摘 ?要 就行政訴訟來看，行政機關在這一環(huán)節(jié)中處于被告地位，其具體行政行為是否合法，則需要通過舉證來證明，這就要求行政機關對舉證責任進行履行。本文就舉證責任進行簡要介紹，指出行政機關在行政訴訟中承擔主要舉證責任的立法緣由，進一步對行政訴訟中行政機關如何履行舉證責任來進行探究，旨在確保行政機關舉證責任履行的科學性和有效性。

關鍵詞 行政訴訟 行政機關 舉證責任

作者簡介：顧陳希，江蘇江民律師事務所。

中圖分類號：D925 ???????????????????????????????????????????????????????????文獻標識碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.162

通過研究庭審中行政機關應訴流程可以發(fā)現(xiàn)，由于行政機關對于舉證責任的履行缺乏一個正確的認知，并未全面了解庭審規(guī)則，對于案件性質(zhì)也缺乏一個正確的把握，有關舉證責任的認知不足，這就導致行政訴訟過程中案件敗訴的風險較大。在此種情況下，對行政訴訟中行政機關舉證責任的履行進行探究，具有一定現(xiàn)實意義。

一、舉證責任

所謂舉證責任，就是指在行政訴訟過程中，被訴的行政機關的訴訟主張需要依靠證據(jù)材料來支持，以對原行政行為的合法性和適當性進行證明，而行政機關的義務在于，對證據(jù)材料進行提交，這就能夠法院案件審理提供依據(jù)，確保事實查明得以順利進行。訴訟主體權利義務往往會受到舉證責任劃分情況的影響，若舉證責任履行不到位，勢必會對案件結(jié)果產(chǎn)生直接的影響，因此舉證責任的履行至關重要。

舉證責任主要包含兩個方面，第一方面是推進責任，第二方面是說服責任，就舉證責任的本質(zhì)來看，其主要體現(xiàn)在第二方面。在行政訴訟過程中，若當事人能夠完成推進責任，但無法完成說服責任，則必須要對敗訴的后果進行承擔，這是英美法系關于舉證責任的觀點。在大陸法系，則研究人員認為，舉證責任主要體現(xiàn)在行為意義方面和結(jié)果意義方面，行為意義上的舉證責任是指對證據(jù)材料進行提供，而結(jié)果意義上的責任則是指舉證責任主體對于證據(jù)材料提供方面的責任無法承擔或者無法充分承擔，此種情況下需要對訴訟后果進行承擔，并且這種后果在性質(zhì)上是不利的。無論是將舉證責任劃分為推進與說服責任，還是將其劃分為行為意義和結(jié)果意義兩方面，彼此之間都存在著密切聯(lián)系，但對比說服責任與結(jié)果意義上的舉證責任來看，前者是強調(diào)訴訟一方當事人所承擔的證明責任目的在于，通過提出全部事實來令法官信服，而后者則強調(diào)的時無法舉證的情況下需要承擔一定法律后果。就行政機關在行政訴訟中舉證范圍來看，在提供證據(jù)責任方面，對于負擔行政行為，應當就原告需要承擔行政責任的相關材料進行提供，包括事實材料和法律依據(jù)等，而對于授益行為來說，則需要將原告獲益條件缺乏的相關證據(jù)進行提供，同樣包括事實材料和法律依據(jù)。若對行政行為不作為進行起訴，則由行政機關就依職權主動履行法定職責條件欠缺的證明材料進行提供，或者提供原告未提出申請的事實。

二、行政機關在行政訴訟中承擔主要舉證責任的立法緣由

在行政訴訟過程中，行政訴訟證明對象普遍關注被訴行政行為是否合法，基于此來開展整個行政訴訟。對于被訴行政行為的合法性進行審查，需要發(fā)揮法院的主體作用，并且這也是行政訴訟過程中的一項重要內(nèi)容。從原告角度來說，其希望自身合法權益得到保護，證明被訴行政行為屬于違法。而對于被告行政機關來說，其希望通過證據(jù)來證明原行政行為合法，使法院維持該行為。被訴行政機關行政行為的合法性往往會受到雙方爭議，法律并未對雙方舉證責任做出規(guī)定，就《行政訴訟法》來看，被告行政機關承擔舉證責任，以此來對其具體行政行為進行證明。立法規(guī)定的緣由主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）符合行政訴訟目的要求

