張富娜

摘 要：隨著社會主義現(xiàn)代化的有序展開，土地征收問題日益凸顯，有關(guān)征地補(bǔ)償款的計算和分配問題也隨之而來。但是，現(xiàn)階段我國在征地補(bǔ)償款的計算和分配標(biāo)準(zhǔn)方面的立法還存在很多不足之處，難以切實保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。本文旨在對現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)的計算與分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行剖析，并給出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);征地補(bǔ)償款的分配;問題;對策建議

一、征地補(bǔ)償款的計算與分配現(xiàn)狀

（一）征地補(bǔ)償款的計算

《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。但值得注意的是，該條文自1998年制定以來，從未更改，其適應(yīng)性已大幅下降。而關(guān)于被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》則將其交由各省、自治區(qū)、直轄市自行規(guī)定。

（二）征地補(bǔ)償款的分配

《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)則視情況支付給安置單位或安置人員。

這三項費(fèi)用中，只有地上附著物及青苗的補(bǔ)償費(fèi)是明確能夠發(fā)到農(nóng)民手上的，安置補(bǔ)助費(fèi)一般不直接發(fā)放給農(nóng)民，而土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的分配問題則沒有規(guī)定。實踐中，各地做法不一，一般來說，土地補(bǔ)償費(fèi)中大約70%～80%歸農(nóng)戶所有，剩余歸農(nóng)村集體所有。以山西省為例，《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用實施辦法》第十三條規(guī)定，已確權(quán)確地到戶的土地被部分征收或征用的，其土地補(bǔ)償費(fèi)以不低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶;其余20%留給村集體經(jīng)濟(jì)組織。

二、征地補(bǔ)償款的計算與分配中存在的問題

（一）現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后，且標(biāo)準(zhǔn)較低

我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直沿用1998年《土地管理法》中的規(guī)定，無法與時代發(fā)展腳步相契合，更無法達(dá)到國務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中所說的“使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”的標(biāo)準(zhǔn)。

此外，第七次農(nóng)村土地權(quán)利調(diào)查顯示，農(nóng)民對于最近一次征地不滿意的比例高達(dá)47.2%，其中，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償不足以維持農(nóng)民長期的生活以及失地農(nóng)民無法找到合適的就業(yè)機(jī)會和收入來源占據(jù)了不滿意原因的79.90%。[1]

事實上，土地承擔(dān)了農(nóng)民的社會保障功能[2]。對廣大農(nóng)民群體而言，農(nóng)用地是其生活來源，一旦農(nóng)用地被征，其后續(xù)生活也就失去了最基本的保障。而當(dāng)今我國的征地補(bǔ)償制度尚未考慮到農(nóng)用地對農(nóng)民而言的生活保障價值以及其今后加以利用可得的預(yù)期利益。同時，長期單一的農(nóng)業(yè)勞動使得農(nóng)民在再就業(yè)時面臨困難，相關(guān)職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用目前也是立法的空白區(qū)域。

（二）地方文件未得到貫徹執(zhí)行，且缺乏有效監(jiān)督

以安徽省為例，安徽省人民政府于2009年頒布的《關(guān)于公布安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》中明確規(guī)定，各市、縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府統(tǒng)一制訂，并根據(jù)國家規(guī)定和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，每兩年調(diào)整一次。但實際上，安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最近一次調(diào)整時間為2015年，兩年期滿，尚無新標(biāo)準(zhǔn)制定成型。文件得不到貫徹施行，農(nóng)民的切身利益無法得到充分保障。此類條款在實施中也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，人民群眾無法充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

（三）有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議缺乏有效解決機(jī)制

根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。也就是說，一旦被征地農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭議，那么其至少應(yīng)至縣級人民政府處理該爭議。而對于廣大農(nóng)民群體來說，向縣級人民政府尋求救濟(jì)不夠便捷，也正因為此，實踐中很多農(nóng)民即使對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，權(quán)衡對比之下，也選擇了放棄。

（四）征地補(bǔ)償款的分配存在諸多問題

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的分配，屬于村基層組織的自治事項，由村民大會或村民代表大會進(jìn)行表決。此規(guī)定看似民主，實則問題頗多。

首先，正因為法律沒有明確對土地補(bǔ)償費(fèi)的分配做出規(guī)定，所以實踐中各村標(biāo)準(zhǔn)不一，容易導(dǎo)致利益分配不均。[3]其次，農(nóng)民法律意識普遍淡薄，其對具體分配方案往往缺乏中肯、公正的判斷，從而導(dǎo)致即使是由村民大會或村民代表大會表決形成的決定，也會對部分農(nóng)民的利益造成侵害。

