●陳多旺

我國(guó)《立法法》第13條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！边@是全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用職權(quán)（本文將此項(xiàng)職權(quán)稱之為懸置立法）最直接的實(shí)體法依據(jù)?！?〕本文將“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”這一立法職權(quán)稱之為懸置立法。具體闡釋參見本文第一部分的內(nèi)容。需要說(shuō)明的是，龐凌老師在《地方人大無(wú)權(quán)暫時(shí)停止、懸置地方性法規(guī)的適用》一文中，對(duì)法律法規(guī)的暫時(shí)停止適用這種立法現(xiàn)象進(jìn)行描述時(shí)，使用過(guò)“懸置”一詞。筆者所用懸置立法一詞系受該文啟發(fā)而得。（參見龐凌：《地方人大無(wú)權(quán)暫時(shí)停止、懸置地方性法規(guī)的適用》，《法學(xué)》2017年第6期。）當(dāng)然，所謂懸置立法既可以指暫時(shí)調(diào)整和暫時(shí)停止適用這種全國(guó)人大及其常委會(huì)變更法律的立法活動(dòng)，又可以指暫時(shí)調(diào)整和暫時(shí)停止適用這種立法活動(dòng)的效果，即法律的部分規(guī)定在一定時(shí)空內(nèi)不生效力。由此條觀之，全國(guó)人大及其常委會(huì)該項(xiàng)職權(quán)的運(yùn)用，要以對(duì)改革發(fā)展的需要的判定為前提。結(jié)合全國(guó)人大及其常委會(huì)的議事特點(diǎn)來(lái)看，懸置立法職權(quán)的運(yùn)作過(guò)程實(shí)際上就是對(duì)改革發(fā)展的需要的審議和決定過(guò)程。但是職權(quán)享有合法不代表職權(quán)運(yùn)作就能正當(dāng)，即便說(shuō)懸置立法是一種深化改革背景下產(chǎn)生的立法職權(quán)，擔(dān)綱為改革鋪路的重要功能，它也同樣要以立法機(jī)關(guān)的立法程序?yàn)樽裱?。那么，作為其根?jù)的改革發(fā)展的需要應(yīng)該如何進(jìn)入立法程序，由誰(shuí)向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出？全國(guó)人大及其常委會(huì)又該如何認(rèn)定這種需要，進(jìn)而根據(jù)這種需要作出授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用的決定？這些都是《立法法》中未予明確，實(shí)踐中有待解答的程序性問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，這一職權(quán)能否依程序正當(dāng)運(yùn)作對(duì)于實(shí)現(xiàn)改革過(guò)程中的“先立后破”，使人大作為民意機(jī)關(guān)充分發(fā)揚(yáng)民主，作為立法機(jī)關(guān)不超越法治原則，進(jìn)而將“重大改革于法有據(jù)”的方針落到實(shí)處，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用是為了懸置法的效力

（一）懸置立法是將有效法律規(guī)定懸置不用的立法職權(quán)

將全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用的職權(quán)稱之為懸置立法，系基于這樣的考慮：懸置立法職權(quán)的運(yùn)用使得在全國(guó)范圍內(nèi)普遍有效之法律規(guī)定，于特定時(shí)段的特定地點(diǎn)效力懸置，其效果使得被懸置之法律規(guī)定雖然在全國(guó)范圍內(nèi)仍然概括有效，但是于此特定時(shí)段的特定地點(diǎn)則不發(fā)生效力。不論是暫時(shí)調(diào)整還是暫時(shí)停止適用，實(shí)質(zhì)上都是在不變更既有法律規(guī)范的情況下，〔2〕這是懸置立法與法律的制定、修改、廢止的不同之處。法律規(guī)范的“立、改、廢”都要對(duì)法律規(guī)范的載體，即法律條文本身作出處理，這種處理會(huì)影響到規(guī)范的生效或失效。懸置立法則只針對(duì)法律規(guī)范之效力，不針對(duì)規(guī)范本身。直接針對(duì)法律規(guī)范的效力作出處理，將其效力懸置，使其不發(fā)生作用。至于被懸置之法律規(guī)范或改或廢則有待創(chuàng)新規(guī)則的試驗(yàn)結(jié)束之后通過(guò)“立、改、廢”的立法程序進(jìn)行。

從《立法法》第13條的規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用的立法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)懸置立法的含義可作如下表述：懸置立法就是全國(guó)人大及其常委會(huì)為助力改革、推動(dòng)發(fā)展，以對(duì)改革發(fā)展的需要的判定為前提，在一定時(shí)段、一定地域?qū)⒓扔猩е傻男Я抑?，使其暫時(shí)不發(fā)生作用，從而為該地域范圍內(nèi)的改革舉措創(chuàng)造試驗(yàn)空間的立法權(quán)行使方式。其意有二：一則說(shuō)明授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用是將既有生效之法律規(guī)定暫時(shí)懸置不用；二則說(shuō)明授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用是一種立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)行使方式。其中“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”的功能是將有效的法律規(guī)范懸置不用，使其在部分地區(qū)的部分時(shí)段不發(fā)生法律效力；“授權(quán)”的功能則在于，為被授權(quán)主體在既有有效法律規(guī)范效力被懸置之際，建立新規(guī)則以填補(bǔ)懸置之后的暫時(shí)性規(guī)則“真空”進(jìn)而進(jìn)行規(guī)則創(chuàng)新試驗(yàn)提供合法性證成。

（二）懸置立法是立法法設(shè)定的一項(xiàng)新的立法職權(quán)

隨著全國(guó)人大常委會(huì)懸置立法職權(quán)在深化改革實(shí)踐中的運(yùn)用，尤其是2015年《立法法》將懸置立法作為一項(xiàng)立法職權(quán)賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)，學(xué)界對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的這項(xiàng)立法職權(quán)進(jìn)行了持續(xù)的關(guān)注。關(guān)注重點(diǎn)主要集中在，懸置立法中的“授權(quán)”是否屬于授權(quán)立法，是否突破了既有的法治框架；懸置立法中的另一項(xiàng)內(nèi)容，即“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”是否能夠?yàn)榧扔械牧⒎?quán)行使方式——《立法法》中規(guī)定的法律的制定、修改和廢止——所涵蓋。其目的在于，將懸置立法這一看似突兀的權(quán)力行使方式整合進(jìn)既有的立法權(quán)力體系，立足于既有的憲制框架對(duì)這一權(quán)力的出現(xiàn)和行使進(jìn)行合理的解釋，或是給出整合或解釋的路徑，使得這一權(quán)力的存在不單有法可依，而且合于憲制。

