(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530000)

一、引言

保障性住房建設(shè)作為國家的重要戰(zhàn)略部署，是有關(guān)國計民生維護社會和諧穩(wěn)定的重大舉措。經(jīng)過多年的發(fā)展，保障性住房建設(shè)形成了中央支持，地方政府負責的格局。政府在保障性住房建設(shè)過程中一直扮演著主要角色，以政府為主體的保障性住房建設(shè)往往存在投入成本高，可居住性低，管理不善等問題。十九大報告明確提出要加快建設(shè)多主體供給，多渠道保障，租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居的新要求。社會組織作為解決社會問題的新興力量具有更好的群眾基礎(chǔ)更加靈活的運作機制，能否在保障性住房建設(shè)中讓社會組織等第三方力量扮演適當?shù)慕巧?，發(fā)揮社會組織的積極作用提高保障性住房建設(shè)的水平解決住房問題具有重要的理論和實際意義。香港房屋協(xié)會自20世紀40年代末成立以后，一直在香港的保障性住房建設(shè)過程中承擔著重要角色，并在實踐過程中取得了成功。本文通過對香港房協(xié)在保障性住房建設(shè)中扮演的角色和角色定位過程進行分析并提出一定的建議以期對我國社會組織參與保障性住房建設(shè)的角色定位提供適當?shù)膮⒖肌?/p>

二、香港房協(xié)的角色和作用

香港房屋協(xié)會(Hong Kong Housing Society，簡稱房協(xié))是香港一個法定的社會組織機構(gòu)，是香港提供資助房屋的主要機構(gòu)之一。1951年取得法定機構(gòu)的資格，并于1952年開始獲政府的授權(quán)，以低于市價批出土地，興建供低收入人士入住的房屋。由于香港房屋協(xié)會興建的樓宇在地價上獲政府優(yōu)惠，因此房協(xié)被視為資助房屋的社會組織。

總體上說，房協(xié)在香港保障性住房建設(shè)過程中扮演著以下三種角色：

(一)房協(xié)扮演的必要角色

所謂的必要角色是指房協(xié)一定要承擔的義務(wù)和角色。房協(xié)必須承擔的角色和義務(wù)具體來說分為三個部分：一是遵守政府的相關(guān)要求，這是房協(xié)可以獲得其組織合法性的基礎(chǔ)，只有與政府的宗旨保持一致政府才可以賦予房協(xié)法定的權(quán)利并使其具有合法性和一定的權(quán)威性參與到保障性住房的建設(shè)當中。另一方面，正是由于房協(xié)與政府之間的這種關(guān)系使房協(xié)可以獲得政府的支持并合理的獲得較為優(yōu)質(zhì)的公共資源，代理政府參與保障性住房的建設(shè)和各項發(fā)展計劃。

二是房協(xié)自身要對其行為負責，堅持自律的原則。這一必要角色的發(fā)揮與房協(xié)自身的管理架構(gòu)有關(guān)。房協(xié)是由來自社會各界的委員進行管治的，經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套較為完備的組織體系和規(guī)章制度，為參與社會治理提供了保障，房協(xié)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)主要由多個委員會和具體工作部門組成。

房協(xié)委員會的委員來自于社會的各個領(lǐng)域，目前房協(xié)實行的是雙層管制架構(gòu)，新增了很多新的部門機構(gòu)。雙層管制架構(gòu)設(shè)立了監(jiān)事會及執(zhí)行委員會，房協(xié)的管理結(jié)構(gòu)不僅借鑒了企業(yè)的管理模式而且還體現(xiàn)了房協(xié)作為供應(yīng)房屋社會組織所具有的特性。監(jiān)事會的成員來自社會的各個工作領(lǐng)域包括商界人員以及學術(shù)界的專家。監(jiān)事會負責的是制定房協(xié)的工作宗旨及方針，其成員由房協(xié)內(nèi)的提名委員會產(chǎn)生，監(jiān)事會的主席和副主席委員經(jīng)過競選之后組成監(jiān)事會以后還會成立審核委員會。審核委員會有權(quán)代表監(jiān)事會審核房協(xié)內(nèi)部和外部的各項工作，包括財務(wù)報告等。除此之外，審核委員會還起著監(jiān)督內(nèi)部組織機構(gòu)、風險管理系統(tǒng)和組織內(nèi)部人員的整體操守的作用。除了審核委員會以外，由監(jiān)事會產(chǎn)生的另一個委員會是提名委員會，提名委員會負責的是代表監(jiān)事會監(jiān)督房協(xié)委員的提名資格和委員的選舉流程，特別是要對委員的就職資格進行審查，確保房協(xié)可以引進具有專業(yè)知識和技術(shù)的高素質(zhì)人才。

