(新疆大學(xué)法學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830000)

一、南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察制度立法內(nèi)容

孫中山在1906年率先提出五權(quán)憲法的思想，“希望在中國實(shí)施的共和政治，是除立法、司法、行政三權(quán)外還有考選權(quán)和糾察權(quán)的五權(quán)分立的共和政治”加入中國古代科舉制中的考試權(quán)、古代糾察權(quán)。

五權(quán)憲法中所述五權(quán)屬于五個不同的部門，部門之間相互獨(dú)立、互不干涉、分工明確。在國家權(quán)力的職能分類上看，立法、行政及司法負(fù)責(zé)“治事”，考試、監(jiān)察負(fù)責(zé)“治人”，真正意義上實(shí)現(xiàn)兩者間的互相監(jiān)督的效能。1928年，南京國民政府依據(jù)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國國民組織法》正式將監(jiān)察權(quán)設(shè)為憲法五權(quán)之一，確認(rèn)具有中國特色的傳統(tǒng)監(jiān)察體制，監(jiān)察權(quán)為獨(dú)立的權(quán)力并有專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)——監(jiān)察院來執(zhí)掌。

1931年2月監(jiān)察院正式成立，根據(jù)《國民政府組織法》，設(shè)監(jiān)察院院長、副院長各一人；設(shè)監(jiān)察委員19至29人，由監(jiān)察委員來組織監(jiān)察會議，監(jiān)察院院長為會議主席。在此期間，國民政府還頒布了《監(jiān)察委員保障法》，對監(jiān)察委員的職位、言論、身體自由與安全予以充分保障。

訓(xùn)政時(shí)期監(jiān)察院之外還設(shè)置了派出監(jiān)察機(jī)關(guān)。根據(jù)1933年國民政府修正公布之《監(jiān)察組織法》第6條，在地方設(shè)立中央派出監(jiān)察機(jī)關(guān)(監(jiān)察行署)以巡回監(jiān)察，“監(jiān)察區(qū)及監(jiān)察使巡回監(jiān)察規(guī)程，有監(jiān)察院定之”①。在1936年4月，南京國民政府頒布“監(jiān)察使署組織條例”，在各個監(jiān)察區(qū)設(shè)立監(jiān)察使署。

“五五憲草”第90條中規(guī)定：“監(jiān)察委員由各省、蒙古、西藏及僑居國外國民所選出之國民代表、各省二人、提請國民大會選舉之、其人選不以國民代表為限?！雹谠诘?1條中規(guī)定：“監(jiān)察委員任期三年，連選連任”。③理由為參議院被賦予重任，在監(jiān)督全國各地公務(wù)員時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮地域因素，保證監(jiān)察委員來自全國各地。

二、南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察機(jī)構(gòu)

(一)南京國民政府時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組成

1.中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)——監(jiān)察院。根據(jù)1928年公布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》、《國民政府組織法》，監(jiān)察院為中央政府五院之一。在訓(xùn)政時(shí)期，監(jiān)察院作為中央政府主要機(jī)關(guān)之一，直接對國民大會負(fù)責(zé)，且與其他四院享有同等的權(quán)力，不受其他機(jī)關(guān)干涉。監(jiān)察院機(jī)構(gòu)部門與職員的職能如下：(1)院長、副院長。在《國民組織法》與“五五憲草”中均規(guī)定置院長、副院長各一名。院長的職權(quán)為“綜理全院院務(wù)”④主要職責(zé)包括：指揮監(jiān)督、考核所屬機(jī)構(gòu)工作，行政決策，主持監(jiān)察院會議，協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系等。副院長以協(xié)助院長處理院務(wù)為主。(2)監(jiān)察委員的職權(quán)范圍包括：依法提出彈劾案、建議案、調(diào)查案、糾結(jié)案，受院長指派進(jìn)行各項(xiàng)視察及專案調(diào)查、擔(dān)任監(jiān)試監(jiān)賑等，接受并核閱人民訴狀并簽擬辦法，依法審查彈劾案件。(3)秘書處掌理全院的一般事務(wù)，包括文書、收發(fā)、編制、保管方面的事項(xiàng)。秘書處置秘書長1人。(4)參事掌管事務(wù)較為簡單，主要負(fù)責(zé)撰擬、審核監(jiān)察院法案及命令、整理編輯監(jiān)察院法規(guī)以及處理院長交辦的事項(xiàng)。

2.地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察院在地方行使監(jiān)督權(quán)的方式主要有兩種：一是專門派駐地方行使權(quán)力的監(jiān)察人員—監(jiān)察使；二是在各區(qū)設(shè)置的派駐機(jī)構(gòu)—監(jiān)察行署。監(jiān)察院對派駐地方的監(jiān)察人員與機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理。地方監(jiān)察體系在保持其自身獨(dú)立性的同時(shí)加強(qiáng)國民黨政府對地方事務(wù)的監(jiān)督與控制。

