(湖北經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430000)

一、引言

(一)研究背景

在中國，封建分稅制起源于唐代，唐代的國家財政部門把高度集中的稅收政策劃分為國家財政和地方財政兩部分，兩者之間在國家稅收上采取了上供、留使、留州的三分制，然后再到清末預(yù)備立憲時期分稅制改革，這種改革制度經(jīng)歷了北洋、民國時期，直到1994年的分稅制改革。1994年實施的分稅制改革體系把國家的稅種劃分為三類：地方稅、中央稅和共享稅，這三類稅分別由中央和地方兩套機構(gòu)征收管理，這就構(gòu)成了原始的基礎(chǔ)的分稅制體制。但從嚴格的意義上來說，中國仍然沒有建立起科學(xué)規(guī)范徹底的分稅制，省級以下并沒有形成自己獨立的稅收體制，幾乎所有的收入仍然是靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付。

(二)研究意義

地方稅有著重要的作用，它可以很好地服務(wù)于地方政府部門，同時也能夠和地方經(jīng)濟進行相互協(xié)調(diào)的發(fā)展。地方稅體系是一國根據(jù)其經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支出需求、社會經(jīng)濟條件和稅收征管水平等進行稅權(quán)劃分，科學(xué)設(shè)置稅制，明確稅收征管等形成的稅收體系，有利于促進地方經(jīng)濟發(fā)展，有利于改善社會福利。在我國，分稅制體制方面最為注重的內(nèi)容是地方稅管理，進行科學(xué)合理有效地實施地方稅管理有利于國家經(jīng)濟體制的改革和發(fā)展。

二、地方稅體系的理論分析

(一)地方稅體系存在的制度基礎(chǔ)：分級政府和分級財政

許多國家設(shè)置地方政府，實行地方分權(quán)是由諸多因素導(dǎo)致的。從歷史角度上看，國家是由多個分散的區(qū)域組成，這些區(qū)域是以民族或者政治經(jīng)濟等因素慢慢形成一個主權(quán)國家。這種國家原來所形成的區(qū)域性特征在經(jīng)歷歷史變遷的時候并不會完全消失。聯(lián)邦制國家的區(qū)域性特征就特別明顯，松散的獨立的殖民地國家和邦聯(lián)國家組合成了聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦制國家這種特殊的組合中的元素是保留了自己原來所擁有的一部分權(quán)利，這促使了地方分權(quán)的產(chǎn)生。從經(jīng)濟的角度看，由于市場失靈是普遍存在的，這賦予了政府的一項重要的職能，就是采取積極的措施向社會提供一些企業(yè)不能夠提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。這些公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的受益范圍有著很大的不同，可分為全國性和地方性。為了提高經(jīng)濟效率，中央政府提供全國性受益的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，發(fā)揮中央政府的優(yōu)勢，采取集中優(yōu)勢力量，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。在地方政府方面，按照當?shù)厝嗣竦恼嬲枨笠约皞€人的偏好提供科學(xué)合理有效的地方性公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。綜上所述，一國政府有必要從體制上劃分為中央政府和地方政府，并在中央政府與地方政府間進行適度的分權(quán)。

(二)通過一國財權(quán)、財力的配置形成地方稅

在各級政府之間通過某種方式進行稅收收入以及稅權(quán)的劃分工作，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)使得地方稅的出現(xiàn)變?yōu)楝F(xiàn)實。對于一個國家而言，當其財政來源主要體現(xiàn)在稅收方面時，則其政府部門的財權(quán)和財力也可以說成是稅收收入及稅權(quán)，這么一來，掌握部分稅種稅權(quán)對于地方政府來說就是必然的結(jié)果，地方政府掌握了稅權(quán)，從而導(dǎo)致地方稅的產(chǎn)生。

(三)分稅制通過財力劃分模式形成地方稅制度

分稅制之所以能夠被廣泛的關(guān)注和使用，主要是由于其擁有能夠劃分政府財權(quán)和財力的特殊方法。在這個方面，分稅制依據(jù)的原理為：把劃分各級政府的事權(quán)作為基礎(chǔ)，對于各級政府收入依據(jù)事權(quán)進行科學(xué)合理的劃分，同時設(shè)立專門管理國稅和地稅的政府部門，即國稅局和地稅局。另外，值得一提的是，這兩類稅收形式各盡其能，兩套稅收體系相互協(xié)調(diào)，相互獨立，并建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。因此，通過分稅制的實施可以促進地方稅體系的形成和發(fā)展，可以很好地體現(xiàn)地方稅的優(yōu)越性和獨立性。

