李泉 李夢 魯科技

摘要：農(nóng)村土地“三權分置”改革是新時代農(nóng)地制度頂層設計的重大創(chuàng)新，所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行滿足農(nóng)民既保留土地承包權又能流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，對于促進土地要素利用效率提升和助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。如何使農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)更加適應讓市場在資源配置中起決定性作用的要求，是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系構建和中國特色社會主義制度創(chuàng)新亟待解決的重要熱點問題?；凇叭龣喾种谩币暯牵瑢⑼恋匦磐凶鳛榉呕钔恋亟?jīng)營權的有效途徑，研究比較不同地區(qū)農(nóng)村土地信托的典型模式，并借鑒美、日發(fā)達國家土地信托的制度設計，特別是在制度保障、政府職能、金融支持及風險防范等四個方面提出相應的政策措施，對于進一步完善我國農(nóng)村土地信托制度至關重要。

關鍵詞：三權分置;土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn);土地信托模式;比較研究

中圖分類號：F301文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2019）01-0161-07

Comparative Study of Rural Land Trust Models in

Perspective of “Separation of Three Rights”

Li Quan， Li Meng， Lu Keji

（School of Economics， Lanzhou University， Lanzhou 730000， China）

Abstract?The reform of “Separation of Three Rights” in rural land is a major innovation in the top-level design of farmland system in the new era. Parallel division of ownership， contracting rights and management rights satisfies the farmers willingness to retain land contracting rights and transfer land management rights. It is of great significance to promote the improvement of use efficiency land factors and assist the rural revitalization strategy. How to make the circulation of rural land management rights more suitable for the require of market playing a decisive role in the resources allocation is an important hot issue to be solved urgently in the construction of modern economic system and the innovation of socialist system with Chinese characteristics. Based on the perspective of “Separation of Three Rights”， taking land trust as an effective way to release land management rights， studying and comparing typical models of rural land trust in different regions， and drawing lessons from the system design of land trust in the United States and Japan， especially putting forward corresponding policy measures in four aspects， such as system guarantee， government function， financial support and risk prevention， are of vital importance to further improving rural land trust system in China.

Keywords?Separation of Three Rights; Transfer of land management rights; Land trust model; Comparative study

土地是經(jīng)濟發(fā)展最基礎的生產(chǎn)要素，土地制度是城鄉(xiāng)經(jīng)濟制度構架體系的基礎性制度，土地制度創(chuàng)新是解決“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題和促進鄉(xiāng)村振興的核心。隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的加快實施和城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐不斷加快，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)規(guī)模顯著增加，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營成為必然。國內(nèi)外實踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營能夠有效提高勞動生產(chǎn)率和實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。在實踐層面，包括互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等形式，土地信托流轉(zhuǎn)作為土地流轉(zhuǎn)制度的一項重要創(chuàng)新，將信托行業(yè)與土地流轉(zhuǎn)相結(jié)合，極大地促進了農(nóng)村土地結(jié)構的優(yōu)化和土地規(guī)模效益的提高。面對未來新型經(jīng)營制度變革趨勢下的“三權分置”試點，正在推進過程中的農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權分離實踐，恰好與信托業(yè)務所有權、經(jīng)營權、受益權分離的特征高度契合，這充分顯示了農(nóng)村土地信托制度創(chuàng)新所具有的巨大潛力與可行空間。同時，由于土地信托在我國實行時間較短、不同地區(qū)之間發(fā)展程度差異較大、農(nóng)地實際權屬情況又較為復雜，土地信托制度在制度保障、金融支持、風險控制等諸多方面亟待提升與完善。在此過程中，要求我們必須立足實踐，認真分析和反思不同地區(qū)的土地信托典型模式，也要求我們以更加開放的視野科學審視和借鑒美國、日本等發(fā)達國家相對完善的土地信托制度運行經(jīng)驗，最終為設計和完善具有中國特色的農(nóng)村土地信托制度提供理論參考和政策借鑒。