在監(jiān)事會之下設(shè)立執(zhí)行委員會，執(zhí)行委員會負責制定并達成房協(xié)的宗旨及目標的策略和政策。執(zhí)行委員會包括12名成員，負責制定具體的方針政策，要確保各項工作符合監(jiān)事會所確定的各項方針理念，并負責監(jiān)督管理層的各項工作。

執(zhí)行委員會下設(shè)管理層，管理層負責的是制定協(xié)會日常工作的各項策略，解決具體的工作問題。管理層主要包括最高管理層，行政總裁，副行政總裁都屬于最高管理層的職務(wù)，在最高管理層以下設(shè)立四個主要業(yè)務(wù)部門，包括物業(yè)管理部、物業(yè)發(fā)展及市場事務(wù)部、工程策劃部、企業(yè)規(guī)劃及財務(wù)部。部門下設(shè)各個項目管理組解決各項事務(wù)，這些工作組房協(xié)都會通過委員會及下屬的管理層的工作人員共同協(xié)作參與完成房協(xié)的各項工作并由此來解決市民的住房問題。

房協(xié)的管理架構(gòu)和制度可以較好地解決組織內(nèi)部的各種問題，監(jiān)事會以及相關(guān)委員會對房協(xié)的各項活動起到了內(nèi)部監(jiān)督的作用，可以使房協(xié)更好的運轉(zhuǎn)。

三是要接受監(jiān)督和意見，并及時公開社會公眾需要了解的信息。在內(nèi)部監(jiān)督方面，房協(xié)在其內(nèi)部的管理結(jié)構(gòu)當中設(shè)置了監(jiān)事會，由此產(chǎn)生的審核委員會及提名委員會分別負責監(jiān)督房協(xié)的各項工作。除此之外，房協(xié)在每一年度都會舉行集思會討論今后的發(fā)展策略、業(yè)務(wù)發(fā)展以及有關(guān)協(xié)會長遠發(fā)展的重要問題。在外部監(jiān)督方面，房協(xié)每年會在網(wǎng)站上發(fā)布年報向公眾匯報上一年度的整體工作情況，并邀請社會各界人士參與到房協(xié)承辦的各項活動中，使社會公眾加強對房協(xié)各項業(yè)務(wù)工作的理解，加強組織自身與社會民眾的交流。

(二)房協(xié)扮演的基礎(chǔ)角色

房協(xié)所扮演的基礎(chǔ)角色是指房協(xié)自身享有的權(quán)利和房協(xié)的基本職能。權(quán)利方面包括房協(xié)作為政府許可的社會組織可以依法對其下轄的屋邨進行管理，頒布適當?shù)墓芾硪?guī)定條例，自主的開展與其工作有關(guān)的各項活動等等。房協(xié)的基本角色實質(zhì)上就是指房協(xié)在發(fā)揮必要角色的基礎(chǔ)之上自主的開展各項活動。為此，在經(jīng)過政府許可的條件下，房協(xié)在成立的幾十年里開發(fā)了多種業(yè)務(wù)，包括物業(yè)發(fā)展、物業(yè)管理、商務(wù)租賃、長者房屋及照護和舊樓維修等多項業(yè)務(wù)。確保其可以更好地解決市民的住房問題，發(fā)揮其基礎(chǔ)角色的作用。

(三)房協(xié)的積極角色

所謂的積極角色是指房協(xié)作為一個社會組織所能發(fā)揮的積極角色和作用，這些積極角色和作用往往可以對社會起到示范作用，體現(xiàn)了房協(xié)的社會責任感。

在2019年，房協(xié)成立了“房協(xié)獎學金同學會”，主要是為青年求學者的學業(yè)提供適當?shù)馁Y金幫助，獎學金有多種資助計劃，有1800多人受到了資助。房協(xié)希望可以通過這種方式向年輕人提供交流學習以及服務(wù)社會的機會，拓寬年輕人的交際網(wǎng)絡(luò)開拓視野，使青年人可以更好地進行專業(yè)發(fā)展建設(shè)香港，香港社會及青年人的發(fā)展過程中扮演了積極角色。

三、房協(xié)在保障性住房建設(shè)中的角色分析

根據(jù)角色理論，社會組織所發(fā)揮的角色是在經(jīng)歷角色期待、領(lǐng)悟最后進行角色實踐并與社會的其他主體相互作用之后逐漸形成的。下面以房協(xié)為例，分析房協(xié)的角色期待、角色領(lǐng)悟和角色實踐最后得出房協(xié)在社會治理過程中發(fā)揮的作用。