三、我國地方稅體系存在的問題

(一)結(jié)構(gòu)體系不完善

在中國，地方稅收的結(jié)構(gòu)體系存在很大的欠缺，這表現(xiàn)在：第一，在中央和地方的稅收體系方面相關(guān)格局形式欠缺。在1994年制定的分稅制改革舉措，雖然形成了中央稅以及地方稅劃分的基礎(chǔ)。但是，值得一提的是，針對收入劃分問題，并沒有真正地了解稅種的功能性，這也就使得一些稅種的特性和政府的職能存在很大的不同。更為重要的是，有些稅種的某些屬性和當前的市場經(jīng)濟的發(fā)展方向不相適應(yīng)。第二，正是因為在地方稅體系方面出現(xiàn)了主體稅種的缺失，致使地方得到的收入較少而且相當不穩(wěn)定。更為重要的是，當前的流轉(zhuǎn)稅以及所得稅的改革是當前稅制改革的關(guān)鍵所在，但是這種改革對于地方政府而言，并沒有帶來地方收入的日益增長。

(二)管理體制過度集中

通過調(diào)查分析得出，在1994年進行的國家分稅制改革的重點在于進行收入方面的劃分，沒有在地方稅權(quán)方面進行切實有效的完善。中央依舊是我國現(xiàn)行的地方稅稅權(quán)高度集中的擁有者，這就使得在實踐中暴露出了諸多的弊端。另外，正是由于地方政府在稅收立法權(quán)方面出現(xiàn)了嚴重的缺失現(xiàn)象，致使地方政府在尋求新稅源方面變得沒有太多的權(quán)限和積極性。更為重要的是，這種稅收政策較為集權(quán)，導(dǎo)致地方政府的財政收入來源過于狹窄，迫使地方政府求助于收費的形式來籌集收入，造成分配秩序紊亂，損害了規(guī)范地方政府的分配行為。

(三)收入規(guī)模偏低

分稅制體制能否順利實施的堅實基礎(chǔ)就是地方稅收入規(guī)模是否適當，也就意味著能否長效與穩(wěn)定地實施分稅制體制。根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，我國的地方稅收入在全國稅收當中能夠占到一定的比值，但是所占的比例較小，不能很好地為地方的財政帶來充足的收入。同時這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也能夠反映出當前的地方稅收入數(shù)額較小，規(guī)模較低，與真正的分稅制體系并不相符，不利于地方政府有效實現(xiàn)其職能。

四、完善我國地方稅制的對策

(一)調(diào)整地方政府的稅收政策，使得收費低于稅收

針對稅權(quán)在稅制方面過于集中的現(xiàn)象，應(yīng)該加大力度調(diào)整地方政府的稅收政策，使得收費低于稅收，對于收費應(yīng)采取多種渠道分流的方法：要堅決取消重復(fù)收取或者另辟途徑的亂收費；降低符合國際通行做法的必要收費，像“使用費”這類費就可以繼續(xù)征收，但是必須規(guī)范收費標準，嚴格制定收費制度；以提供公共設(shè)施或特定服務(wù)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以取得財政收入為目的的收費作為突破口，改費為稅。收費形式的千差萬別制約著中央立法，地方稅收立法的配合就顯得必不可少，完善地方政府相應(yīng)的地方稅立法權(quán)，事關(guān)費改為稅的可行性。

(二)解決地方稅體系的主體稅種問題

加大力度解決地方稅體系所存在的主體稅種缺失的相關(guān)問題。在這個方面，我們應(yīng)該深化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革，改變?nèi)缃竦亩愔聘窬?，依?jù)分稅分級的模式進行整體框架的構(gòu)造和布局。在當前五級政府的架構(gòu)下，使每級政府都擁有自己的主體稅種以及穩(wěn)定的稅基，顯然是不太可能，至少在基層是不能實現(xiàn)。為此，我們應(yīng)該做的是進行政府級次的分級處理，把鄉(xiāng)級政府作為縣級政府的派出機構(gòu)，把市級政府作為省級政府的派出機構(gòu)，從而形成中央、省、縣三級政府架構(gòu)。為地方稅主體稅種的選擇才了創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。同時消費稅作為省級政府的主體稅種，而財產(chǎn)稅作為縣級政府主體稅種，從而形成穩(wěn)定的分級分稅財政體制。

(三)完善立法體系，提高立法質(zhì)量

在立法體系和立法質(zhì)量方面，第一，應(yīng)該認清立法的重要性，使立法體系適合國家的基本國情，同時盡最大可能發(fā)揮當前立法行為的引領(lǐng)效果。要加大主體稅種立法的力度，明確征納雙方的權(quán)利與義務(wù)，必要時強制執(zhí)行的手段，確保思想認識上堅定到位，法律支撐上科學(xué)先進，監(jiān)督檢查上嚴格細致，以“銖積寸累”的實干舉措對稅收管理體制作出法律上的規(guī)定，為地方稅制建設(shè)取得長足進步打下堅實基礎(chǔ)。第二，針對目前國家在地方稅體系方面面臨的困難，著重強調(diào)并且加大力度制訂相關(guān)的地方稅法律法規(guī)，成為嚴格意義上的稅法。