1.懸置立法職權(quán)架構(gòu)中的“授權(quán)”是一種新的授權(quán)立法方式。在筆者看來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的懸置立法職權(quán)架構(gòu)中的“授權(quán)”是授權(quán)立法的表現(xiàn)形式，其可以為授權(quán)立法的內(nèi)涵所涵蓋。“所謂授權(quán)立法，就是指一個(gè)立法主體將立法權(quán)授予另一個(gè)能夠承擔(dān)立法責(zé)任的機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)要求所進(jìn)行的立法活動(dòng)。”〔3〕陳伯禮：《授權(quán)立法研究》，法律出版社2000年版，第13頁(yè)。全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)擁有憲法賦予的立法職權(quán)，且其懸置立法職權(quán)亦有《立法法》這一憲法性法律的支撐。實(shí)踐中該項(xiàng)職權(quán)的被授權(quán)主體也是有法規(guī)或規(guī)章制定權(quán)的地方或部門的有權(quán)機(jī)關(guān)?！?〕關(guān)于授權(quán)立法涵義的研究綜述和闡釋及其內(nèi)蘊(yùn)諸要素的分析。同上注，第1～17頁(yè)。這些試點(diǎn)地方或部門的被授權(quán)機(jī)關(guān)在獲得授權(quán)后往往通過(guò)制定“試點(diǎn)方案”或“暫行辦法”等方式，〔5〕例如，在全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問(wèn)題的決定》《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》等幾項(xiàng)授權(quán)決定后，被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)上述決定，制定了相應(yīng)的試點(diǎn)辦法或試點(diǎn)方案，如《化學(xué)藥品注冊(cè)分類工作改革方案》《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案》《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作辦法》等。填補(bǔ)授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用之后出現(xiàn)的暫時(shí)性規(guī)則真空。這些所謂的“試點(diǎn)方案”或“暫行辦法”等暫時(shí)性規(guī)則也隨之進(jìn)入了試行階段，待試行結(jié)束后，或是通過(guò)修法的方式將其上升為法律，或是將其廢止從而使得效力被懸空的有效法律在該地重新發(fā)揮效力。

懸置立法是修改后的《立法法》賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)的一種新的授權(quán)立法方式?！?〕且此種觀點(diǎn)亦有實(shí)務(wù)部門的闡述作為根據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)信春鷹在介紹全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)立法職權(quán)時(shí)，作出如下闡述：“立法法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)除專屬立法權(quán)外，還可以授權(quán)立法。2015年修改立法法，進(jìn)一步明確有關(guān)授權(quán)立法的具體內(nèi)容，規(guī)定了授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則。明確全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域特定事項(xiàng)授權(quán)在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定。”（信春鷹：《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員履職學(xué)習(xí)講稿——全國(guó)人大常委會(huì)的組織制度和議事規(guī)則》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057109.htm，2018年10月4日訪問(wèn)。）可見，此段論述是將“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”這一《立法法》修改后新產(chǎn)生的授權(quán)立法方式與《立法法》原有的授權(quán)立法方式并列作為“授權(quán)立法”來(lái)對(duì)待的。此種授權(quán)立法與《立法法》中原有的全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)立法和針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法等授權(quán)立法方式不同。作為一種新的授權(quán)立法方式，它既不同于《立法法》第9條規(guī)定的在全國(guó)人大及其常委會(huì)法律保留事項(xiàng)出現(xiàn)空白時(shí)，國(guó)務(wù)院經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)而享有的在該領(lǐng)域內(nèi)的行政法規(guī)制定權(quán)，也不同于《立法法》第74條規(guī)定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)在全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)下的地方性法規(guī)制定權(quán)及其對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的變通權(quán)?！?〕參見馮玉軍：《新〈立法法〉條文精釋與運(yùn)用指引》，法律出版社2015年版，第274頁(yè)。該種授權(quán)立法既不是填補(bǔ)法律的空白，也不是對(duì)既有法律的變通，而是將既有的已經(jīng)生效的法律懸置不用，其實(shí)質(zhì)是對(duì)普遍適用的法律之效力的一種臨時(shí)性處置。這種處置并不針對(duì)具體的條文作出明確、具體的處理，〔8〕對(duì)具體條文進(jìn)行修改或廢止等變更處理的任務(wù)，是未來(lái)改革試驗(yàn)之后由立法機(jī)關(guān)按照職權(quán)立法程序進(jìn)行的一般的立法作業(yè)。它只是將既有的法律效力懸置，使其不在指定的時(shí)間、指定的區(qū)域發(fā)生作用，從而騰出用于改革的時(shí)空范疇，進(jìn)行創(chuàng)新規(guī)則的試驗(yàn)。這項(xiàng)規(guī)則試驗(yàn)的具體任務(wù)是由被授權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)完成的。

2.懸置立法職權(quán)架構(gòu)中的“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”是不同于立、改、廢的一種新的立法權(quán)行使方式。學(xué)者們一般將懸置立法職權(quán)架構(gòu)中的“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”劃入法律的制定、修改、廢止等立法權(quán)行使方式的范疇，〔9〕盡管學(xué)界對(duì)“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”究竟是否屬于《立法法》設(shè)定的“制定、修改、廢止”立法行為中的一種，或者屬于三種立法行為中的哪一種認(rèn)定不一，但是將其視為立法機(jī)關(guān)的一種立法權(quán)行使方式則是相對(duì)一致的，即“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”作為立法機(jī)關(guān)變更法律的一種立法活動(dòng)是自不待言的。具體說(shuō)來(lái)有以下幾種定性：第一，將該權(quán)力的行使視為法律修改，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)此種法律修改有其特殊性；〔10〕參見劉松山：《論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問(wèn)題》，《政治與法律》 2014年第2期；范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，《東方法學(xué)》2014年第2期。第二，將該權(quán)力中的暫時(shí)調(diào)整與暫時(shí)停止適用區(qū)分對(duì)待。具體說(shuō)來(lái)，是把暫時(shí)調(diào)整視為法律修改，同時(shí)強(qiáng)調(diào)其特殊性，暫時(shí)停止則被視為一種新的權(quán)力行使方式；〔11〕同前注〔1〕，龐凌文。第三，將這一權(quán)力視為一種不同于法律的立、改、廢的立法權(quán)行使方式。〔12〕參見劉志剛：《暫時(shí)停止法律實(shí)施決定的正當(dāng)性分析》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2015年第4期。筆者贊同將“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”視為一項(xiàng)新的立法權(quán)行使方式，其中似無(wú)須繁瑣的證明，僅從不同立法方式對(duì)法律規(guī)范效力的影響上便可見一斑。

