徐子棉

【摘 ?要】在世界范圍內(nèi)，高等教育機構(gòu)正在快速轉(zhuǎn)型，學術治理（Academic Governance）的影響越來越大，由于高校學術治理通常在大學中被理解為旨在確保公共利益的體制框架，即所謂的“外部治理”。事實上鑒于高校工作的復雜性，許多國家（包括美國）高校都獲得了實質(zhì)性的專業(yè)自主權(quán)和決策自治權(quán)，即“內(nèi)部治理”。其“內(nèi)部治理”的設計和流程，均以確保大學協(xié)調(diào)和控制學術活動以及維護公眾利益。因此，高校學術治理應由內(nèi)部治理與外部治理兩個部分構(gòu)成。在高等教育與政府和市場相互滲透的今天，美國高校外部學術治理問題是值得研究的課題，筆者通過考察和學習，對美國高等教育外部學術治理的起源、特點、應對策略，以及對其他國家學術治理改革的可能影響、指導和借鑒進行了積極探討。

【關鍵詞】美國高校 ?外部學術治理 ?研究與探討

基金項目：陜西省社會科學基金項目（項目編號：2016A011）;中國國家留學基金委（CSC）資助項目（項目編號：201708765004）。

引 言

多年來，美國高校在學術治理方面積累了不少值得借鑒的經(jīng)驗，這源于其為保持本科教學和學術治理高質(zhì)量的可持續(xù)性發(fā)展。美國高校每年會定期舉辦由本校專家教授、教師和國內(nèi)不同高校專家及其他國家來訪的專家、學者參加的教學對話活動，尤其是近幾年，隨著世界多極化、經(jīng)濟全球化、信息社會化、文化多樣化的發(fā)展態(tài)勢，即知識經(jīng)濟時代已經(jīng)來臨，美國高校關于學術治理的話題，更是符合知識經(jīng)濟時代需要，不僅聚集了美國知名高校的典型做法和經(jīng)驗，使得美國高校學術治理的空間不斷擴大，吸引了其他國家不少大學對高等教育學術治理的廣泛興趣，研究活動非?；钴S。為此，國際高校間相互來往交流和借鑒的頻率越來越高，已成為促進其他國家學術治理發(fā)展的常態(tài)。當然，美國高校的學術治理，不僅包括內(nèi)部學術治理，還包括外部學術治理，而作為最為重要的外部治理主體之一，政府是介入大學治理而影響大學學術治理的，所以，在高等教育與政府和市場相互滲透的今天，對美國高校外部學術治理問題進行探討研究是必要的。

美國高校外部學術治理的起源

美國第一批學院和大學是在英國王室控制下的北美殖民地之間特許的，隨后由最初的美國各州注冊，均獨立于聯(lián)邦政府或國家政策。1819年，美國高等教育開始進行第一次全國打造和塑型，當時是美國最高法院在達特茅斯學院訴伍德沃德案中裁定了學院憲章。這意味著，大學是一個旨在使公眾受益的私立機構(gòu)，并不是受公共控制的公共機構(gòu)。[1]達特茅斯學院案例是一個具有里程碑意義的法律決定，它表達了美國公司制的概念，但它也認可了美國學術組織的原則，即高等教育機構(gòu)的最終控制權(quán)是掌握在外部董事會手中，而非教職員工那里。最高法院的裁決鼓勵在美國發(fā)展中的各州建立、支持和監(jiān)管“私立”院校和“公立”院校，從而促成了一個具有全國競爭力的高等教育市場，其特點是具有積極管理的機構(gòu)。隨著時間的推移，美國高校的外部治理逐漸發(fā)展為贈地大學，包括聯(lián)邦政府的支持，致力于更實際和應用的研究領域，以及聯(lián)邦政府對大多數(shù)學術研究的融資，最終廣泛用于學生獎學金和貸款，獲得這種財政支持的機構(gòu)資格是由區(qū)域自愿制度決定的。