1?農(nóng)村土地信托制度的理論闡釋

在我國開展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)必須符合農(nóng)村土地集體所有制安排和“三權分置”改革思路，因此在本研究中將農(nóng)村土地信托制度界定為農(nóng)村土地的經(jīng)營權信托。土地承包權與經(jīng)營權相分離、地權“去身份化”[1]后，農(nóng)村土地經(jīng)營權在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場上的進入更為自由、交易更為活躍、方式更為多樣。在落實集體所有權和穩(wěn)定農(nóng)戶承包權的前提下，將信托業(yè)務引入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，能夠充分放活土地經(jīng)營權，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收提供金融支持。擁有土地承包經(jīng)營權的集體和個人為農(nóng)村土地信托業(yè)務的委托人，在大多數(shù)情況下同時為受益人;農(nóng)村土地信托機構為受托人，在我國主要是信托公司或者從事土地信托業(yè)務的其他機構?；谛磐嘘P系和雙方的相互信任，在一定時期內(nèi)，委托人依法將其承包土地的經(jīng)營權以信托財產(chǎn)的形式信托給相關的土地信托機構，再由土地信托機構將大量分散零碎的土地集中交給第三方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體（如農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等）來進行專業(yè)經(jīng)營管理，在不改變土地用途的條件下從事基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。受托人對出租的土地收取一定的租金，扣除有關費用后將余下的土地收益分配給委托人。這構成土地信托制度設計中不同主體的權利義務關系。

我國的農(nóng)村土地信托制度是信托業(yè)務在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中的拓展延伸，是對土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展創(chuàng)新。農(nóng)村土地信托制度能夠有效解決市場中存在的價格、運作、收益、分配等信息不對稱問題，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易費用和交易成本，提高土地流轉(zhuǎn)效率與安全性，拓寬農(nóng)業(yè)融資渠道。土地信托可使分散的土地連接成片并突破村級內(nèi)部界限流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，為大規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營、引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素與模式創(chuàng)造有利條件，助推我國農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的方向轉(zhuǎn)變。農(nóng)民作為信托受益人，通過土地受托管理來實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的方式，在土地資源利用和擴大收益方面取得更多的優(yōu)勢;同時又借助于信托業(yè)務對受益人的完備保護制度，保證其自身利益不受損害[2]。土地信托化可實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權的貨幣化[3]，使農(nóng)民從固有的人地依附關系中解放出來，為農(nóng)村勞動力的遷移提供資金支持，進一步優(yōu)化農(nóng)民家庭收入結(jié)構。

2?國內(nèi)外學者研究成果

2.1?國外研究現(xiàn)狀

學術界公認的關于土地信托最早的研究是美國學者Charles William Eliot在1891年提出的公共托管理論。此后，國外學者針對土地信托的運行基礎、模式構建、組織機構等各方面進行了深入研究。其中，頗具代表性的是學者們立足西方國家大多實行的土地私有制，重點關注了土地產(chǎn)權的效應問題，并表現(xiàn)出從以往堅持“完全的私有產(chǎn)權”、把土地歸屬置于首位，逐步向重視土地利用效率和社會效益轉(zhuǎn)變的研究脈絡。在土地信托的模式構建方面，Swann介紹了美國的社區(qū)土地信托模式[4]，Wunderlich則在此基礎上對美國科羅多拉州20余個土地信托機構進行調(diào)研來驗證社區(qū)土地信托模式的可靠性[5]。在組織機構建設方面，Campbelletal等依照設立的不同目的將土地信托組織劃分為兩種類型：一種是旨在保護生態(tài)環(huán)境的土地保護信托組織，另一種是致力于改善土地來建設住房的社區(qū)土地信托組織[6]。

綜上概括，國外學者對土地信托的理論研究是以土地私有化為基礎的，但其已將研究重心轉(zhuǎn)移到土地使用權上，這對我國學者在“三權分置”視域下研究土地信托有著積極的借鑒意義。但是，國外的研究主要是從保護公共資源和提高土地利用效率切入，缺乏對以土地信托制度促進土地流轉(zhuǎn)、完善農(nóng)村金融體制的探討[7]，這為我們的研究提供了較大的思考空間。