法律的效力，簡(jiǎn)言之，就是法律對(duì)人的行為的約束力?！胺ㄖ源嬖诤桶l(fā)生作用，就在于它對(duì)人們的行為具有約束力，在于它通過(guò)其效力來(lái)調(diào)整人們的相互關(guān)系，控制和維護(hù)社會(huì)秩序?！薄?3〕張文顯：《法理學(xué)》第5版，高等教育出版社2018年版，第93頁(yè)。“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用”顯然不同于《立法法》中所說(shuō)的制定、修改、廢止等立法方式，〔14〕有學(xué)者指出：“全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定的決定，實(shí)質(zhì)是于一定期限內(nèi)暫停法律若干條款在自貿(mào)區(qū)適用。其用了‘暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定’這一含糊的表達(dá)方式，目的是與修改、廢止等立法行為相區(qū)分并淡化‘暫?！辉~對(duì)享有法律穩(wěn)定性的沖擊?！眲⑴媾澹骸秾?duì)自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的立法反思》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。它的運(yùn)用從未擾動(dòng)法律規(guī)范的條文，制定、修改、廢止則是直接針對(duì)法律規(guī)范條文本身的變動(dòng)。如果說(shuō)它們的運(yùn)用都會(huì)對(duì)法律規(guī)范的效力產(chǎn)生影響，那么制定、修改、廢止是通過(guò)變動(dòng)條文實(shí)現(xiàn)的新法條的生效和舊法條的失效，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用不對(duì)法律條文做任何變動(dòng)，其針對(duì)的僅僅是法律規(guī)范的效力。實(shí)踐中，一旦全國(guó)人大常委會(huì)作出暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用的決定，則意味著某些法律規(guī)范將在一定時(shí)期于部分地域內(nèi)不發(fā)生法律效力，因?yàn)檫@些法律規(guī)范的效力被人大的決定懸置了。所以，不論是從授權(quán)角度看，還是從暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用的角度看，懸置立法都是全國(guó)人大及其常委會(huì)一項(xiàng)新的立法職權(quán)。

二、懸置立法的運(yùn)作過(guò)程就是對(duì)改革發(fā)展的需要的議決過(guò)程

（一）改革發(fā)展的需要是懸置立法職權(quán)運(yùn)作的根據(jù)

1.《立法法》 第13條將改革發(fā)展的需要明確為懸置立法的依據(jù)。從《立法法》 第13條的規(guī)定來(lái)看，懸置立法職權(quán)運(yùn)用的條件至少包括以下幾點(diǎn)內(nèi)容：職權(quán)運(yùn)用主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)；職權(quán)運(yùn)作依據(jù)是改革發(fā)展的需要；職權(quán)針對(duì)對(duì)象是“行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)”；職權(quán)運(yùn)作的時(shí)空要求是“一定期限內(nèi)在部分地方”；職權(quán)運(yùn)作的方式是“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。將改革發(fā)展的需要作為懸置立法的依據(jù)形式化于《立法法》第13條當(dāng)中，這不單使懸置立法職權(quán)的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了有法可依，也使得懸置立法職權(quán)運(yùn)用的條件得以明確，即以對(duì)改革發(fā)展的需要的判定為前提。

2.改革發(fā)展的需要是對(duì)懸置立法的實(shí)質(zhì)性約束。首先，改革發(fā)展的需要這一實(shí)質(zhì)性前提使得懸置立法不能隨意啟動(dòng)。根據(jù)《立法法》第13條的規(guī)定來(lái)看，改革發(fā)展的需要是人大及其常委會(huì)行使懸置立法職權(quán)的根據(jù)。盡管法條中的表述借助了“可以”一詞，使得改革發(fā)展的需要這一根據(jù)具有了形式上的可選擇性，但從當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際以及業(yè)已發(fā)生的全國(guó)人大常委會(huì)立法活動(dòng)的實(shí)踐來(lái)看，改革發(fā)展的需要無(wú)疑是當(dāng)下懸置立法職權(quán)行使的最主要根據(jù)。如果說(shuō)導(dǎo)致人大及其常委會(huì)啟動(dòng)懸置立法職權(quán)的因素有很多，那么將改革發(fā)展的需要作為因素之一獨(dú)自形式化于《立法法》條文中，也足見該因素對(duì)懸置立法這一立法權(quán)行使方式的重要性。

《立法法》中規(guī)定了制定、修改、廢止等多種立法權(quán)行使方式，僅有懸置立法明確將改革發(fā)展的需要作為行使根據(jù)陳列于法條之中，作為行權(quán)之前提。相比于《立法法》修改前之原有授權(quán)立法，修改后之《立法法》第13條所新增之懸置立法有這樣一些特點(diǎn)：第一，被授權(quán)主體不局限于國(guó)務(wù)院、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等行政機(jī)關(guān)和地方人大，其范圍甚至可及于司法系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)以及公務(wù)員管理；第二，在授權(quán)范圍上也更加廣泛?！读⒎ǚā吩谑跈?quán)立法范圍中所明確禁止的司法制度，這里也在授權(quán)之列?！?5〕這些特點(diǎn)在全國(guó)人大常委會(huì)的實(shí)際授權(quán)中皆有體現(xiàn)，如《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉有關(guān)規(guī)定的決定》等。這種不同，使得懸置立法較之原有授權(quán)立法更具有對(duì)既有法治秩序的突破性，而原有授權(quán)立法因其主要以立法空白的填補(bǔ)為側(cè)重，所以更具補(bǔ)充性特征。這種突破性特征使得用改革發(fā)展的需要為懸置立法職權(quán)的行使設(shè)置一道實(shí)質(zhì)性的屏障成為必要。改革固然需要對(duì)既有秩序格局進(jìn)行突破，但是突破不能成為“脫韁的野馬”。深化改革的條件下，懸置立法當(dāng)用，但是當(dāng)慎用。改革發(fā)展的需要既是懸置立法應(yīng)用的前提，也是對(duì)懸置立法應(yīng)用的限制。

其次，改革發(fā)展的需要是在改革的法治引領(lǐng)中彰顯黨的領(lǐng)導(dǎo)的體現(xiàn)。“黨的政策是立法的根本指導(dǎo)政策，立法以黨的政策為依據(jù)和基礎(chǔ)，遵循黨的政策，不與黨的政策相抵觸。黨還通過(guò)立法把自己的政策貫徹、體現(xiàn)到具體的法律、法規(guī)中去，使黨的政策成為具有國(guó)家強(qiáng)制性的規(guī)范?？梢哉f(shuō)，在中國(guó)，各項(xiàng)重要的立法都是在黨的政策的指導(dǎo)下制定的。”〔16〕周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009年版，第153頁(yè)。深化改革是黨的十八屆三中全會(huì)確定的時(shí)代主題，黨對(duì)深化改革的各項(xiàng)舉措提出了政策性的引領(lǐng)，這些引領(lǐng)當(dāng)然要在國(guó)家立法中得到貫徹。以法治方式推進(jìn)改革過(guò)程中，“在大問(wèn)題上用法治方式凝聚改革共識(shí)，然后通過(guò)立法方式加以確認(rèn)，在小的問(wèn)題上則通過(guò)法治方式直接進(jìn)行改革。這里的法治方式包括解釋、論證、推理等法律方法的運(yùn)用。法治方式就是自下而上通過(guò)法律程序收集改革意見，凝聚關(guān)于改革具體內(nèi)容，充分發(fā)揮公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的集中和公民民主的雙重作用，重大問(wèn)題的改革需要經(jīng)過(guò)法治機(jī)制來(lái)收集來(lái)自民間的改革愿望”?！?7〕陳金釗：《“重大改革都要于法有據(jù)”的意義闡釋》，《甘肅理論學(xué)刊》2014年第5期?，F(xiàn)行法律是維護(hù)現(xiàn)有秩序的法律，現(xiàn)有秩序是有利于當(dāng)下既得利益者的秩序。改革必然要?jiǎng)蝇F(xiàn)有秩序，但是又要保持法治的穩(wěn)定。為使改革具有合法性的支撐，就得使民眾也參與到對(duì)改革發(fā)展的需要的解釋中來(lái)，通過(guò)對(duì)法律程序的參與使得民眾對(duì)改革擁有解釋權(quán)。以改革發(fā)展的需要作為懸置立法職權(quán)的行使依據(jù)，是在突破既有體制，推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步過(guò)程中，彰顯黨的政策對(duì)民眾改革愿望的引領(lǐng)的體現(xiàn)。

