yù)算收入+政府性基金收入+中央政府轉(zhuǎn)移支付收入;負債率=債務(wù)余額/地區(qū)生產(chǎn)總值。

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Abstract： Systematic governance of the implicit debt of local government is an inevitable requirement to maintain local fiscal sustainability and to prevent and mitigate systemic financial risks. In evaluating the sustainability of local fiscal revenues and expenditures， as well as the status of government explicit and implicit debts since the new economic normal， this paper uses the nonlinear financial response function to measure the ceiling of local government debt. The research results show that： there is indeed "financial fatigue" in the local financial operation of China; the local government debt ceiling is 191%; and sufficient debt space ensures that the current local government is still financially sustainable; the debt risk mainly depends on the economic growth rate and the actual debt interest rate. Therefore， the risk prevention must not allow the economic growth rate to decline too fast， and measures should be taken to reduce the debt financing cost. Finally， from the perspective of fiscal sustainability， the path of local government implicit debt governance is proposed， such as innovating local infrastructure investment and financing model， clarifying government functions and regulating expenditure boundaries， building a differentiated local tax system， improving the financial guarantee mechanism of local governments， strengthening government investment performance management， etc.

Key words： financial sustainability; fiscal reaction function; local government implicit debt

（責任編輯：李 萌）