(一)香港房協(xié)的角色期待

1.公眾期待

以房協(xié)針對年長者設(shè)計的樂得耆所計劃為例，由于香港人口的老齡化問題加重，老年人住房成為了社會公眾關(guān)注的重要問題。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，香港社會年齡在六十五歲及以上的人口有120萬人，占香港總?cè)丝诘?6.4%，持續(xù)的人口老齡化需要社會對老年人的住房問題提供足夠的照顧。為此，房協(xié)推出了樂得耆所計劃，該計劃于2012年提出，以頤家、頤康、頤健、頤樂、頤智為宗旨，是房協(xié)政府、社會團體和學術(shù)組織等不同的社會主體共同合作，為老年人提供房屋以及與老年人身心健康有關(guān)的各項社區(qū)服務(wù)，幫助老年人居家養(yǎng)老。

可以說正是因為復雜社會問題的出現(xiàn)，使公眾對房協(xié)有了新的期待和要求，才使房協(xié)在解決社會問題時承擔著合適的角色和作用。

政府期待：房協(xié)是管理社會的重要力量

經(jīng)過多年的發(fā)展，房協(xié)一直在政府的授權(quán)下參與解決香港的房屋問題，總體上說，政府越來越重視房協(xié)在解決和管理市民住房問題中發(fā)揮的作用。從最初的獲得政府許可建立出租屋邨開始，到近些年的共建可持續(xù)性社區(qū)策略，房協(xié)一直在政府的協(xié)助下在解決住房問題中扮演重要角色。土地問題是造成香港住房短缺的主要原因之一，如何對土地資源進行合理的利用是政府急需解決的問題。這使政府對房協(xié)有新的期待要求。于是在政府的支持之下，房協(xié)于2017年開始發(fā)展研究香港郊外的公園和邊陲地帶，目的是可以尋找更多的土地資源，開發(fā)新的房屋項目，更好地解決市民的住房問題。

(二)香港房協(xié)的角色領(lǐng)悟

通過社會公眾和政府對房協(xié)的角色期待，使房協(xié)要扮演的角色進行領(lǐng)悟，作為政府和公眾之間的第三方力量解決與住房相關(guān)的社會問題。

房協(xié)一直作為一個承擔社會責任的社會組織為香港市民提供房屋及相關(guān)的服務(wù)。以顧客為本、優(yōu)質(zhì)為尚、人才為基、資源為用作為目標。以解決市民的居住問題為宗旨。從房協(xié)的業(yè)務(wù)范疇來看，房協(xié)一直在積極擴展其業(yè)務(wù)范圍，目前不僅包括住房問題，還涉及到社區(qū)管理，可持續(xù)發(fā)展等其他業(yè)務(wù)。從房協(xié)的宗旨和使命方面來看，特別是近些年的可持續(xù)發(fā)展策略，更能體現(xiàn)出房協(xié)為了改善居住環(huán)境，實現(xiàn)人與環(huán)境和諧共處的理念與愿景。通過政府和公眾對房協(xié)的角色期待，房協(xié)結(jié)合自身的業(yè)務(wù)范疇，形成了對自身的角色領(lǐng)悟，這種角色領(lǐng)悟直接影響到了房協(xié)在參與社會治理解決住房問題中所扮演的角色。

(三)香港房協(xié)的角色實踐

角色實踐是指組織在領(lǐng)悟到自身的角色后在實踐過程中轉(zhuǎn)化為實際角色的過程。在實踐過程中，社會組織的角色實踐水平會受到來自社會以及自身因素的影響，從而導致角色實踐與角色期待和角色領(lǐng)悟之間出現(xiàn)差距。

就目前來看，房協(xié)在解決住房方面的實際活動整體上看處于較為理想的水平，較為符合政府公眾的角色期待以及自身的角色領(lǐng)悟。為解決住房問題，目前房協(xié)所開發(fā)和管理的出租屋邨已經(jīng)達到了32000余個，建成的屋邨20多個，住戶人數(shù)達到了85000人。房協(xié)在解決市民住房困難問題上結(jié)合香港本地實際情況，推出了不同的發(fā)展計劃，如針對老年人的長者安居樂計劃，針對夾心階層的夾心階層住屋計劃并提供屋邨管理和社區(qū)服務(wù)，很大程度上緩解了住房困難的問題?；旧戏险凸姷钠诖鸵?，對于房協(xié)自身來說房協(xié)的各種實踐活動也充分體現(xiàn)了其宗旨和目標。另一方面，受到香港土地政策、經(jīng)濟等原因，雖然房協(xié)推出的一系列房屋發(fā)展計劃解決住房困難的問題，但是目前香港的住房依然很緊張。這也體現(xiàn)了房協(xié)在受到各方面因素的影響下房協(xié)在角色實踐過程中造成了與角色期待和角色領(lǐng)悟之間的偏差。首先，就房協(xié)自身的原因來說，由于房協(xié)下轄的公屋有限，申請人眾多且設(shè)置的公屋輪換機制較為復雜，輪換時間較長，很多居民長期處在等待輪換公屋的狀態(tài)之中只能居住在劏房等居住空間狹小環(huán)境較差的房屋當中，致使居住問題仍然較為嚴峻。其次，就香港的實際情況來說，由于香港面積狹小人口眾多，土地資源十分有限，價格昂貴，加之房地產(chǎn)市場的開發(fā)與炒作致使土地資源短缺，土地資源的不足也是造成房協(xié)角色實踐與角色期待和領(lǐng)悟方面偏差的原因。