3.將改革發(fā)展的需要作為懸置立法的依據(jù)是實(shí)現(xiàn)改革與法治協(xié)同發(fā)展的要求。懸置立法這種立法權(quán)行使方式是改革與法治兩條腿走路催生的結(jié)果。改革需要法治的保障，需要在法治的框架下進(jìn)行。同時(shí)需要注意的是，法治本身也需要變革，法治同樣要跟進(jìn)時(shí)代的步伐，因應(yīng)社會(huì)的變化。懸置立法本身承載的是改革與法治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，也彰顯著法治與改革的內(nèi)在矛盾，可以說(shuō)，懸置立法系為深化改革而生。逾越現(xiàn)有法制框架的改革舉措需要通過(guò)懸置立法來(lái)進(jìn)行合法性的證成。改革舉措的踐行與懸置立法的實(shí)踐需要通過(guò)改革發(fā)展的需要這一媒介來(lái)溝通。改革發(fā)展的需要是改革舉措在立法實(shí)踐中的反應(yīng)。有了改革發(fā)展的需要才有進(jìn)行懸置立法的依據(jù)。深化改革是當(dāng)下中國(guó)的時(shí)代主題，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面推出的各項(xiàng)舉措都是當(dāng)下深化改革的組成部分。從全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)實(shí)踐來(lái)看，其在具體授權(quán)決定的行文伊始，都會(huì)以“為”或“為了”開頭，以此明確授權(quán)的具體目的，這些目的體現(xiàn)的便是改革發(fā)展的實(shí)際需要。懸置立法就是法治本身通過(guò)變革來(lái)保障和適應(yīng)改革發(fā)展的結(jié)果。

（二）懸置立法的決定以對(duì)改革發(fā)展的需要的充分審議為前提

雖說(shuō)懸置立法最終要通過(guò)全國(guó)人大或是其常委會(huì)的決定來(lái)作出，但這里的決定絕非是行政領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單的個(gè)人決斷。這種決定是人大代表或是常委會(huì)組成人員經(jīng)集體審議而作出的議決結(jié)果。這是全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家議事機(jī)構(gòu)的集體決策模式?jīng)Q定的。“立法機(jī)關(guān)是以議決——通過(guò)會(huì)議的形式審議相關(guān)法案并最終表決的方式作出決定的。在多元價(jià)值并存的現(xiàn)代民主社會(huì)，以議決模式體現(xiàn)的立法程序是法律之合法性得以證成的條件?！薄?8〕陳多旺：《通過(guò)交涉的議決》，《河北法學(xué)》2016年第2期。全國(guó)人大對(duì)議案的表決實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)原則。由全國(guó)人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)同樣“要依照法定程序，集體討論、集體決定。在充分審議討論的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，進(jìn)行表決?！薄?9〕同前注〔6〕，信春鷹文。“現(xiàn)代民主社會(huì)中的國(guó)家立法是國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)審議進(jìn)而付諸表決的結(jié)果。這種產(chǎn)生立法的‘議決’模式中，表決是決定法律草案成為法的程序環(huán)節(jié)，審議則是決定法的質(zhì)量的形式理性，不經(jīng)高質(zhì)量的審議就形成不了高質(zhì)量的立法?！薄?0〕同前注〔18〕，陳多旺文。所以，懸置立法最終決定的作出以對(duì)懸置立法職權(quán)的適用根據(jù)——改革發(fā)展的需要的充分審議為前提。未經(jīng)審議或是審議不充分條件下而作出的懸置立法決定是隨意的、武斷的，盡管具備審議之后立法機(jī)關(guān)為其“背書”的合法性，但其缺乏的是過(guò)程上的正當(dāng)性。所以，將改革發(fā)展的需要作為懸置立法職權(quán)運(yùn)用的依據(jù)，意味著首先要對(duì)改革發(fā)展的需要作出判斷。按照人大作出決定的方式，這首先要對(duì)改革發(fā)展的需要進(jìn)行審議，在審議的基礎(chǔ)上對(duì)改革發(fā)展的需要是否為真，是否必須通過(guò)打破即有法制格局的方式進(jìn)行突破，突破后對(duì)法律體系造成的沖擊的程度如何，對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的助力程度又如何等等內(nèi)容作出綜合的判斷，計(jì)算其中的效益和成本，從而作出授權(quán)與否的決定。

三、改革發(fā)展的需要之議決程序的匱缺是懸置立法產(chǎn)生負(fù)面效果的緣由

（一）具有實(shí)體合法性的懸置立法欠缺程序上的正當(dāng)性

隨著深化改革和法治中國(guó)戰(zhàn)略的漸次鋪開，全國(guó)人大常委會(huì)多次通過(guò)授權(quán)的方式暫?；蚴菚簳r(shí)調(diào)整法律在部分地方的適用。懸置立法職權(quán)的運(yùn)用已成為“重大改革于法有據(jù)”的重要保障，一定程度上緩解了改革與法治之間的緊張，它通過(guò)“先立后破”使深化改革的諸項(xiàng)舉措盡可能在法治的框架內(nèi)展開，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了改革的于法有據(jù)。針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)該種授權(quán)方式的行使，一直以來(lái)都有合憲與否的爭(zhēng)論。2015年《立法法》第13條的通過(guò)表明，全國(guó)人大通過(guò)對(duì)《立法法》的修改實(shí)現(xiàn)了對(duì)《憲法》第62條和第67條的解釋，從而使得“懸置立法”具有了合憲性的基礎(chǔ)，使得懸置立法這一立法權(quán)行使方式間接得到了憲法的確認(rèn)。但這并不代表全國(guó)人大常委會(huì)該項(xiàng)職權(quán)的行使在現(xiàn)行法治框架下天衣無(wú)縫。雖說(shuō)該項(xiàng)權(quán)力的享有有了實(shí)體法上的依據(jù)，但是其行使過(guò)程卻沒有明確的程序上的規(guī)范，遑論程序之正當(dāng)。

《立法法》第2條第1款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。”《立法法》在第二章中依次規(guī)定了“立法權(quán)限”“全國(guó)人民代表大會(huì)立法程序”“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員立法程序”“法律解釋”等內(nèi)容，并于此后的“其他規(guī)定”中明確“法律的修改和廢止程序，適用本章的有關(guān)規(guī)定?！薄读⒎ǚā穼⒎煞ㄒ?guī)的制定、修改、廢止作為三種并列的立法方式，同時(shí)設(shè)定了法律制定的程序，并且說(shuō)明修改和廢止同樣適用法律的制定程序。制定、修改和廢止作為立法的三種實(shí)體權(quán)力是清晰的，該三種實(shí)體權(quán)力的運(yùn)作程序是明確的?！皯抑昧⒎ā弊鳛榱⒎C(jī)關(guān)行使立法權(quán)的一種方式理應(yīng)遵循立法機(jī)關(guān)的運(yùn)作程序，但是《立法法》雖然明確了法律法規(guī)的制定、修改和廢止的程序，卻沒有對(duì)這樣一個(gè)與制定、修改和廢止有別的立法權(quán)行使方式的運(yùn)作程序予以明確。

