李偉

隨著特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，美國這場曠日持久的“府院之爭”達(dá)到白熱化。有美國媒體和專家認(rèn)為，特朗普政府可能“實(shí)質(zhì)性違憲”，美國將陷入史無前例的憲法危機(jī)。

據(jù)美國全國廣播公司統(tǒng)計，目前已經(jīng)有16個州針對美國聯(lián)邦政府提起訴訟，質(zhì)疑特朗普宣布的“國家緊急狀態(tài)”。據(jù)CNN的民意調(diào)查顯示，66%的美國受訪者反對特朗普通過宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)來獲取修建邊境隔離墻的資金，31%的民眾表示支持，另有3%的人不置可否。那么，特朗普此舉究竟違法了嗎？

當(dāng)“國家緊急狀態(tài)”撞上憲法

從法律角度解讀這起事件，首先要厘清“國家緊急狀態(tài)”與憲法效力之間的關(guān)系，主要有三種：一是憲法效力不得中止。無論是在和平時期還是危機(jī)時期，都只有一種有效的憲法秩序存在，不存在中止法治的特殊情況;二是憲法效力部分中止。緊急狀態(tài)下存在一種特殊的法律統(tǒng)治，依法律之規(guī)定減損某些公民權(quán)利;三是憲法效力全部中止。一旦發(fā)生緊急情況 ，即嚴(yán)重的戰(zhàn)爭或者動亂的情況下 ，人民的權(quán)利根本無從保障 ，因此要采取任何必要措施以恢復(fù)秩序 ，只有這樣人民的權(quán)利才能夠?qū)崿F(xiàn)。

美國的憲法與“國家緊急狀態(tài)”的關(guān)系，屬于上述三種情況中的第一種，即“國家緊急狀態(tài)”被完全限制在憲法框架內(nèi)。美國憲法并沒有為“國家緊急狀態(tài)”留出任何空間。

但是在現(xiàn)實(shí)中，美國憲法的這一理念未能得到徹底的貫徹實(shí)施。一旦發(fā)生了迫在眉睫的嚴(yán)重危機(jī)，無論是自然災(zāi)害還是社會危機(jī)，這種非正常狀態(tài)就可能造成秩序的嚴(yán)重混亂，而大多數(shù)人由于缺乏強(qiáng)有力的組織自覺性，往往易于失控，這反而不利于公民權(quán)利的保護(hù)。因此，一向強(qiáng)調(diào)憲政的連續(xù)性的美國，其歷任總統(tǒng)卻頻繁使用“國家緊急狀態(tài)”來加強(qiáng)國家權(quán)力。

“實(shí)質(zhì)性違憲”

美國官方智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心研究員托德·哈里森表示，至少目前還不能說特朗普的舉動違反任何法律。他根據(jù)《美國全國緊急狀態(tài)法》宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，符合法律程序。《美國全國緊急狀態(tài)法》對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)做了程序性的規(guī)定，但并沒有具體說明到底在什么條件下總統(tǒng)可以宣布緊急狀態(tài)。也就是說，是否宣布，何時宣布，由總統(tǒng)來權(quán)衡并決定，這是他的權(quán)力。

特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)并不違法，但是他接下來要做的事情——通過宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，繞過國會支配預(yù)算，動用國防預(yù)算修建邊境隔離墻，這是違反憲法的。美國憲法說得很明確：政府開支源于國會并由其決定。而且邊境安全本質(zhì)上是執(zhí)法問題，這是國土安全部而不是國防部的職責(zé)，政府將軍事預(yù)算用于非軍事目的，并執(zhí)意要求軍事資源介入，這明顯違憲。

據(jù)美國《赫芬頓郵報》報道，從這次特朗普宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)起，美國就陷入了史無前例的憲法危機(jī)。

