趙義

在中國，公務員是一個相當特別的群體。

“特別”體現(xiàn)在，我們對公務員看上去很了解，可能你的某個同學或者朋友就是公務員，即使沒有這種聯(lián)系，至少你和公務員打交道也是日常性的，要找出一輩子從來沒有和公務員打交道的人還真不容易。但要具體說起來，好像又不是那么熟悉。無論是作為朋友的交往還是因為需要而打交道過程中，你會覺察到公務員的職業(yè)很不一樣，再努力抱有“理解之同情”的立場，對公務員的職業(yè)也會有疏離感。

這很大程度上是因為，與明星、作家、企業(yè)家等不同，公務員是一個很難完整呈現(xiàn)在輿論場的群體。全社會對公務員的認知，實際上處于宏觀的定性認識和微觀的模糊認識并存的狀態(tài)之中。對公務員真實生存狀態(tài)，我們的了解是少之又少。此之謂“熟悉的陌生”。

變化也在發(fā)生。

公務員作為一種職業(yè)

某種意義上說，在中國，公務員是“新事物”，正式出現(xiàn)的標志是1993年的《國家公務員暫行條例》，而2006年施行的《公務員法》距今也不過十年多一點的時間。此前的叫法是“國家機關工作人員”。

與公務員相比，我們更熟悉的名詞是干部和官?！肮佟边@個詞依然活躍在我們的政治話語之中，比如，“當官就不要發(fā)財”。但在正式文件當中，“干部”和“公務員”才是正規(guī)的提法。今天很多人可能已經不知道了，以前老師等也屬于干部，在改革開放之后，干部所指的范圍在減少，但仍然遠遠大于公務員。根據(jù)公務員法，公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。而干部顯然不限于行政編制，公務員只是干部的組成部分。

那么，中國公務員到底有多少呢？根據(jù)國家的統(tǒng)計公報，截至2016年底，全國共有公務員719萬人。當然，你與之打過交道的所認為的公務員，未必就屬于這719萬人中的一員，可能是政府雇員。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此，真正的公務員可能很少，而你經常打交道的、認為是公門中人的人卻很多。

為什么要從干部制度中分化出公務員制度？這就涉及政府對社會行政管理的職業(yè)化。隨著管理內容的日益擴大，現(xiàn)代社會所要求的非人格化的管理，背后是基于法理和規(guī)則的治理。這么說可能有點抽象，實際上意思很直白，就是現(xiàn)代社會的治理不是建立在私人關系的基礎上的，而是根據(jù)普遍性規(guī)則進行的。相應的，在人事上面，就是建立一套包括競爭性考試（凡進必考）、有明確職務和職級序列以及逐級晉升標準在內的制度。

公務員成為一種職業(yè)，這會帶來深刻的影響，尤其是與干部和官這兩個概念相比，種種神秘甚至神圣的色彩會逐漸消退，而成為現(xiàn)代性理性建構的一部分。既然是職業(yè)，那么與職業(yè)相關的課題—心理健康問題、薪資待遇設計等，就會成為被研究、從而可以被科學解決的對象。傳統(tǒng)社會的“官”，某種程度上是老百姓信仰的對象，“人在公門好修行”也是為官者的官箴。而在公務員制度下，“官”被看作是一種社會職業(yè)，同醫(yī)生、清潔工等社會職業(yè)一樣，都是社會的需要，本身無好壞之分。

同時，和西方公務員制度以及政務官、事務官的區(qū)別相比，中國公務員職業(yè)還有自己的特殊之處。最關鍵的特殊之處是，當公務員依舊是人們從政的最主要的途徑。公務員法規(guī)定，公務員領導職務實行選任制、委任制和聘任制。這其實也是從政的人們不斷進入更高職位的基本方式。傳統(tǒng)社會的科舉制，代表了皇權政治加士人政治的政治模式，整個社會最主要的流動性體現(xiàn)在官場向全社會的開放。而在中國公務員制度下，最大多數(shù)的從政者都來自公務員制度，公務員的晉升最主要的也是在體系內逐級晉升（逐級提拔）。