（二）匱缺正當(dāng)程序規(guī)范的懸置立法易生恣意行使之嫌

雖說(shuō)懸置立法職權(quán)的運(yùn)用有著目的上的正當(dāng)性——為了改革發(fā)展的需要，也有著實(shí)體法上的依據(jù)，并且有著為規(guī)則的創(chuàng)新試驗(yàn)提供必要空間的積極作用，但是其運(yùn)用也會(huì)產(chǎn)生部分負(fù)面效果。其表現(xiàn)便是，欠缺程序約束的情況下，懸置立法決定的作出未免有恣意之嫌。

改革發(fā)展的需要就是對(duì)既有社會(huì)關(guān)系格局進(jìn)行突破的需要，而法律恰恰是社會(huì)關(guān)系的維護(hù)者，這是法秩序價(jià)值的追求，是法的安定性的體現(xiàn)，所以社會(huì)關(guān)系的變化必然要求對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行相應(yīng)的突破和調(diào)整。懸置立法通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的方式，對(duì)法律進(jìn)行暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用，以全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的地位之尊，為法律規(guī)范的“破”進(jìn)行合法性詮釋，使得兩“破”（改革發(fā)展的“破”需要法律規(guī)范的“破”）之間多了一項(xiàng)“立”，從而建立起“破—立—破”的格局。打破既有社會(huì)關(guān)系格局，推動(dòng)改革發(fā)展的“破”，需要全國(guó)人大及其常委會(huì)的“立”進(jìn)行保障，以此“立”為基礎(chǔ)進(jìn)行法律規(guī)范上的“破”，通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”的“先立后破”的法治路線。然而以法律規(guī)范的“破”來(lái)為社會(huì)關(guān)系的“破”清障鋪路，這會(huì)犧牲法的安定性，在一定程度上有背離法治之嫌。應(yīng)該指出的是，懸置立法對(duì)法的安定性的侵蝕還不是其最深層之負(fù)面效果。

全國(guó)人大及其常委會(huì)的“立”源自于改革發(fā)展的需要。這種需要何以能夠進(jìn)入其議事程序，又要經(jīng)由怎樣的程序進(jìn)行判定，這是一個(gè)改革發(fā)展的需要如何經(jīng)由程序的正當(dāng)獲得自身合法性的證明的問(wèn)題。如若不解決這一問(wèn)題，則人大只是改革發(fā)展的需要的背書機(jī)關(guān)，即便是人大有憲法賦予的國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)之尊，這種權(quán)威也會(huì)因?yàn)楸硶啡闭?dāng)性依據(jù)而有所貶損。法律是全國(guó)人大作為代議機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序形成的人民意志，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)這種相對(duì)便宜的方式對(duì)其進(jìn)行懸置適用勢(shì)必有侵奪民意之嫌，最終導(dǎo)致的是人大作為立法機(jī)關(guān)的權(quán)威的貶損。這是懸置立法職權(quán)運(yùn)用的最深層的負(fù)面效果，“法案是在眾多不同的意見沖突和交鋒基礎(chǔ)上合意的結(jié)果。立法行為的正當(dāng)性并不因?yàn)榱⒎ńY(jié)果的正當(dāng)而自然獲得，而立法行為過(guò)程的正當(dāng)化卻可以催化立法結(jié)果的正當(dāng)，并進(jìn)而保證立法行為的正當(dāng)性?！薄?1〕孫潮、徐向華：《論我國(guó)立法程序的完善》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期。所以，人大立法程序的“立”應(yīng)該是正當(dāng)?shù)模谷舜蟮摹傲ⅰ钡恼?dāng)?shù)母鶕?jù)——改革發(fā)展的需要同樣應(yīng)該具有正當(dāng)性，這種正當(dāng)不僅是改革發(fā)展的需要本身內(nèi)容的正當(dāng)，更在于對(duì)改革發(fā)展的需要的判斷過(guò)程上的正當(dāng)。

四、改革發(fā)展的需要的判定需要懸置立法運(yùn)作程序的正當(dāng)化

實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)行使懸置立法職權(quán)，以授權(quán)的方式“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”，既包括對(duì)自己制定的法律的調(diào)整和停止，也包括對(duì)基本法的調(diào)整和停止，甚至包括對(duì)憲法條文的突破。為避免權(quán)力應(yīng)用上的恣意，避免在“人民的名義”的運(yùn)用上有恣意之嫌，也為了使突破既有格局的諸項(xiàng)改革舉措符合形式上的合法性，使得立法機(jī)關(guān)不至于在“民意”上受損，或許可以嘗試從改革發(fā)展的需要的形成的正當(dāng)性上入手來(lái)進(jìn)行彌補(bǔ)，對(duì)其進(jìn)行正當(dāng)程序的規(guī)制。畢竟，“法制的正統(tǒng)性根據(jù)，歸根結(jié)底還是合意；而為了保證合意的純度需要程序的正當(dāng)過(guò)程原則，在這個(gè)意義上滿足程序要件就是正統(tǒng)化的前提和基本標(biāo)尺?！薄?2〕季衛(wèi)東：《法治構(gòu)圖》，法律出版社2012年版，第163頁(yè)。通過(guò)立法程序運(yùn)作的正當(dāng)保證立法權(quán)行使的正當(dāng)，進(jìn)而保證立法合意形成的正當(dāng)，以彌補(bǔ)懸置立法產(chǎn)生的負(fù)面效果，保證對(duì)改革發(fā)展之需要的判斷上的正當(dāng)。

（一）對(duì)改革發(fā)展的需要的判定應(yīng)以窮盡對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的解釋為前提

懸置立法不同于既有的立法權(quán)行使方式，其具有明顯的對(duì)既有法秩序的突破性特征，且其頻繁應(yīng)用必然有貶損人大權(quán)威的可能，所以對(duì)懸置立法職權(quán)的應(yīng)用應(yīng)慎之又慎。如若通過(guò)法律解釋的方法即可將改革發(fā)展的需要之內(nèi)容涵攝進(jìn)既有的法律規(guī)定，則無(wú)進(jìn)行懸置立法的必要。當(dāng)然此種解釋應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行立法解釋，而非其他解釋所能替代。而且，人大常委會(huì)進(jìn)行釋法也有可能發(fā)生在懸置立法職權(quán)行使之后。在懸置立法授權(quán)之后，各試點(diǎn)地方會(huì)在授權(quán)之下制定試點(diǎn)方案，以填補(bǔ)有效之全國(guó)性法律被懸置之后的空白。這種地方的試點(diǎn)方案既然是對(duì)被懸置效力之法律的突破，便有可能與法律體系中其他未被懸置效力的法律形成沖突，如此，勢(shì)必在使用中出現(xiàn)矛盾，此時(shí)亦有需要全國(guó)人大常委會(huì)出面釋法的可能。