對于行政訴訟來說，對行政機關行政職權行駛的依法性進行監(jiān)督，以便對各方合法權益進行保護，保護對象包括公民、法人以及其他組織等。從側(cè)重點來看，行政訴訟致力于監(jiān)督行政機關職權，并側(cè)重于救濟行政相對人的權利。行政訴訟的結(jié)果往往會受到舉證責任分配的實際影響，并且這種影響具有直接性的特征，因此在分配舉證責任的過程中，需要高度重視原告的利益，并以此為出發(fā)點，令被告也就是行政機關承擔舉證責任，確保與被訴行政行為相對應，這就能夠與行政訴訟目的要求相符合。

（二）遵循行政行為違法推定原則

縱觀行政領域可以發(fā)現(xiàn)，行政行為具有較強的公定力，在未經(jīng)法定否定的情況下，都推定行政行為為合法，尊重并執(zhí)行行政行為，這就是公定力的主要表現(xiàn)。但若在行政訴訟過程中行政行為被訴，需將其推定為違法，這是違法推定原則的一項重要內(nèi)容。從性質(zhì)上來看，公定力屬于法律效力，是被推定的，但這并不表示所作出的行政行為就具備合法性和有效性，此種情況下，行政救濟得以提出。行政救濟的基礎條件就在于公定力，以公定力存在為支持，當不存在公定力時，行政相對人不會受到行政行為的約束和威懾，也就不存在行政訴訟，行政行為也不會被推定為違法，這就表明，行政行為公定力若被否定，實際上就相當于違法推定原則自身被否定。而通過行政救濟的設立，能夠在公定力的支持下，對違法推定原則的存在加以確定，進而確定行政機關在承擔舉證責任方面具有一定科學性，是合理合法的。

（三）符合依法行政原則要求

作為行政法的基本原則，依法行政原則對于行政機關行政職權的行使在法律層面做出明確規(guī)定，也就是說，行政機關必須要嚴格依照法律規(guī)定來對行政職權進行行使，確保與法律要求保持一致，堅決不可出現(xiàn)抵觸情況。行政行為的做出，必須要與實體法相一致，并且要滿足程序法相關要求，保證行政機關行政行為的規(guī)范性，嚴格依照法定程序開展行政行為。在這一方面，以先取證、后裁決作為行政行為的基本原則，其符合于法定程序，在裁決行政行為之前，需要由行政機關對證據(jù)進行收集，以便于法院結(jié)合事實和法律對行政機關行政行為的合法性進行裁決，要保證裁決以證據(jù)為支持，堅決不可在無證據(jù)或者證據(jù)不足的情況下進行裁決甚至做出行政行為。因此在行政訴訟過程中，行政機關需要承擔舉證責任，通過證據(jù)材料來對所實施的原行政行為合法性進行證明，確保行政行為在法律方面具備依據(jù)，在事實方面存在有根有據(jù)。

（四）行政機關舉證能力較強

對于行政機關來說，在行政訴訟中其處于被告位置，在行政程序中則行政機關相對主動，在證據(jù)掌握方面占據(jù)一定優(yōu)勢，因而所具備的舉證能力較強。一般情況下，行政法律關系的設立、變更與終止與行政機關單方面意思表示存在一定關系，當行政機關專業(yè)知識水平較高且技術條件優(yōu)良的情況下，能夠確保其自身具有較強的舉證能力，并且在這一方面占據(jù)一定優(yōu)勢。與行政機關相比，在行政程序中行政相對人的地位相對被動，證據(jù)收集難度較大，甚至存在無法收集證據(jù)或者所收集證據(jù)無法保全的情況。因此行政機關在舉證方面相對容易，法律規(guī)定被訴行政行為舉證責任由行政機關來承擔，能夠滿足公平性與合理性要求。