美國高校外部學術治理特點與差異

鑒于美國的聯(lián)邦政治框架，在實踐中一直缺乏國家教育部和高等教育集中規(guī)劃。因此，美國高等教育的外部學術治理在世界上也是最為分散的體系之一，其在市場競爭中將消費者主權(quán)置于首位。從而導致美國內(nèi)部學術治理比那些國家學科協(xié)會或國家部委在塑型大學決策方面扮演重要角色的國家，更注重制度。[2]但是，美國聯(lián)邦監(jiān)管政策關于環(huán)境、非歧視和移民等問題的關注確實影響了學術機構(gòu)，也包括對學術機構(gòu)的“非法定合法的影響”，比如私營部門的力量，雖然既不是法定的，也不是監(jiān)管的，但對學術機構(gòu)決策具有等效影響。這些影響包括保險運營商、認證機構(gòu)和學術聯(lián)盟等。

美國五十個州的外部治理也存在著顯著差異。比如紐約董事會施加監(jiān)管，在公共資助和某種程度上超過私人機構(gòu)的影響，但有些州只有一個公共資助機構(gòu)的正式管理機構(gòu)，而許多州都有機構(gòu)來計劃或協(xié)調(diào)公共資助，少數(shù)幾個州提倡憲法自治公開選擇公共資助機構(gòu)。[3]傳統(tǒng)上一直受到國際社會的廣泛關注，符合美國國家制定外部治理制度的加利福尼亞州，1960年即通過所謂的高等教育總體規(guī)劃，在這種連貫的制度下，公共支持的高等教育分為三個部門。加州大學（University of California）系統(tǒng)被授予最大的自治權(quán)，被指定為主要研究機構(gòu)，并給予公立高等教育專門管轄研究博士學位以及法律、醫(yī)學、牙科和獸醫(yī)的專業(yè)教育提供獨家管轄權(quán)。加州州立大學（CSU）系統(tǒng)是通過碩士學位和專注于研究適合教學的教育。社區(qū)學院系統(tǒng)是通過本科教育的前兩年提供學術和職業(yè)指導，同時加州大學和加州州立大學旨在為社區(qū)大學畢業(yè)生提供深造的機會。加州的招生制度不僅資源比其他州更好，而且國家政策差異化招生在五十個州中也是獨一無二的，然而，最近加利福尼亞州對外治理機構(gòu)認為該系統(tǒng)有嚴重的局限性?，F(xiàn)在有了有條不紊的國家監(jiān)督和規(guī)劃，國家預算決定與國家預算決策之間的聯(lián)系，以及政策目標之間關系薄弱，高等教育各個部分都是根據(jù)自己的優(yōu)先事項制定自己的政策，而國家政策指導卻很少。

美國高校外部學術治理的應對策略

在對五十個州高等教育外部治理的評估中，著名教育專家麥克吉尼斯指出：盡管人們越來越關注更高層次的公共或社會目的、教育以及對政策指導和相關新方法的需求政策，但現(xiàn)實情況是，很少有國家有能力追求側(cè)重于公共目的的長期議程。簡而言之，在闡述和捍衛(wèi)基本公共目的責任時，無人承擔，責任缺位，國家領導人全神貫注于財政危機和短期政治議程危機。在動蕩的財政危機和競爭中，高等教育領導人似乎更關注他們自己機構(gòu)的未來，而非建立政策領導結(jié)構(gòu)和必要的政策，以確保高等教育響應公共優(yōu)先事項。[4]

美國知名經(jīng)濟學家阿基翁對這種變異影響使用了計量經(jīng)濟學分析，美國各州法規(guī)為研究設計更有效的大學外部治理系統(tǒng)給出了一些重要的變量，研究人員試圖找出美國大學外部治理如何影響先進經(jīng)濟體系中有益的學術研究成果，他們對美國各州的分析表明，當研究型大學擁有更大的自主權(quán)并面對更激烈的競爭時，它們的生產(chǎn)率更高。盡管大多數(shù)美國公立研究型大學都實現(xiàn)了先前描述的實質(zhì)性自治，包括選擇學生、設置課程和任命教授的自由，但就大學的程序自治而言，各州之間的差異要大得多（從中央采購要求其預算由國家批準、從政府對人員的雇傭和支付的控制到需要遵守公務員薪酬規(guī)則等）。此外，受私立研究型大學及大學預算來自聯(lián)邦研究資助比例的影響，美國公立研究型大學的競爭程度也各不相同。作為經(jīng)濟學家，專注于大學影響技術創(chuàng)新的產(chǎn)出，有助于經(jīng)濟社會發(fā)展。因此，其產(chǎn)出措施包括專利數(shù)量產(chǎn)生、研究出版物及大學對國家創(chuàng)造力的影響。關于外部治理與研究型大學企業(yè)生產(chǎn)率之間的關系結(jié)論，最適用于處于技術前沿的國家，即經(jīng)濟高度發(fā)達的國家。在這方面，阿基翁認為最有效的外部治理體系就是允許研究型大學控制其預算的使用，為它們的教師選擇補償，并雇用其中任何一個它們最喜歡的學術人員。