（二）對(duì)改革發(fā)展的需要的判定應(yīng)滿足真實(shí)、客觀、及時(shí)的要求

為了避免對(duì)改革發(fā)展的需要進(jìn)行判斷的主觀任意性，使得改革發(fā)展的需要的形成真正體現(xiàn)當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展所需，真正建立在人民群眾的利益訴求之上，依人大立法程序而生之改革發(fā)展的需要應(yīng)該滿足真實(shí)性、客觀性、及時(shí)性的特征。

真實(shí)即是說(shuō)，改革發(fā)展的需要應(yīng)該是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)要求。改革發(fā)展的需要不是某個(gè)人的需要，不是某個(gè)群體的需要，而是立足于中國(guó)社會(huì)整體而言的需要，從政治意義上講是全體人民的共同需要，從立法意義上說(shuō)至少是大多數(shù)人的需要。這種需要的形成不是單一主體決斷的產(chǎn)物，而是多方主體共同參與的結(jié)果。唯有如此才能反映最廣大人民群眾的真實(shí)需要，保證改革發(fā)展的需要的真實(shí)性。

客觀即是說(shuō)，改革發(fā)展的需要應(yīng)該與當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況相符合，既不超前也不滯后，不是部分主體的主觀愿望，而是不同利益主體交涉互動(dòng)下的群體訴求。這樣的需要才有最終見諸于客觀的合理性與可能性。這需要以當(dāng)下社會(huì)發(fā)展中的各種信息與證據(jù)為依托，在多方利益主體共同參與和交涉互動(dòng)下將個(gè)體的主觀判斷變?yōu)檎w的客觀判斷，拋卻單個(gè)主體主觀上的偏執(zhí)，實(shí)現(xiàn)判斷的中立化。這一需要的形成過(guò)程和最終結(jié)果，相對(duì)于某個(gè)公民個(gè)體以及利益群體的主觀意愿而言都具有明顯的客觀性，因?yàn)樗皇菃螒{某一主體或某一群體的主觀意愿便可達(dá)成的。

及時(shí)即是說(shuō)，對(duì)改革發(fā)展的需要的判斷應(yīng)注重效率。改革過(guò)程是一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，此間也是一個(gè)社會(huì)關(guān)系的急速變化過(guò)程。人大及其常委會(huì)在程序設(shè)計(jì)上要有對(duì)改革過(guò)程中社會(huì)關(guān)系變化的敏感，同時(shí)要有對(duì)這種敏感及時(shí)審議并做出決定的效率。改革的機(jī)遇稍縱即逝，此時(shí)應(yīng)該把握好時(shí)機(jī)，快速反應(yīng)，作出及時(shí)的判斷。

（三）懸置立法程序運(yùn)作的正當(dāng)化要素

季衛(wèi)東教授談及法律程序的意義時(shí)指出：“程序的本質(zhì)特點(diǎn)既不是形式性也不是實(shí)質(zhì)性，而是過(guò)程性和交涉性?！薄?3〕季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第20頁(yè)。程序運(yùn)作表現(xiàn)為過(guò)程。程序的本質(zhì)在于交涉?！俺绦蚴墙簧孢^(guò)程的制度化?！薄?4〕同上注，第21頁(yè)。懸置立法程序的正當(dāng)化，應(yīng)該圍繞程序交涉性的實(shí)現(xiàn)來(lái)展開，通過(guò)對(duì)正當(dāng)過(guò)程、中立原則、合理化原則等程序內(nèi)在價(jià)值的把握實(shí)現(xiàn)多元主體間平等、充分且有效率性的交涉，〔25〕正當(dāng)過(guò)程、中立性、條件優(yōu)勢(shì)、合理化是現(xiàn)代法律程序的四項(xiàng)基本原則。只是其中的條件優(yōu)勢(shì)原則在司法程序中才能得到充分體現(xiàn)，在立法程序中則體現(xiàn)最弱。同前注〔23〕，季衛(wèi)東書，第23、31～32頁(yè)。從而實(shí)現(xiàn)對(duì)改革發(fā)展的需要的判定上的真實(shí)、客觀和及時(shí)。

1.懸置立法運(yùn)作過(guò)程中，提案機(jī)關(guān)以及審議機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與多方主體的聯(lián)系，拓寬參與渠道，吸納利益相關(guān)方參與到判定程序當(dāng)中來(lái)，建立對(duì)改革發(fā)展的需要進(jìn)行判定的正當(dāng)過(guò)程，保證對(duì)改革發(fā)展的需要判斷上的真實(shí)性。

程序正當(dāng)?shù)幕疽笫牵诔绦驔Q策形成過(guò)程中，為將要被程序決策所影響之利益相關(guān)方，提供參與到程序當(dāng)中并表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)。多方利益主體的參與才能保證利益表達(dá)的全面和真實(shí)。這種真實(shí)是站在社會(huì)角度來(lái)衡量的真實(shí)，而不是站在某一利益?zhèn)€體的角度衡量的“真實(shí)”。從當(dāng)下懸置立法權(quán)力行使的情況來(lái)看，其運(yùn)用之依據(jù)均來(lái)自黨的重要會(huì)議上所確定的指引中國(guó)未來(lái)發(fā)展的諸項(xiàng)改革政策。這些政策的形成固然是執(zhí)政黨站在全局的高度，根據(jù)當(dāng)下中國(guó)發(fā)展的實(shí)際，結(jié)合時(shí)下的歷史際遇依據(jù)科學(xué)思想作出的合理判斷。但也不可否認(rèn)，有很多的改革之需起初是緣起于民間的，所以是否可以嘗試將民間對(duì)改革發(fā)展的需要的洞悉通過(guò)一定途徑向立法機(jī)關(guān)表達(dá)，或者說(shuō)是健全這一渠道。〔26〕當(dāng)然，可能有人會(huì)認(rèn)為這樣做有脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)之嫌。筆者以為這種擔(dān)憂大可不必。人大工作離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大和人大常委會(huì)中都有相應(yīng)的黨委機(jī)關(guān)設(shè)置，而且人大代表和人大常委會(huì)組成人員中也有相當(dāng)數(shù)量的黨員代表。人大代表中的共產(chǎn)黨員、人大常委會(huì)組成人員中的共產(chǎn)黨員首先是共產(chǎn)黨員。作為黨員的人大代表和人大常委會(huì)的黨員組成人員出席人大會(huì)議以及人大常委會(huì)各種會(huì)議時(shí)，必須宣傳黨的路線方針政策。如果與同級(jí)黨委有不同意見，可以說(shuō)明和申訴，黨委不接受，可以保留自己的意見，但必須執(zhí)行黨委的決定和決議。從法律上講，黨員代表和委員雖然擁有言論上的免責(zé)權(quán)，但是其黨員身份決定其在言行上必須與黨中央保持一致，受黨規(guī)、黨紀(jì)的嚴(yán)格約束。如果有違反，則黨組織完全可以不提名其為人大代表，不提名其為人大常委會(huì)組成人員的候選人，甚至建議將其罷免。參見陳寒楓：《論人代會(huì)和人大常委會(huì)發(fā)言制度的完善問(wèn)題》，《人大研究》2008年第4期。