通過以上的分析可以看出，房協(xié)作為一個社會組織在解決社會問題過程當中扮演的角色總體上說是積極的，但是由于受到資源、經(jīng)濟、政策等條件的影響，在發(fā)揮其作用時也會出現(xiàn)一定的角色失調(diào)的現(xiàn)象，也證明了社會組織角色發(fā)揮的好壞與否與社會、經(jīng)濟、政治、以及社會組織本身等因素都有很大的關(guān)系。

四、啟示與借鑒

保障性住房建設(shè)事關(guān)社會的和諧穩(wěn)定以及居民的幸福安康，借鑒香港房協(xié)的相關(guān)經(jīng)驗并應(yīng)多主體治理的政策要求在這一領(lǐng)域適當鼓勵社會組織介入，讓社會組織扮演適當?shù)慕巧瓤梢源龠M政府角色轉(zhuǎn)變也可以提高住房配置工作的效率和質(zhì)量，這要求政府，社會組織自身多方面的努力才能實現(xiàn)。

(一)政府層面

從角色理論角度分析，首先政府要轉(zhuǎn)變自身的角色，在保障性住房的建設(shè)和管理當中要逐漸從建設(shè)者管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橛媱澱?、監(jiān)督者和支持者的角色。政府對自身角色的正確定位是社會組織進行角色定位的基礎(chǔ)。政府要在住房建設(shè)和改造過程中積極探索將保障性住房相關(guān)的企業(yè)及組織逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖卤Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)和管理的社會組織并使其代替政府行使保障性住房的建設(shè)與管理的職能。同時還要加強立法工作，賦予社會組織合法的地位，在法律上明確社會組織的角色和定位，為社會組織參與保障性住房建設(shè)和管理提供法律依據(jù)確保其合理地位。

政府要提供適當?shù)馁Y源，可以通過財政政策等手段利用政府的權(quán)威性為社會組織提供適當?shù)纳鐣Y源，就保障性住房建設(shè)問題來說，包括土地資源的供給，資金的優(yōu)惠和補貼，稅收減免政策等條件，通過這些手段和措施保障社會組織可以順利地進行保障性住房建設(shè)和管理的工作，并為其持續(xù)運營提供基礎(chǔ)和營利空間。

(二)社會組織自身

香港房屋協(xié)會的發(fā)展既離不開政府的積極倡導和支持還與其自身有關(guān)。

首先社會組織要對自身的角色有正確的領(lǐng)悟和理解。作為社會組織，要結(jié)合公眾和政府的期待對自身的角色進行正確的角色領(lǐng)悟，明確應(yīng)當發(fā)揮的必要角色、基礎(chǔ)角色以及積極角色是哪些，特別是在我國保障性住房建設(shè)當中，社會組織參與住房建設(shè)應(yīng)該扮演哪些角色，不僅要求政府對其做出約束和規(guī)定還要求社會組織自身對其角色進行領(lǐng)悟和理解，在政府規(guī)定的范圍內(nèi)扮演適當?shù)慕巧?/p>

其次是社會組織要加強對自身的管理。香港房協(xié)之所以可以成功的發(fā)揮其作用并在解決香港住房問題上扮演重要的角色，一個重要的原因就在于房協(xié)的自我管理方法。不管是房協(xié)的雙層管制結(jié)構(gòu)還是委員會制度都體現(xiàn)了房協(xié)正確的自我管理方法。角色扮演的好壞與否與角色扮演者本身息息相關(guān)，如果角色扮演者自身可以進行更好的自我管理那么在處理外部更為復雜的管理事務(wù)時便會更加得心應(yīng)手。

最后是社會組織要在合法的基礎(chǔ)上積極整合資源樹立正確的思想理念，扮演更多積極的角色。如果說社會組織的必要角色和基本角色是社會組織發(fā)揮角色的基礎(chǔ)，那么積極角色的發(fā)揮則是社會組織的最終目的。積極角色更多體現(xiàn)在圍繞社會組織的治理問題而拓展的各項活動，其目的都是為了可以讓更多的群體享受到更加美好的生活。積極作用的發(fā)揮還需要社會公眾和政府的支持以及社會組織的理念的倡導。