追求晉升，人之常情，其實也是鞭策公務員的手段。但不是說有壓力就等同于焦慮。如果仔細考察，心理層面的焦慮主要來自沖突。

公務員法規(guī)定，廳局級正職以下領導職務出現(xiàn)空缺且本機關沒有合適人選的，可以通過適當方式面向社會選拔任職人選；黨政領導干部選拔任用條例規(guī)定，拓寬選人視野和渠道，黨政領導干部可以從黨政機關選拔任用，也可以從黨政機關以外選拔任用，注意從企業(yè)、高等學校、科研院所等單位以及社會組織中發(fā)現(xiàn)選拔黨政領導干部，推動形成國有企事業(yè)單位、社會組織干部人才及時進入黨政機關的良性工作機制。但這些規(guī)定更多的也是輔助性質的。事實上，經過最新一次修訂，黨政領導選拔任用條例對“公開選拔、競爭上崗”進行了重新定位，由原來“黨政領導干部選拔任用的方式之一”調整為“產生人選的一種方式”，不再單列為一章，將相關內容調整到動議環(huán)節(jié)，并對改進完善工作程序等提出原則性要求。

也正因為如此，無論是公務員法還是黨政領導干部選拔任用條例，都明確規(guī)定了定期交流和地域回避制度。這是在公務員內部逐級晉升是主要晉升方式的情況下，防止部門或者地方利益坐大的辦法，和傳統(tǒng)社會的制度設計可以說是一脈相承，是中國公務員職業(yè)的特色之處。

壓力從何而來

理解了中國公務員的職業(yè)化及其特殊之處，也就能更好地理解現(xiàn)在的很多現(xiàn)象。這些現(xiàn)象，其實和職業(yè)化的要求是完全相反的。

公務員面臨的壓力是多種多樣的，比如工作難度提高的壓力，內部人際關系的壓力，全面從嚴治黨背景下的規(guī)矩和紀律要求的壓力等。最集中的壓力來自晉升，也最明顯反映在晉升上。

在進入公務員系統(tǒng)是從政主要方式之一、內部逐級晉升是不斷升遷的主要方式的情況下，公務員就面臨著比較強的晉升焦慮。某個重要節(jié)點的落后，可能導致后面的步步被動。這一點又被“能上不能下，能進不能出”的弊端所強化。由于編制的嚴格控制—黨政機關自我膨脹的約束機制，編制往往才是有效手段，但這也是一把雙刃劍，隨著時間的推移，官多兵少的現(xiàn)象日益突出，有的基層甚至出現(xiàn)公務員斷層現(xiàn)象，形成晉升焦慮的疊加效應。如果晉升無望，那么消極怠工、不作為現(xiàn)象就隨著凸顯。

為了調動公務員的積極性，拓寬公務員尤其是基層公務員職業(yè)發(fā)展空間，新修訂的公務員法明確規(guī)定了國家實行公務員職務與職級并行制度，重新設置了職級序列，與原來的非領導職務相比，綜合管理類公務員職級增加了4個層級，同時留出了專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員職級設置“另行規(guī)定”的制度接口。

追求晉升，人之常情，其實也是鞭策公務員的手段。但不是說有壓力就等同于焦慮。如果仔細考察，心理層面的焦慮主要來自沖突。比如說，同一批進入公務員的，大家業(yè)績差不多，別人晉升了而自己沒有，內心就會產生個人對職業(yè)的認知和現(xiàn)實情況的沖突，這才是焦慮的來源。

本來科層制的職業(yè)特點就會壓抑人的個性—這種壓抑是必要的，要保證非人格化管理，就得以普遍規(guī)則來辦事而不是聽從自己的個性。但上級領導的為人風格、行事風格等會對公務員帶來適應的壓力，因為上級領導對下屬個人升遷有很大的話語權，不然新修訂的黨政領導干部選拔任用條例也就不會特別規(guī)定不準“由主要領導成員個人決定任免干部”、不準在“主要領導成員即將達到任職年齡界限、退休年齡界限或者已經明確即將離任時，突擊提拔、調整干部”了。當組織倫理、基本原則等與領導個人決策發(fā)生沖突的時候，有的公務員往往就把對組織的忠誠轉化成為對個人的忠誠，內心標準和現(xiàn)實選擇形成極大的沖突，帶來焦慮。