根據(jù)法律規(guī)定，全國(guó)人大主席團(tuán)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、全國(guó)人大各專門委員會(huì)，1個(gè)代表團(tuán)或30名以上的代表聯(lián)名可以向全國(guó)人大提出法律案。從全國(guó)人大法律案提案權(quán)的歸屬情況看，提案主體是廣泛的，這同人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)相吻合。但如何發(fā)揮這些提案機(jī)關(guān)的職能，使其及時(shí)有效地反映產(chǎn)生于民間的改革發(fā)展的需要?jiǎng)t是需要仔細(xì)考量和精細(xì)設(shè)計(jì)的。而且“有的提案主體，如全國(guó)人大主席團(tuán)、代表團(tuán)、代表聯(lián)名等，所享有的法律案提案權(quán)，事實(shí)上帶有很大的虛置意味，這就使法律上的提案權(quán)歸屬制度同實(shí)踐中的提案權(quán)歸屬狀況發(fā)生疏離?！薄?7〕周旺生：《再論全國(guó)人大立法運(yùn)作制度》，《求是學(xué)刊》2003年第4期。不可否認(rèn)，國(guó)務(wù)院、法院等部門，因行政管理和司法裁判直接針對(duì)社會(huì)中的具體問(wèn)題，所以與其他作為提案主體的國(guó)家機(jī)關(guān)相比其對(duì)社會(huì)問(wèn)題的反映更具直接性，由其提出的立法動(dòng)議可能會(huì)更具針對(duì)性。但其他有提案權(quán)的主體同樣不能忽視，甚至應(yīng)同樣給予重視。人大代表直接來(lái)自于民間，其反應(yīng)的問(wèn)題是民間實(shí)際的直接表達(dá)，相對(duì)于行政管理、司法裁判以及立法機(jī)關(guān)的立法調(diào)研中形成的判斷而言，其更具有“原生態(tài)”意味，更適宜作為判斷的原始依據(jù)，〔28〕“全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大個(gè)專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院，在有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的主體中，是事實(shí)上最主要的提案主體。全國(guó)人大審議通過(guò)的法律案，極少不是出自這幾個(gè)提案主體。”“全國(guó)人大代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，立法法規(guī)定全國(guó)人大代表可以提出法律案，代表提出法律案需要有30名以上的代表聯(lián)名。但是，普通代表就制定或修改基本法律提出法律案是非常困難的，因而事實(shí)上純粹由代表所提出的法律案是極少數(shù)的?！敝芡骸墩撊珖?guó)人大的立法運(yùn)作制度》，《法治論叢》2003年第3期。所以充分發(fā)揮代表聯(lián)名作為提案主體的制度空間實(shí)為必要。同時(shí)應(yīng)該健全國(guó)家機(jī)關(guān)提案主體與民間的溝通渠道，使得民間反映的改革發(fā)展的需要能夠直接傳遞給提案機(jī)關(guān)。比如，全國(guó)人大專門委員會(huì)可以完善立法調(diào)研工作，把立法聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式應(yīng)用于對(duì)民意的直接汲取，從而讓更多的主體直接參與到立法過(guò)程當(dāng)中來(lái)。盡管參與的未必是直接的立法審議過(guò)程，但是至少使得提案機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)能夠更直接地感受到多元主體的多元需求，從而保證對(duì)改革發(fā)展的需要的判斷能夠具有反映多方主體共同需要的真實(shí)性。

2.為參與改革發(fā)展需要判定的相關(guān)主體搭建對(duì)話平臺(tái)，建立對(duì)話機(jī)制，使其在程序參與過(guò)程中形成平等且充分的對(duì)話交涉局面。于此過(guò)程中，將呈現(xiàn)參與各方提供的相對(duì)廣泛且全面的信息與證據(jù)。在信息與證據(jù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)話交涉機(jī)制形成不偏不倚，不以任何單獨(dú)一方的價(jià)值偏好為判準(zhǔn)的相對(duì)中立的價(jià)值判斷。如此的判斷也更具有客觀性。

程序是一個(gè)中立性價(jià)值判斷的輸出裝置?！翱紤]到價(jià)值多元和道德分歧的事實(shí)，以及沒有人能擁有衡量決定合理性的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，必須假定服從于中立的準(zhǔn)則是每個(gè)人的最高利益之所在。當(dāng)陷入爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人即便不能達(dá)成一個(gè)彼此同意的決定，仍可能同意設(shè)立這樣一個(gè)決定導(dǎo)出程序：即使程序結(jié)果不能平等地反映每個(gè)人的實(shí)體價(jià)值和利益，也會(huì)憑借其自身所具有的道德上的約束力而被所有人接受——因?yàn)樗且运腥硕颊J(rèn)為公正的方式產(chǎn)生的。”〔29〕陳林林：《法治的三度：形式、實(shí)質(zhì)與程序》，《法學(xué)研究》2012年第6期。在立法過(guò)程中，多元主體參與是一個(gè)重要的前提，為多元主體參與提供對(duì)話平臺(tái)同樣重要，否則意見便沒有表達(dá)的機(jī)會(huì)。立法辯論作為不同利益主體間對(duì)話交涉的典型表現(xiàn)形式，在促進(jìn)信息資料共享和合意達(dá)成上有著重要的作用。“立法必須辯論，通過(guò)持有不同立場(chǎng)的立法代表對(duì)于法律表示的不同意見，既提高立法質(zhì)量，更容易反映不同地區(qū)、行業(yè)人民的愿望和要求，使各種價(jià)值和利益主張得以充分表達(dá)，為不同利益的溝通和妥協(xié)創(chuàng)造條件。同時(shí)立法辯論，不同利益代言人的斗爭(zhēng)，也有利于防止立法由于聲音的單一帶來(lái)的偏激和極端?！薄?0〕龐凌：《立法公平及其保障機(jī)制》，《南京社會(huì)科學(xué)》2007年第9期。在辯論制度中，多方主體共同參與，提出議題，給不同利益代表提供發(fā)言機(jī)會(huì)，由會(huì)議主持者引導(dǎo)辯論方向，把控辯論進(jìn)程，最終再以辯論形成的信息和合意為基礎(chǔ)就議題進(jìn)行表決。