2.2?國內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

改革開放40年來，我國經(jīng)濟步入快速發(fā)展軌道，大量的農(nóng)村勞動力選擇進城務工，導致土地大面積撂荒、面臨無人耕種的困境。在此背景下，國內(nèi)的專家學者們從不同角度對改革土地制度、加快土地流轉(zhuǎn)進行分析研究，其中就包含對土地信托模式的探討。在21世紀初期，學者們主要著眼于實行土地信托制度的積極意義和可行性研究，特別是在中央提出農(nóng)村土地“三權分置”改革思路后，我國學者對土地信托制度進行了更加深入的分析解讀。其中，楊凱育等[8]闡述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的阻礙因素，介紹了早期比較具有代表性的現(xiàn)代土地信托流轉(zhuǎn)模式，如紹興模式等。張燕等[9]深度剖析了土地信托的價值功能和現(xiàn)實障礙，提出建立“政府引導型”的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)機制和所有權人監(jiān)管制度。楊釗[10]以專業(yè)信托公司為受托人，設計了財產(chǎn)權信托與資金信托平行運作的新型土地信托方式。陳志等[11]則從風險控制規(guī)范角度構思了明確權利義務配置、依托互聯(lián)網(wǎng)和加強生態(tài)監(jiān)控等土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)則。李停[3]認為我國目前實踐的土地信托實際上都是間接代理模式，其中細分的“二次代理”模式更適合在當前廣泛推行。

不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學者對土地信托的研究是以加快土地流轉(zhuǎn)、促進規(guī)模經(jīng)營為出發(fā)點，探討了土地信托流轉(zhuǎn)模式，總結(jié)了當前農(nóng)村土地信托面臨的多重掣肘并提出相應的對策。本研究在前人研究的基礎上，擬將我國不同地區(qū)農(nóng)村土地信托的典型模式進行綜合對比，并進一步分析發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，為我國“三權分置”下農(nóng)村土地信托制度設計和運行提供有價值的參考依據(jù)。

3?我國不同地區(qū)農(nóng)村土地信托的典型模式

3.1?草尾模式

3.1.1?運行流程?湖南省益陽市草尾鎮(zhèn)在2010年開始對土地信托進行嘗試和探索，并相繼發(fā)布了一系列政策措施，形成了以政府為主導的土地信托模式。首先，政府出資設立土地信托基金和成立土地信托投資公司，同時在村鎮(zhèn)建設土地信托流轉(zhuǎn)服務中心。土地信托基金用以支付農(nóng)民土地使用權轉(zhuǎn)讓費，獲得的土地集中交由土地信托投資公司，再向農(nóng)業(yè)公司或種植大戶進行公開招標、競拍，并收取相應的土地流轉(zhuǎn)服務費。在農(nóng)用地屬性不變的前提下，農(nóng)業(yè)公司或種植大戶對土地進行規(guī)劃管理。其所得收益除屬于農(nóng)民所有的部分，剩余部分由土地信托基金用于投融資，實現(xiàn)資金的循環(huán)利用[13]。

3.1.2?經(jīng)驗啟示?在草尾模式中，為確保土地順暢流轉(zhuǎn)，地方政府積極推動土地確權頒證工作的落實。通過強化土地用途管制，堅持農(nóng)用地屬性始終不變。政府信用增強了農(nóng)民對土地信托流轉(zhuǎn)的信任，提高了農(nóng)民的參與意愿;加速了細碎化土地的集中流轉(zhuǎn)。此外，政府設立的土地信托平臺還降低了談判成本與道德風險[14]，成為農(nóng)民與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間的連接紐帶。財政資金的初始投入減輕了土地信托投資公司的資金壓力，也激發(fā)了銀行信貸、工商投資、社會資本等參與投入的積極性，為本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營鞏固了資金與技術基礎。

3.1.3?不足之處?草尾模式中地方政府的全程介入，導致對政府信用依賴程度過高。本應充分發(fā)揮市場作用的土地流轉(zhuǎn)行政色彩過于強烈，不僅加重了政府的財政負擔，而且更有可能在進行大規(guī)模的土地信托流轉(zhuǎn)時出現(xiàn)利益尋租、滋生腐敗問題。再者，地方政府換屆與主要領導的更替、政績觀的差異也將成為影響土地信托流轉(zhuǎn)效率的重要因素。在草尾模式中，各主體之間的關系過于繁雜，農(nóng)民相對處于弱勢地位，不利于保護農(nóng)民作為土地信托合同主體的合法權益。

