岳宗福，邵立斌

（山東工商學院 公共管理學院，山東煙臺 264005）

一、引言

2011年修訂《中華人民共和國兵役法》，首次明確了在校大學生入伍、服役及退役后的待遇政策[1]，這極大地激發(fā)了在校大學生投筆從戎的熱情，應(yīng)征入伍的報名人數(shù)逐年增加。截至2013年8月，當年大學生應(yīng)征入伍報名人數(shù)超過20萬；截至2015年8月，當年網(wǎng)上報名應(yīng)征入伍的大學生人數(shù)超過80萬；截至2017年8月，當年大學生應(yīng)征入伍報名總?cè)藬?shù)達到107.8萬，與2016年同期相比，增幅達5.58%[2]。2017年9月，習近平總書記給南開大學8名新入伍的大學生回信，鼓勵青年學子“響應(yīng)祖國號召參軍入伍，把愛國之心化為報國之行，為廣大有志青年樹立起新的榜樣”[3]。這必將激勵更多的在校大學生“暫別校園，投身軍營”。

暫別校園的大學生服役兩年后，多數(shù)要從部隊退役，隨著大學生從軍報國熱情的不斷高漲，退役大學生士兵已成為退役軍人中的一個特殊群體。其特殊性主要表現(xiàn)為大學生士兵退役后需要重回校園，完成學業(yè)，而不能像非大學生士兵一樣直接享受國家的安置就業(yè)待遇。正因為此，導致退役大學生士兵“服役期間養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的具體規(guī)定缺少政策依據(jù)，各地執(zhí)行有爭議性”[4]，這也成為困擾不少退役大學生士兵的一個特殊“難題”。解決退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系軍地銜接過程中存在的問題，為有志獻身國防的大學生提供可以穩(wěn)定預期的退役保障，是落實黨的十九大報告關(guān)于“維護軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”[5]精神的題中之義。

在我國軍人保險制度籌建之初，退役養(yǎng)老保險關(guān)系如何在軍地之間順暢轉(zhuǎn)接已在學界引起關(guān)注和討論[6-7]，在《軍人保險法》頒行之前，學界提出的解決思路基本可以概括為“軍地一體化論”與“軍地銜接論”兩種[8-13]。當然，“軍地一體化論”并不主張將軍人保險統(tǒng)一納入國家社會保險體系，而是認為應(yīng)在制度設(shè)計上與地方保持一體化。這與“接軌”論并無本質(zhì)區(qū)別，即“凡是需要與社會保險制度相銜接的保險項目，都要遵循國家社會保障的方針政策去研究設(shè)計，實現(xiàn)軍人保險與社會保險的順暢銜接”[14]?！盾娙吮ｋU法》實際上是一部“軍地社會保險制度銜接法”[15]，以此為基礎(chǔ)形成了我國現(xiàn)行軍人退役養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接機制。學界對轉(zhuǎn)接機制運行中存在的政策原則性較強、各地執(zhí)行標準不統(tǒng)一、軍地溝通銜接機制不暢、地方轉(zhuǎn)接缺乏有效監(jiān)管等問題討論較多[16-18]，但對退役大學生士兵所面臨的特殊“難題”尚缺乏專題性研究。

二、政策背景與困境

退役大學生士兵是我國退役軍人的重要組成部分，國家關(guān)于退役軍人養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接政策同樣適用于退役大學生士兵。根據(jù)2011年新修改的《兵役法》規(guī)定，軍人退出現(xiàn)役后按照國家有關(guān)規(guī)定接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系[1]。同年發(fā)布施行的《退役士兵安置條例》進一步明確了退役士兵養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的具體經(jīng)辦機構(gòu)：“退役士兵在服現(xiàn)役期間建立的軍人退役養(yǎng)老保險與其退役后參加基本養(yǎng)老保險的關(guān)系接續(xù)，由軍隊的軍人保險管理部門和安置地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理?！盵19]