(二)南京國民政府時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能

1928年，南京國民政府根據(jù)《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和《中華民國國民政府組織法》正式確定監(jiān)察權(quán)為五權(quán)之一，且規(guī)定由監(jiān)察院行使其監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察院負(fù)責(zé)對國家機(jī)關(guān)官員的違法和失職行為的監(jiān)督。主要職權(quán)有：

1.審計(jì)權(quán)。根據(jù)《國民政府組織法》、《監(jiān)察院組織法》及《審計(jì)部組織法》的規(guī)定，監(jiān)察院審計(jì)職權(quán)有：監(jiān)察政府所述全國各機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行；審核政府所屬全國各機(jī)關(guān)預(yù)算及決算；核定政府所屬全國各機(jī)關(guān)收入命令及支付命令；稽查政府所屬全國各機(jī)關(guān)財(cái)政上不法或不忠于職務(wù)行為。⑤

2.調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)，監(jiān)察院在行使彈劾、同意、糾舉和審計(jì)等權(quán)力時(shí)，對官員的違法違規(guī)行為可以進(jìn)行調(diào)查?！侗O(jiān)察院組織法》第3條中規(guī)定：“監(jiān)察院為行使職權(quán)，想各官署及其他公共機(jī)關(guān)查詢或者調(diào)查檔案冊籍，遇到疑問時(shí)，該主管人員應(yīng)負(fù)責(zé)為詳實(shí)之答復(fù)?！?/p>

3.彈劾權(quán)?！秶裾M織法》第46條規(guī)定，監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使對象為政府官吏的違法與失職行為。⑥監(jiān)察院有權(quán)對中央及地方公務(wù)人員、司法院和考試院工作人員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他公務(wù)人員的違法或失職行為而提出訴訟的權(quán)力。

4.同意權(quán)?！吨腥A民國憲法》第79條規(guī)定，監(jiān)察院同意權(quán)是，“司法院設(shè)院長、副院長各一人，由總統(tǒng)提名，經(jīng)監(jiān)察院同意任命之”。因此監(jiān)察院獲得了同意權(quán)。除司法院正副院長之外，還有大法官、考試院正度院長和考試委員的任命，亦必須通過監(jiān)察院同意后才能任命。

三、南京國民政府時(shí)期監(jiān)察制度的特點(diǎn)

(一)監(jiān)察制度之獨(dú)立性

在南京國民政府時(shí)期，關(guān)于監(jiān)察權(quán)的爭論基本圍繞著監(jiān)察體制的獨(dú)立性展開。孫中山主張監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的理由有二：“第一，是比較研究外國民主政治制度后的創(chuàng)見；第二，對于古代監(jiān)察制度價(jià)值與理想性的肯定?！雹叻乐构賳T腐敗、懲處、實(shí)現(xiàn)官僚體系透明化是從古代至今都十分重視的問題，與之相應(yīng)，為此服務(wù)的監(jiān)察體制存在時(shí)間更是可以追溯到中國古代社會。

(二)監(jiān)察范圍之廣泛性

監(jiān)察院在其職責(zé)范圍內(nèi)的國家機(jī)關(guān)及工作人員均有監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察院對公務(wù)員的違法失職行為有權(quán)進(jìn)行調(diào)查并采取相應(yīng)的措施。不論是中國古代監(jiān)察體制的中央與地方的監(jiān)察體制，還是南京國民政府時(shí)期監(jiān)察院及派出機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)之范圍從中央到地方均占據(jù)。

(三)局限性

由于處于社會動蕩不安的時(shí)期，南京國民政府時(shí)期的監(jiān)察院僅發(fā)揮了有限的監(jiān)督作用。一方面，監(jiān)察院作為南京政府機(jī)構(gòu)之一，必然受最高統(tǒng)治者支配，不能避免按照最高統(tǒng)治者的需求作出非常規(guī)的舉動。另一方面，當(dāng)時(shí)實(shí)行一黨專政的治國方略，監(jiān)察權(quán)難以獨(dú)立行使。獨(dú)立監(jiān)察體制受到國民黨的影響，并無權(quán)限去處理高級官員的貪污賄賂行為。因此，南京國民政府時(shí)期制度的變化，對監(jiān)察委體制的完善仍有一定參考價(jià)值。

【注釋】

①夏新華等.近代中國憲政歷程：史料薈萃.中國政法大學(xué)出版社,2004:860.

②立法院憲草草案宣傳委員會編.中華民國憲草說明書.正中書局,1940:59.

③立法院憲草草案宣傳委員會編.中華民國憲草說明書.正中書局,1940:59.

④1928年10月公布之《監(jiān)察院組織法》第21條.中華監(jiān)察大典(法律卷):829.

⑤孫學(xué)敏.南京政府監(jiān)察權(quán)的形式及其評析.遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005,6.

⑥謝振民編著,張知本校訂.中華民國立法史.中國政法大學(xué)出版社，2000.

⑦陳新民.中華民國憲法釋論.自刊,2001:713.