3.2?宿州模式

3.2.1?運行流程?2013年10月由中信信托公司與安徽省宿州市埇橋區(qū)政府合作，推出了土地流轉(zhuǎn)信托計劃。該模式采用“層層委托”的結(jié)構，農(nóng)民先與其所屬村委會簽訂轉(zhuǎn)包合同，通過村委會、鎮(zhèn)政府、區(qū)政府的逐級代理，將土地承包經(jīng)營權集中起來，由埇橋區(qū)政府作為A類委托人信托于中信信托公司。中信信托公司作為受托人將土地出租給農(nóng)業(yè)公司或種植大戶并收取租金，還可向B類、T類委托人（境內(nèi)合格投資者）發(fā)行資金信托計劃來募集資金用于土地整理投資和補足流動性缺口。在利益分配方案中，A類委托人具有優(yōu)先分配權，農(nóng)民最終可獲得“基本地租+浮動收益”的收入;其次，還需向B類、T類委托人返還本金和分配基本收益。

3.2.2?經(jīng)驗啟示?宿州模式利用各級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，使農(nóng)村土地能夠?qū)崿F(xiàn)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和生產(chǎn)力的提高創(chuàng)造條件[13]。這種由政府作為委托人與信托公司開展業(yè)務往來的模式，彌補了農(nóng)民在知識存量、資源調(diào)動等方面的先天弱勢和不足。該模式的制度設計賦予土地流轉(zhuǎn)以金融屬性，B類、T類信托產(chǎn)品為土地經(jīng)營提供了流動性支持，有利于“三權分置”下農(nóng)地金融制度和產(chǎn)品的創(chuàng)新。同時“基本地租+浮動收益”的分配方式既保障了農(nóng)民的利益，又體現(xiàn)了市場的調(diào)節(jié)作用。

3.2.3?不足之處?在實踐過程中，流轉(zhuǎn)的土地擬改變農(nóng)地用途來進行養(yǎng)殖等循環(huán)經(jīng)濟項目，需向政府申請批準以及繳納土地復墾保證金，由于農(nóng)業(yè)企業(yè)一方面缺乏資金來支付巨額保證金，另一方面也因手續(xù)不完善無法獲得項目款項，導致土地信托進展緩慢、無法真正落地[14]。這種情況說明農(nóng)業(yè)領域不確定因素較多，信托項目易受到土地、資金的制約而產(chǎn)生較高風險，需做好風險評估工作和完善保障機制。此外，農(nóng)民不參與直接的經(jīng)營管理，真正獲益要經(jīng)過三次再分配，在法律關系中仍處于被動和邊緣的地位。

3.3?桃園模式

3.3.1?運行流程?2013年11月北京國際信托公司在江蘇省無錫市陽山鎮(zhèn)桃園村設立“土地信托之無錫桃園村項目”，率先實踐“土地合作社+專業(yè)合作社”的“雙合作社”模式。農(nóng)民依照自愿原則，將其享有的、已確權到戶的土地經(jīng)營權作價入股農(nóng)村土地股份合作社，成為合作社成員并取得股權證書。土地股份合作社作為委托人，與北京國際信托公司簽訂土地信托協(xié)議。同時，由種植大戶組織成立“水蜜桃專業(yè)合作社”，合作社股東均為當?shù)厣朴诜N桃的村民。北京國際信托公司將土地租賃給專業(yè)合作社進行生產(chǎn)種植并收取租金，同時開發(fā)相應的資金信托產(chǎn)品來解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資問題。農(nóng)民除獲得每年固定的土地租金收入外，還可在作物培育期結(jié)束后按比例享受浮動收益分紅。

3.3.2?經(jīng)驗啟示?桃園村的土地信托實踐以農(nóng)村土地確權頒證為前提，有助于厘清土地權利歸屬爭議。土地股份合作社的設立使土地經(jīng)營權股份化，為其賦予金融屬性和資本屬性，通過市場競爭機制優(yōu)化要素配置，減少過多行政干預帶來的負面影響，有利于打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和服務體系。由當?shù)卮迕窠M建種植專業(yè)合作社，一方面可以充分發(fā)揮其熟悉當?shù)厮镰h(huán)境、作物習性、農(nóng)村事務等的優(yōu)勢;另一方面也為村民創(chuàng)造了就業(yè)崗位，增加工資性收入來保障“失地”農(nóng)民的生活。桃園模式的收益分配方式類似于宿州模式，都是既使農(nóng)民能夠長期受益，又體現(xiàn)了市場價值的一般規(guī)律。