總之，根據(jù)經(jīng)濟學家對美國大學外部治理的分析，研究型大學只有最大限度給予指導資源和研究人員自由裁量權(quán)的情況下，才能有效地進行研究，這是非常復雜的。此外，如果以績效為基礎進行競爭，大學能更有效地管理、研究、獎勵、分配公共利益資源。這意味著另一個可能的優(yōu)勢，即美國高校外部治理體系中，公開的國家框架政策將資助學術研究。在大多數(shù)經(jīng)合組織國家中，資助大學研究的手段是“雙重資助”模式，特征表現(xiàn)為普通大學基金以非競爭性方式授予國家機構(gòu)，輔助以學科為導向的研究理事會授予的同行評審研究資助。[5]

相比較而言，大多數(shù)學術研究經(jīng)費所采用的政策工具是以績效為基礎的競爭。美國公立和私立大學超過三分之二支出的研究經(jīng)費由聯(lián)邦撥款資助，由國家科學基金會（National Science Foundation）、衛(wèi)生研究所（National Institutes of Health）和國家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration）等機構(gòu)提供。此外，這些競爭性的聯(lián)邦撥款通常都是對每個機構(gòu)的間接支持，這就提供了額外的資金，研究型大學可以自行決定這些資金的使用權(quán)。美國的外部治理通常允許大學根據(jù)需要靈活地調(diào)整和改革它們的內(nèi)部治理體系，而不是通過國家或州法規(guī)規(guī)定這些結(jié)構(gòu)和過程的設計。在這個分散的美國大學外部治理框架內(nèi)，學院和大學已經(jīng)形成了一個獨特的內(nèi)部或“共享治理”體系，旨在代表更廣泛的公共利益受托人。委員會和大學幫助協(xié)調(diào)和發(fā)展在競爭性的國家體系內(nèi)每個機構(gòu)的大學管理者，以及旨在反映專業(yè)價值觀和教師知識的學術參議院和學術部門等競爭機構(gòu)。

結(jié) 語

完整的大學治理在實際運行中，包括“內(nèi)部治理”與“外部治理”兩個方面。而在高等教育與政府、市場相互滲透的今天，我們更應重視研究和探討美國高等教育中的外部學術治理，對其外部學術治理的起源、特點、應對策略以及對其他國家學術治理改革的借鑒進行研究，從而激發(fā)不同國家高校在外部學術治理中不斷創(chuàng)新，保持學術治理的鮮活性和生命力，以滿足社會發(fā)展對高等教育的要求。

參考文獻：

[1]Rudolph F，“American College and University： A History（2nd Edn），”Athens， GA： University of Georgia Press.（1990）.

[2]Musselin C，“The Market for Academics，”New York， NY： Routledge（2009）.

[3]Ehrenberg R G，“Governing Academia. Ithaca，”NY： Cornell University Press（2004）.

[4]McGuinness A. C，“Jr.‘The states and higher educationin Altbach， P.G， Gumport， P. J. and Berdahl， R. O.（Eds）American Higher Education in the Twenty-First Century： Social， Political， and Economic， Challenges（3rd Edn），”Baltimore MD： Johns Hopkins University Press（2011）p.164.

[5]Dill， D. D. “The United States in Dill， D. D. and van Vught， F. A.（Eds）National Innovation and the Academic Research Enterprise： Public Policy in Global Perspective，”Baltimore， MD： The Johns Hopkins University Press（2010）.