2012年7月實施的《軍人保險法》將依法轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險關(guān)系明確為退役軍人的一項重要權(quán)利，規(guī)定退役軍人“有權(quán)要求軍隊后勤（聯(lián)勤）機關(guān)財務(wù)部門和地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)依法辦理”養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。同時，根據(jù)軍人退役后的不同安置去向，分三種情況對退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接辦法做出了原則性規(guī)定：退役后參加（企業(yè)）職工基本養(yǎng)老保險的，其保險關(guān)系和相應(yīng)資金轉(zhuǎn)入地方，由地方社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理轉(zhuǎn)接；退役后參加“新農(nóng)?！被蛘摺俺蔷颖！钡?，其保險關(guān)系轉(zhuǎn)接按國家相關(guān)規(guī)定辦理；退役后到公務(wù)員（含參公管理）崗位工作的，其保險關(guān)系轉(zhuǎn)接辦法按國家規(guī)定執(zhí)行[20]。2012年8月，人社部、財政部與解放軍總部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于軍人退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》，細化了《軍人保險法》的上述規(guī)定，明確了退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的操作規(guī)程。

在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度整合、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接、機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的背景下，人社部、財政部與解放軍總部于2015年9月聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于軍人退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》（后財〔2015〕1726號，以下簡稱1726號《通知》），以其完全取代后財〔2012〕547號《通知》，構(gòu)建了軍地養(yǎng)老保險制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的三種重要機制。一是軍人退役基本養(yǎng)老保險-企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接機制，適用于到企業(yè)工作的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、復員干部、退役士兵及自主就業(yè)的退役士兵；二是軍人退役基本養(yǎng)老保險-機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接機制，適用于到機關(guān)事業(yè)單位工作的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部和退役士兵；三是軍人退役基本養(yǎng)老保險-居民基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接機制，適用于退出現(xiàn)役后參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的軍人。在前兩種轉(zhuǎn)接機制下，退役軍人基本養(yǎng)老保險關(guān)系分別需要轉(zhuǎn)移到安置地負責企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的縣級以上社保經(jīng)辦機構(gòu)及負責機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的縣級以上社保經(jīng)辦機構(gòu)；在第三種轉(zhuǎn)接機制下，退役軍人基本養(yǎng)老保險關(guān)系先由安置地社保經(jīng)辦機構(gòu)負責保存，“待達到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險法規(guī)定退休年齡后，按照國家規(guī)定辦理城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接手續(xù)”[21]。

梳理退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的現(xiàn)行法規(guī)政策，不難發(fā)現(xiàn)上述三種重要的轉(zhuǎn)接機制均是基于軍人退役后“安置就業(yè)”的目標而設(shè)定的，所以安置地縣級以上負責企業(yè)職工或機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的社保經(jīng)辦機構(gòu)就成為具體承辦退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)的基層單位。但是，依據(jù)2011年修訂后《兵役法》第55條的規(guī)定，“現(xiàn)役軍人入伍前已被普通高等學校錄取或者是正在普通高等學校就學的學生，服役期間保留入學資格或者學籍，退出現(xiàn)役后兩年內(nèi)允許入學或者復學”[1]。退役大學生士兵因“入學或復學”繼續(xù)完成學業(yè)，而無法享受國家退役軍人安置就業(yè)的待遇，也就不可能存在“安置就業(yè)地”。這樣，在以“安置就業(yè)地”為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接機制下，退役大學生士兵因不存在“安置就業(yè)地”，其退役養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接很容易陷入一種鑿枘不合的“政策困境”。