3.3.3?不足之處?桃園模式中的“雙合作社”局限于村民小組范圍內(nèi)，在較大程度上依賴于當?shù)卮逦瘯娃r(nóng)民的自發(fā)組織，土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)模偏小、市場化程度偏低。農(nóng)業(yè)種植專業(yè)合作社與其他模式中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司相比，缺乏現(xiàn)代企業(yè)所具有的先進管理制度和治理結(jié)構，抵御風險的能力較弱，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化和集約化?！半p合作社”模式中，信托公司開展的資金信托業(yè)務規(guī)模有限，受法律限制暫時也不能發(fā)行標準化的“土地受益憑證”，農(nóng)地金融創(chuàng)新力度有待增強。

4.發(fā)達國家土地信托的制度設計——以美、日為例

4.1?美國模式

4.1.1?產(chǎn)生背景?美國模式承襲了英國土地信托的一些基本原則和觀念，同時又結(jié)合本國實際因地制宜地進行了制度創(chuàng)新與變革。20世紀初期，隨著美國經(jīng)濟發(fā)展、人口激增，城市建設用地不斷擴張，土地交易價格節(jié)節(jié)攀升，導致大量優(yōu)質(zhì)、肥沃的農(nóng)用耕地迅速流失。為加強土地管制以維護公眾利益、保護生態(tài)環(huán)境，政府于1936年頒布《水土保持和國內(nèi)生產(chǎn)配給法》來規(guī)范農(nóng)業(yè)用地的使用。但該法嚴格限制農(nóng)戶擅自出售或開發(fā)利用土地，損害了農(nóng)民的私有財產(chǎn)權，需要制定新的政策來緩和這一矛盾，土地信托便由此興起，并依據(jù)保護土地、提供住房、開發(fā)土地的不同需求設計了公共土地保護型信托、社區(qū)土地信托、土地開發(fā)融資型信托三種模式。

4.1.2?制度架構?委托人購買一塊尚未出讓、拍賣或劃撥使用權的土地，將土地所有權以簽署合同的方式信托給受托人。受托人制定信托計劃、發(fā)行土地信托受益憑證后，由委托人自行出售受益憑證，所募集的資金主要用來對土地進行改良，并將其出租給土地開發(fā)公司進行專業(yè)管理。租金交由受托人打理，一部分用來給付投資人的固定報酬，剩余部分用作買回受益憑證。

4.1.3?主要特點?美國土地信托模式的主要功能是為開發(fā)、經(jīng)營土地籌集資金，同時也為市場投資者、尤其是個人提供了參與投資土地產(chǎn)業(yè)的機會。在此過程中，政府通過注資、立法等途徑直接或間接地引導和支持土地信托的發(fā)展，更是建立了嚴格的風險控制與防范體系，借助專業(yè)信托機構對信托計劃實施全程監(jiān)控[15]。土地信托受益憑證也具有較強的流動性和變現(xiàn)性，在一定程度上降低了風險。

4.2?日本模式

4.2.1?產(chǎn)生背景?受自然地理環(huán)境限制，日本土地資源高度稀缺，為靈活運用與有效配置本國有限的土地資源，建立了以土地信托銀行為核心的土地信托流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，并形成了出售型和租賃型兩種模式。

4.2.2?制度架構?土地所有者（委托人）與土地信托銀行或信托公司（受托人）簽訂信托合同，通過提供土地來獲得分紅收入。受托人可與建筑公司訂立建筑承包合同，并向金融機構貸款來獲取建筑資金。當建筑工程完工后，受托人將信托土地和建筑出售或出租。在出售型土地信托模式中，受托人需將銷售所得扣除相關報酬、利息和其它費用后，如約支付給委托人，委托人不再享有土地的所有權;而在租賃型模式中，受托人需定期向委托人支付土地信托收益，合同到期后土地仍歸委托人所有。

4.2.3?主要特點?日本土地信托制度日臻成熟，離不開完備的法律保障體系與相配套的金融機制[16]。土地信托既解決了土地所有者因缺乏資金無力開發(fā)的問題，又使其享有穩(wěn)定的紅利收益。土地信托銀行作為土地信托流轉(zhuǎn)鏈條的核心，通過專業(yè)的融資服務和周密的資產(chǎn)管理，使得土地的治理與利用更加高效與體系化。