另外，實踐中，在我國不少農(nóng)村地區(qū)，村干部直接控制村民大會或村民代表大會的現(xiàn)象仍然存在，村干部以權(quán)謀私的情況也時有發(fā)生，這就導(dǎo)致村民大會或村民代表大會無法真正代表廣大農(nóng)民的意志。本應(yīng)發(fā)放到農(nóng)民手中的資金很可能成為村集體的門面建設(shè)用款，甚至被裝進(jìn)個別村干部自己的腰包。

三、對策建議

（一）完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)立法，加大征地補(bǔ)償力度

盡快修改現(xiàn)行《土地管理法》中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)僅僅停留在“低級”的“不完全的”補(bǔ)償，僅著眼于農(nóng)地的直接使用價值，而忽略了從可持續(xù)發(fā)展等角度去考慮其他的間接使用價值[4]。因此，建議在現(xiàn)有的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加對農(nóng)民的社會保障費(fèi)用、就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用等項目，并適當(dāng)提高補(bǔ)償金額，為被征地農(nóng)民提供充足的生活保障。

（二）建立有效監(jiān)督機(jī)制，切實貫徹執(zhí)行相關(guān)文件

政府文件得不到貫徹執(zhí)行一部分是因為部分行政官員怠于行使職責(zé)，更主要的原因在于我國尚未建立起較為完善的群眾監(jiān)督機(jī)制。即使信息公開常態(tài)化，政府文件紛繁復(fù)雜，監(jiān)督起來也非易事。在政府文件發(fā)布頻率高，發(fā)布量的形勢下，群眾能對相關(guān)內(nèi)容有所了解已非易事，更不用提監(jiān)督其施行過程了。正因為此，很多文件得不到貫徹執(zhí)行，成了“爛尾工程”。因此，建議國家盡快出臺有關(guān)群眾監(jiān)督的較為細(xì)化的規(guī)定，并提供相應(yīng)保障機(jī)制，將人民群眾的監(jiān)督職能落到實處。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議解決機(jī)制合理化、便民化

設(shè)置更為便民的爭議解決機(jī)制，如將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的受理權(quán)限下放至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行初步處理后再將結(jié)果交由縣級人民政府審核并最終落實，如此一來，既防止了下級人民政府在處理相關(guān)爭議方面經(jīng)驗不足、能力不夠的風(fēng)險，也為農(nóng)民提供了便利?；蛴筛骺h級人民政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至某些較大行政村設(shè)立爭議解決點(diǎn)，處理相關(guān)爭議。同時，完善司法救濟(jì)，為農(nóng)民提供征地補(bǔ)償訴訟綠色通道，以便最大限度維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

（四）堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加大普法力度

我國農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的普法勢態(tài)不容樂觀。一方面，受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，對于絕大多數(shù)農(nóng)民而言，生存大于一切。另一方面，農(nóng)村的開放程度較低，一些傳統(tǒng)思想根深蒂固，難以打破，很大程度上，鄉(xiāng)規(guī)民約的約束作用大于法律。為了改善這種現(xiàn)象，首先應(yīng)堅持對農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，加大扶持力度。其次，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)普法宣傳。只有有充足的法律知識作基礎(chǔ)，廣大農(nóng)民群體才能進(jìn)一步提高維權(quán)意識，從而實現(xiàn)對利益的維護(hù)。

（五）加強(qiáng)廉政建設(shè)

受風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約的影響，村干部往往在相關(guān)會議中享有較大話語權(quán)，一定程度上甚至可以操控整個村民大會或村民代表大會，此種情形下形成的決定絕不可能代表廣大農(nóng)民群體。而由于村民文化水平不高，農(nóng)村法律普及率較低，相關(guān)救濟(jì)措施的缺乏，此種現(xiàn)象往往游走于法律的“灰色地帶”，缺乏管控。實踐中，甚至出現(xiàn)了村干部私吞征地補(bǔ)償款的案例。因此，為了杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，廉政建設(shè)還需繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，不斷提升官員素質(zhì)，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]寇浩寧，李平菊.地權(quán)制度與征地補(bǔ)償費(fèi)的分配邏輯[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2017 年第 5 期.

[2]葉劍平，郎昱，梁迪.農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)及征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題——基于對十七省農(nóng)村的調(diào)研[J]，中國土地，2017年第1期.

[3]劉文霞，王敦青.農(nóng)村征地補(bǔ)償工作中存在的問題及對策[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2017年3月第5期總第375期.

[4]宋亞容，魏欣.完善農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的法律思考[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2018（Vol：348）.