在立法辯論制度中對(duì)辯論的內(nèi)容、順序、時(shí)間，以及辯論者在辯論過(guò)程中應(yīng)有的態(tài)度和紀(jì)律約束進(jìn)行設(shè)計(jì)，這不僅可以保證改革發(fā)展的需要在不同利益主體的參與下展示出其全貌，而且可以將判斷改革發(fā)展的需要所需的信息與證據(jù)相對(duì)全面的呈現(xiàn)于立法者面前。“程序通過(guò)當(dāng)事人的舉證責(zé)任的分擔(dān)和公開的論證過(guò)程，來(lái)保證信息和證據(jù)的可靠性”?！?1〕同前注〔23〕，季衛(wèi)東書，第26頁(yè)。“立法具有高度的信息依賴性，而所依賴的這些信息既包括可供立法者選擇的規(guī)則的信息，也包括規(guī)則所生存的社會(huì)環(huán)境的信息。同時(shí)，這些信息又具有分散的特性。因此，立法者立法時(shí)總是面臨信息不足的困境?！薄?2〕葛先園：《主體間型立法的概念及其意義》，《法律科學(xué)》2011年第4期。這些問(wèn)題，恰恰可以在多元主體共同參與下得到解決。多元主體的參與可以拓展信息來(lái)源，通過(guò)其相互辯論客觀上也能達(dá)到相互質(zhì)證的效果，從而將有效的信息和觀點(diǎn)呈現(xiàn)于立法機(jī)關(guān)面前，給立法機(jī)關(guān)對(duì)改革發(fā)展的需要作出中立、客觀的判斷提供依據(jù)。

3.改革發(fā)展的需要的判定程序既需要充分的交涉對(duì)議，也需要保證及時(shí)終結(jié)，唯此才能保證判斷的及時(shí)性，保證改革的機(jī)遇不至流失。所以，程序的運(yùn)作還需要效率的保障。程序設(shè)計(jì)和完善還應(yīng)體現(xiàn)程序合理化的要求。“合理化的原則要求把理性和經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，是程序效率的保障，它要求程序的安排能使阻礙和浪費(fèi)最小化、效果和支持最大化。”〔33〕同前注〔23〕，季衛(wèi)東書，第25頁(yè)。程序的設(shè)計(jì)應(yīng)該保證交涉的充分和對(duì)等，但是同樣應(yīng)該保證不能拖沓，久拖不決的程序很難說(shuō)是公正的?！熬土⒎ǔ绦蚨裕市灾饕w現(xiàn)為立法程序運(yùn)作成本的經(jīng)濟(jì)性、立法程序規(guī)則的可操作性、立法信息反饋的靈敏性、立法行為的可預(yù)知性、立法信息渠道的通暢性和立法程序功能的可持續(xù)性等?！薄?4〕易有祿：《正當(dāng)立法程序研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第149頁(yè)。尤其是對(duì)改革發(fā)展的需要這種社會(huì)轉(zhuǎn)型期之發(fā)展機(jī)遇的判斷就更要注重效率性。法學(xué)家薩默斯將程序及時(shí)性與決定性相聯(lián)作為程序的價(jià)值之一，〔35〕參見孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005年版，第105～115頁(yè)。這既是對(duì)程序效率性的追求，也強(qiáng)調(diào)程序的適時(shí)決斷。在程序決斷形成之后還意味著要對(duì)決定的動(dòng)機(jī)和根據(jù)給予一個(gè)最適當(dāng)?shù)睦碛烧f(shuō)明，令其得到社會(huì)承認(rèn)。這既是程序合理性的要求，也是程序效率的體現(xiàn)。不為社會(huì)所接受的決定，即便是其形成上有效率，其實(shí)行上也必然無(wú)效率。所以，對(duì)改革發(fā)展的需要的判定要遵循效率的原則，及時(shí)終結(jié)程序作出判斷，同時(shí)要配以理由上的充分闡述。

五、結(jié)語(yǔ)

“朝令夕改是對(duì)中國(guó)法制不健全的現(xiàn)狀的主要批評(píng)，因而許多人相信現(xiàn)代法制以恒久不變的穩(wěn)定性為特征。這里有誤解。其實(shí)，與任何傳統(tǒng)的法律體系相比較，現(xiàn)代法制是更富于變易性的，它不僅被動(dòng)地適應(yīng)突飛猛進(jìn)的客觀條件，而且也有變被動(dòng)為主動(dòng)的欲求、并在一定程度上不斷地促進(jìn)社會(huì)的變革。只是這種變化以排除恣意的方式、按照嚴(yán)格的程序來(lái)進(jìn)行的而已?！薄?6〕季衛(wèi)東：《憲政新論》，北京大學(xué)出版社2005年版，第52頁(yè)。懸置立法以在相關(guān)領(lǐng)域有法律規(guī)定為前提，沒有法律規(guī)定則無(wú)所謂懸置。所以懸置立法明顯不同于《立法法》在制定之初便已經(jīng)規(guī)定的對(duì)國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法。對(duì)國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法不能突破《立法法》中的法律保留原則，只能在人大專屬立法范圍之外進(jìn)行立法上的填補(bǔ)，是對(duì)法律調(diào)整空白處進(jìn)行的填空作業(yè)。懸置立法則是在相關(guān)領(lǐng)域有法可依的情況下，為進(jìn)行改革探索而進(jìn)行的對(duì)既有法律規(guī)定之替代規(guī)則的選擇試驗(yàn)性作業(yè)，其目的是將仍然有效的法律進(jìn)行效力上的懸置，以期為與改革相適應(yīng)的規(guī)則的創(chuàng)新試驗(yàn)騰挪空間，所以懸置立法這種新的職權(quán)與原有授權(quán)立法的應(yīng)用條件明顯不同。懸置立法是為了改革創(chuàng)新，暫時(shí)懸置法律的適用，但這并不是對(duì)法律的僭越，而是開啟了一塊法律規(guī)則變動(dòng)的試驗(yàn)田?！读⒎ǚā分?3條規(guī)定之改革發(fā)展的需要雖然對(duì)懸置立法職權(quán)的行使設(shè)定了實(shí)體上的限制，但是改革發(fā)展的需要本身也是一個(gè)模糊的表達(dá)，究竟什么是改革發(fā)展的需要仍需做出判斷。變動(dòng)規(guī)則不可恣意，對(duì)改革發(fā)展的需要的判斷更不可隨意，所以，全國(guó)人大在該事項(xiàng)的判斷上應(yīng)以正當(dāng)程序?yàn)樽裱赃^(guò)程正當(dāng)化、中立化、合理化的程序?yàn)橐劳?，?duì)改革發(fā)展的需要作出真實(shí)、客觀、及時(shí)的判斷，如此才能實(shí)現(xiàn)懸置立法職權(quán)運(yùn)用的正當(dāng)性和判斷結(jié)果的合理性。誠(chéng)如學(xué)者所言：“現(xiàn)代法治可以兼容漸進(jìn)性社會(huì)變革，法治與改革可以共同塑造社會(huì)的發(fā)展。改革并不一定非要破壞社會(huì)秩序的穩(wěn)定，穩(wěn)定與改革的關(guān)系關(guān)鍵是需要有法治機(jī)制問(wèn)題，穩(wěn)定與改革的關(guān)系是法治內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。法治作為一種促成秩序的結(jié)構(gòu)，自身具有修復(fù)秩序的能力。這種能力來(lái)自法律所具有的規(guī)則和程序?！薄?7〕陳金釗：《法治與改革的關(guān)系及改革等層設(shè)計(jì)》，《法學(xué)》2014年第8期。