5?我國農(nóng)村土地信托制度創(chuàng)新的經(jīng)驗借鑒與政策含義

5.1?土地信托制度完善需要重視頂層制度設計

雖然我國農(nóng)村土地信托已在實踐中取得一定成果，具有多方面的優(yōu)勢和適應性，但目前國內(nèi)暫時還沒有一部專門的法律對其加以確認。相較于美國、日本成熟縝密的土地流轉(zhuǎn)法律體系，我國現(xiàn)有的法律制度供給無法滿足農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的實際需求，需從以下方面提供制度保障：一是將農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)列入《農(nóng)村土地承包法》，使其成為土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的法定形式之一;二是盡快制定和補充關于農(nóng)村土地信托制度的法規(guī)條例和實施細則，明確“三權分置”下土地信托各方主體的權利、責任和義務，建立切實有效的利益保障機制;三是將農(nóng)村土地信托當事人的利益分配、風險分擔以及登記公示等都納入法律監(jiān)管框架內(nèi)，形成權責清晰、結(jié)構完備、配套齊全、相互支撐的土地信托流轉(zhuǎn)法律體系。

5.2?土地信托制度績效提升需要政府職能的更好發(fā)揮

當前我國的土地經(jīng)營權信托還處于初步探索階段，為確保其能夠持續(xù)健康發(fā)展，需要政府的正確引導與大力扶持。草尾模式和宿州模式表明，我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)存在著過度依賴政府行政化管理、市場自主調(diào)節(jié)不足的問題，如何妥善處理政府與市場二者間的關系影響著土地信托發(fā)展成效。在農(nóng)村土地信托的發(fā)展過程中，政府應同時扮演好“管理者”與“服務者”的角色，積極實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，建立科學合理的調(diào)控機制。這體現(xiàn)在政府不單單要強化對土地經(jīng)營權信托的監(jiān)督管理、加大在財政資金、項目審批、工商登記等方面的政策支持，更要在尊重市場經(jīng)濟基本運行規(guī)律的前提下實行適度干預，引導農(nóng)民、信托公司等市場主體充分發(fā)揮自主性和能動性。我國可以仿效美國公共土地保護型信托的做法，設立公益性、非營利的土地信托機構作為受托人，承擔農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、信托合同簽訂與托管、各方當事人利益協(xié)調(diào)、跟蹤監(jiān)管與糾紛解決等職責。

5.3?金融支持是土地信托制度完善的關鍵保障

在美國和日本的土地信托運行架構中，借款融資是其中至關重要的一環(huán)。而我國農(nóng)村金融體制存在著供給總量偏少、服務形式單一、創(chuàng)新力度有限等不足，在實際運行中制約著農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展，難以滿足其多樣化的金融服務需求，這就需要盡快建立金融支持體系。一方面，鼓勵信托公司依托資本手段并購商業(yè)銀行，搭建更為全面和專業(yè)的土地信托業(yè)務平臺，采取多樣化的資金運用方式，不斷開發(fā)創(chuàng)新信托品種;另一方面，推動商業(yè)銀行兼營信托業(yè)務，依靠其雄厚的資金和強大的資產(chǎn)管理能力為土地信托流轉(zhuǎn)主體提供更為優(yōu)質(zhì)的綜合金融服務。

5.4?風險防控對于土地信托制度運行至關重要

美國土地信托的經(jīng)驗表明，嚴格的風險控制與防范體系能夠確保土地信托項目規(guī)范、有序、健康運行。因此，我國土地信托機構和信托公司需要從初始投入、項目運行、后期管理三個方面對土地經(jīng)營權信托實行全程的動態(tài)監(jiān)控，基于客觀環(huán)境變化和實際經(jīng)營情況及時對信托計劃做出相應的調(diào)整，尤其要加強對生產(chǎn)資金流的監(jiān)管。此外，需以財政資金撥付和一部分土地信托經(jīng)營收益為基礎設立農(nóng)村土地信托風險基金，為集中流轉(zhuǎn)一定面積或流轉(zhuǎn)期限較長的土地提供保障，如若因自然災害或經(jīng)營不善導致資金鏈斷裂，可以動用風險基金進行支付。

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