在實踐操作中，退役大學生士兵雖然可以將自己的戶籍所在地替代“安置就業(yè)地”，作為退役養(yǎng)老保險關(guān)系的“轉(zhuǎn)接安置地”。但是，在養(yǎng)老保險尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的背景下，退役大學生士兵因繼續(xù)學業(yè)無法真正落實“安置就業(yè)地”，其退役后的基本養(yǎng)老保險實際上處于“停?！睜顟B(tài)，不論其戶籍所在地還是其學籍所在地，均因缺乏明確的政策規(guī)范或顧慮將來畢業(yè)時可能需要“二次”轉(zhuǎn)移而缺乏接轉(zhuǎn)關(guān)系的積極性。如果再考慮到各地參軍入伍待遇政策的“地域特色”，當退役大學生士兵遇到兵源地、生源地與戶籍地、學籍地互不統(tǒng)一的窘境時，在辦理退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的過程中，常常在基層職能部門的推諉中陷入“政策困境”而深感茫然無措。

三、社會調(diào)查與分析

正是基于上述政策背景和困境，本研究選取SD省Y市三所高校的46名在校退役大學生士兵作為研究對象，運用問卷調(diào)查的方法深入調(diào)查了大學生士兵辦理退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接（以下簡稱“關(guān)系轉(zhuǎn)接”）的實際狀況，旨在全面了解退役大學生士兵在關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中遇到的現(xiàn)實困難及其對改善轉(zhuǎn)接關(guān)系政策的意見和期許。調(diào)查問卷由5部分內(nèi)容組成：一是參與調(diào)查者的基本信息，包括個人基本信息、參軍入伍地、戶口所在地、退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接安置地（以下簡稱為“關(guān)系轉(zhuǎn)接地”）；二是參與調(diào)查者對國家退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接政策（以下簡稱“轉(zhuǎn)接政策”）的知悉程度及渠道；三是參與調(diào)查者轉(zhuǎn)接手續(xù)辦理的實際進展及滿意度評價；四是參與調(diào)查者在關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中遇到的實際困難及成因；五是關(guān)于參與調(diào)查者對完善相關(guān)政策的意見征詢。為確保有效回收調(diào)查問卷，我們按照退役大學生士兵所在年級逐級發(fā)放填寫，最終進行統(tǒng)一匯總，并形成了46份有效問卷。

表1 參與調(diào)查者的基本信息統(tǒng)計表

（一）參與調(diào)查者的基本信息

在參與調(diào)查的46名退役大學生士兵當中，有男生34人和女生12人，其所占比例分別為73.91%和26.09%；在部隊類別方面，從解放軍部隊退役的有33人，從武警部隊退役的有13人，分別占71.74%和36.96%；在部隊性質(zhì)方面，從基層作戰(zhàn)部隊退役的有28人，從后勤保障部隊退役的有18人，分別占60.87%和39.13%。這反映出，在參軍入伍的在校大學生中男生占據(jù)大多數(shù)，且參軍入伍后的主要去向為解放軍及基層作戰(zhàn)部隊。參與調(diào)查的46人包括了2014—2017年連續(xù)四年退伍的大學生士兵，其中2014年退伍3人、2015年退伍8人、2016年退伍23人、2017年退伍12人，分別占受訪者的6.52%、17.39%、50.00%、26.09%。這與在校大學生參軍入伍熱情逐年高漲的趨勢基本吻合（見表1）。

在參與調(diào)查的46人當中，在SD省Y市參軍入伍的有15人，在SD省內(nèi)其他地市入伍的有12人，在SD省外地市入伍的有19人，他們分別占32.61%、26.09%、41.30%；戶口在SD省Y市的有1人，在SD省內(nèi)其他地市的有22人，在SD省外地市的有23人，他們分別占2.17%、47.83%、50.00%；關(guān)系轉(zhuǎn)接地選擇在SD省Y市的有5人，選擇在SD省內(nèi)其他地市的有19人，、選擇SD省外地市的有22人，他們分別占10.87%、41.30%、47.83%。這表明有近三成的退役大學生士兵是在學籍所在地參軍入伍的，存在參軍入伍地（兵源地）與戶籍所在地不一致的情況。其中，又有三成以上退役大學生士兵將關(guān)系轉(zhuǎn)接地選在了學籍所在地（兵源地）而不是戶籍所在地。這些情況如表1所示。正是如此才導致部分退役大學生士兵在關(guān)系轉(zhuǎn)接中陷入了尷尬的“政策困境”。