美國立國的一個基本原則就是“分權(quán)制衡”，即立法權(quán)對行政權(quán)的制約。國會代表的立法權(quán)對總統(tǒng)代表的行政權(quán)的重要制約途徑之一，就是審批政府預(yù)算。正因為如此，以眾議院議長佩洛西為首的民主黨人誓要阻止特朗普。但是，他們能做的并不多。

根據(jù)《美國全國緊急狀態(tài)法》，國會對總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)可以進(jìn)行制衡，方法就是通過參眾兩院議員表決，兩院各有超過半數(shù)議員反對，國會就可以否決特朗普宣布的國家緊急狀態(tài)。但是，美國政治制度拖泥帶水的一面在這里被充分暴露出來——總統(tǒng)可以反過來否決國會對自己的否決，繼續(xù)維持國家緊急狀態(tài)。這時國會需要再次表決，兩院各有超過三分之二的議員反對，才能真正推翻總統(tǒng)的決定?？墒?，民主黨只掌握了眾議院，參議院還是共和黨的天下。因此，國會否決特朗普決定的可能性非常低。

白宮和國會這場“否否相報何時了”之后，只能由三權(quán)分立的司法來一錘定音。

《美國新聞和世界報道》指出，法律對“國家緊急狀態(tài)”下總統(tǒng)擁有的緊急權(quán)力有明確規(guī)定，但當(dāng)總統(tǒng)具體實(shí)施某項權(quán)力而引發(fā)爭議時，最終要看他的舉措在法理上能否說得通。目前美國法律界對這一問題的意見并不統(tǒng)一。這可能是一出漫長的“連續(xù)劇”，可能上演數(shù)月甚至數(shù)年時間。在目前的美國最高法院中是保守派占優(yōu)，故而司法權(quán)未必會對特朗普此舉進(jìn)行限制，這也是他的底氣所在。在這期間，特朗普政府的腳步不會停下來，國家緊急狀態(tài)將持續(xù)，從而導(dǎo)致美國政府“實(shí)質(zhì)性違憲”。

也有美國媒體認(rèn)為，特朗普未必真的會把美國推到“實(shí)質(zhì)性違憲”的境地。據(jù)美國《蘭卡斯特老鷹報》報道，在現(xiàn)實(shí)操作中，特朗普不一定真的借助“國家緊急狀態(tài)”來挪用國防預(yù)算建墻，而是有可能向他的反對者們秀肌肉：“你們看，不給我錢，我也有本事拿到錢?！比缓笠源俗鳛榛I碼再反過來向國會討價還價，爭取到更多的建墻撥款。更重要的是，借宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，特朗普向他的支持者們發(fā)出了堅定的信號：“為了實(shí)現(xiàn)競選時給你們的承諾，我拼盡全力，而且無所畏懼！”

損害美國政治制度基本原則

從更深的層面來看，美國這場政治斗爭將產(chǎn)生長期的負(fù)面影響。如果特朗普最終以“國家緊急狀態(tài)”贏得這場府院之爭，那么對美國的政治制度將是不小的挑戰(zhàn)。特朗普看中的是《美國全國緊急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)的權(quán)力，而不是國家安全因素。如果特朗普之后的美國總統(tǒng)如法炮制，那么將動搖美國政治制度的根基。

事實(shí)上，作為民主黨人的眾議院議長佩洛西已經(jīng)攤牌：如果特朗普開了先例，那么以后的民主黨總統(tǒng)也會這么做，例如通過宣布國家緊急狀態(tài)來解決槍支暴力問題。

特朗普曾在2014年批評時任總統(tǒng)奧巴馬濫用行政權(quán)，現(xiàn)在這些話早已被他拋在腦后。這場因他而起的美國行政權(quán)與立法權(quán)的根本對抗，是對美國政治制度基本原則“分權(quán)制衡”的損害。政治人物對權(quán)力的使用應(yīng)該有所節(jié)制，如果基于個人意愿而非公共利益，權(quán)力即使在實(shí)踐中被使用也會損害政治制度的信譽(yù)，讓公眾對制度設(shè)計的公正性產(chǎn)生疑問。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com