三、行政訴訟中行政機關舉證責任的履行規(guī)則

2018年10月12日，原告劉某將信息公開申請書通過郵寄方式提交至市國土資源局，申請書稱其于上年9月份舉報了政府東側(cè)商品房項目違法行為，該局回復，舉報反映情況不存在，特申請公開相關信息資料，包括前述舉報中現(xiàn)場調(diào)查及詢問筆錄、被調(diào)查對象所提供證據(jù)、不予立案信息資料等。10月14日，劉某的信息公開申請被受理，10月26日，市國土資源局就調(diào)查情況做出回復，并在3日內(nèi)將前述回復郵寄給原告劉某。劉某對于市國土資源局的信息公開回復不服，向省國土資源廳申請行政復議，省廳就此做出決定書，對市國土資源局的原行政行為進行維持，并將回復寄送給原告。原告不服，最終向法院提起行政訴訟。庭審之前，市國土資源局在法院限定的期限內(nèi)提供文件3份，對案件涉及地塊批地、征地及供地程序合法性進行證明，并在庭審舉證期間提交郵寄單、復議決定書等復印件，以次作為證據(jù)。但法院審理過程中認為，市國土資源局作為被告，其在法定期限內(nèi)所提交的材料并不能夠作為有效證據(jù)，與案件審理信息公開糾紛不存在關系，所提交的郵寄單等復印件已經(jīng)超出法定舉證期限，并且為滿足庭審需求需要在開庭前提交原件，而市國土資源局所提交的復印件不能作為證據(jù)使用，無法保證證據(jù)真實性，因而法院不予以采納。因此，法院極有可能認定被告未能在法定期限內(nèi)提交依據(jù)來對原行政行為的合法性和適宜性進行證明，進而判定其敗訴?；谶@一案例出發(fā)，本文對行政訴訟中行政機關舉證責任履行的規(guī)則進行探討。

（一）證明自己原行政行為合法適當

《行政訴訟法》中明確規(guī)定，被告在履行舉證責任的過程中，需要提供規(guī)范性文件，能夠作為行政行為的證據(jù)和依據(jù)，無正當理由的情況下證據(jù)提供超出規(guī)定期限，則被視為沒有響應證據(jù)。這就表明，在行政訴訟過程中，應訴行政機關承擔行政行為合法性的證明責任，在整個訴訟過程中，行政機關論證活動的開展，需要堅持以證明自身行政行為合法性為核心。

（二）在法定期限內(nèi)提交證據(jù)材料

依據(jù)《行政訴訟法》相關規(guī)定，在法院立案起5日之內(nèi)，需要向被告發(fā)送起訴狀副本，被告收到之日起15日內(nèi)，需要提交證據(jù)及規(guī)范性文件，以此來對行政行為的合法性進行證明，并提出答辯狀。行政機關作為被告，要規(guī)范履行舉證責任，對舉證期限相關規(guī)定進行嚴格遵守，在規(guī)定期限內(nèi)提交有效證據(jù)，為原行政行為做出證明，若違法《行政訴訟法》中相關規(guī)定，則法院不會采納行政機關所提交證據(jù)。

（三）庭前提交證據(jù)材料原件以便于庭審查證

《行政訴訟法》中對于證據(jù)種類做出了明確規(guī)定，要求所提交證據(jù)井法庭審查確認屬實之后，方可將其作為案件事實認定的依據(jù)。在行政訴訟過程中，行政機關在參與庭審時需要攜帶好證據(jù)原件，并與庭審前所提交證據(jù)復印件相互印證，以確保應訴過程順利進行。從本質(zhì)上來說，只有通過質(zhì)證才能夠確定復印件的效力，若在庭審過程中發(fā)現(xiàn)所提交證據(jù)材料的復印件與元件無法印證，則不會被法庭所采納，不能夠作為有效的證據(jù)材料。

通過以上分析可知，行政訴訟過程中，行政機關若想要對原行政行為進行有效證明，就必須要規(guī)范履行舉證責任，在法定期限內(nèi)對證據(jù)材料進行提交，并攜帶證據(jù)材料原件以便于庭審查證，以確保能夠為原行政行為的合法性和適當性做出證明。通過舉證責任的規(guī)范化履行來維護行政機關在行政訴訟中的合法權益。

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