這樣的焦慮還體現(xiàn)在如何創(chuàng)造性執(zhí)行上級決策上。當面臨千差萬別的實際情況的時候，職業(yè)倫理甚至基本的做人做事的底線，都要求不能機械執(zhí)行上級決策，但在考核和晉升的壓力之下，有的人面對荒唐的后果或者民生痛點，可能會選擇無視。但內心的沖突帶來的焦慮卻積累下來，不易消除。

因此，公務員職業(yè)化要求正確區(qū)分個性和人格。個性往往被認為是身上帶刺或者目無上級，科層制必然要消除個性的過分張揚，但這不代表公務員沒有自己的獨立人格。公務員法第六十條對此也有規(guī)定，如果認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出意見；上級仍堅持的，公務員應當執(zhí)行，執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。當然，在實際生活中，公務員真要抵制明顯違法的決定或者命令，也是要承擔很大風險和壓力的。

基層減負年

一段時間以來，為基層公務員減負成為整治官僚主義和形式主義的重點工作。如果看看中辦印發(fā)的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，其中列舉的很多現(xiàn)象與公務員職業(yè)化要求同樣是背道而馳的。比如，隨意要求基層填表報數(shù)、層層報材料，簡單將有沒有領導批示、開會發(fā)文、臺賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實的標準，以微信工作群、政務APP上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對實際工作評價，“一票否決”事項泛濫，動輒簽“責任狀”，變相向地方和基層推卸責任，如此等等。

責任層層下推，發(fā)生“上午發(fā)通知，下午要材料”這樣與基本常識都不符合的荒唐的事情，基層必然不堪重負，必然會搞形式主義來應對。

有科層制就有官僚病，問題在于，形式主義為什么如此突出？這其實還是與公務員體系面向基層和百姓的一線力量不足、上下級權責設置不夠科學有關。責任層層下推，發(fā)生“上午發(fā)通知，下午要材料”這樣與基本常識都不符合的荒唐的事情，基層必然不堪重負，必然會搞形式主義來應對。

現(xiàn)代的公務員制度，主要是為社會、為老百姓辦事的。但在中國的政治體系和政治文化當中，作為干部的一部分，其實是更加強調公務員要承擔聯(lián)系群眾、動員群眾的功能。這要求公務員不僅要善于把上級決策和實際情況結合起來，而且要善于和群眾打交道，把決策順利貫徹下去。

凡進必考，讓我們的公務員隊伍，至少從學歷上衡量，可以說是這個社會的精英。與2006年公務員法剛施行時候相比，2017年具有大學本科以上學歷人員占公務員總數(shù)的比例由43%提高到71.9%。隨著時間推移和代際更替，這個比例還會進一步提升，也就是說，從家門到校門再到機關門的公務員比例還會增多，他們也將越來越占據(jù)各級領導干部的主流。用《人民日報》的話說，很多剛入機關門的公務員，了解國情的少，熟悉基層的少，親近群眾的少，甚至有的年輕干部心理上與鄉(xiāng)土鄉(xiāng)親有代溝，情感上同民生民瘼有溫差。

在國家公務員考試中，很多職位會明確要求要有兩年以上基層工作經驗。在黨政領導干部選拔任用中，提任縣處級領導職務的，也要求有兩年以上基層工作經歷。這從制度上有利于促進公務員接地氣。但解決凡進必考、逐級晉升的公務員制度運轉中產生的脫離群眾問題，更關鍵的還是提高群眾對公務員晉升的話語權。這一點會隨著從家門到校門再到機關門的公務員比例的不斷提高，而變得日益重要。

近20年的公務員制度，走過形成發(fā)展、擴充壯大的時期，現(xiàn)在也走到了歷史的拐點。公務員群體在日益繁重的改革和發(fā)展任務中發(fā)揮著重要作用，公務員制度內在的矛盾也逐漸暴露。認真傾聽公務員的心聲，可能也就預示了公務員制度下一步改革的方向。