（二）參與調(diào)查者對關(guān)系轉(zhuǎn)接政策的知悉度

了解或熟悉國家退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接政策是依法依規(guī)維護自己養(yǎng)老保險權(quán)益的前提條件。但是，如表2所示，調(diào)查表明，在參與調(diào)查的46名退役大學生士兵當中，對“國家關(guān)于軍人退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接政策”表示“完全清楚”的只有3人，“曾查閱過”的有21人，“曾聽說過”的有15人，“不大清楚”的有7人。在獲知相關(guān)政策的主要渠道方面，表示通過“部隊首長講解”獲知相關(guān)信息的有16人，通過“部隊專人引導”獲知相關(guān)信息的有13人，通過“咨詢退伍老兵”獲知相關(guān)信息的有8人，通過“自己網(wǎng)上查詢”獲知相關(guān)信息的29人，另有7人選擇了“其他渠道”。

表2 參與調(diào)查者的政策知悉度統(tǒng)計表

（三）參與調(diào)查者的轉(zhuǎn)接手續(xù)辦理實況

如表3所示，在參與調(diào)查的46名退役大學生士兵中，已有39人完成了關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)；另外7人正在辦理手續(xù)。在已經(jīng)完成轉(zhuǎn)接手續(xù)的39人中，有30人是本人到社保大廳完成的；另外9人是在退伍戰(zhàn)友、家人或朋友的陪同下去社保大廳辦理的。調(diào)查顯示，調(diào)查對象中有18人“僅跑1次”當?shù)厣绫４髲d就完成了轉(zhuǎn)接手續(xù)；“跑了2次”完成的有16人；“跑了3次”完成的有5人；還有7人“跑了3次以上”尚未完成轉(zhuǎn)接手續(xù)。對于基層經(jīng)辦機構(gòu)落實國家政策滿意度的調(diào)查結(jié)果顯示：有15人認為“落實政策及時，很滿意”；有24人認為“落實政策一般，基本滿意”；另有7人認為“落實政策較差，不滿意”。

表3 參與調(diào)查者的手續(xù)辦理實況統(tǒng)計表

（四）參與調(diào)查者在關(guān)系轉(zhuǎn)接中遇到的實際困難

如表4所示，關(guān)于“關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中是否遇到困難”的調(diào)查結(jié)果顯示，認為“沒有困難，非常順利”的有15人；認為“雖有困難，能夠解決”的有24人；認為“困難嚴重，難以克服”的有7人。在表示遇到過困難的31人當中，有21人表示面臨的主要困難是“不明白政策及交接部門”，有17人表示面臨的主要困難是“轉(zhuǎn)接時間久且手續(xù)太繁瑣”，另外有9人認為還存在“關(guān)系轉(zhuǎn)接政策不具體”等其他困難。關(guān)于轉(zhuǎn)接過程中遇到困難的主要成因，調(diào)查結(jié)果顯示，有27人認為是由于“國家政策還不夠明確”造成的，有24人認為是由于“辦事人員不熟悉政策”造成的，有19認為是由于“本人不了解相關(guān)政策”造成的，另外有8人認為是由于“沒有花錢疏通關(guān)系”等其他原因造成的。

表4 參與調(diào)查者遇到的實際困難統(tǒng)計表

（五）參與調(diào)查者對政策改進的意見和期望

調(diào)查問卷最后就轉(zhuǎn)接政策的改進方向和思路征詢了調(diào)查對象的意見和期望。如表5所示，有93%以上的調(diào)查對象認為，應(yīng)該針對退役大學生士兵出臺專門的關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法；有97%以上的調(diào)查對象認為，應(yīng)該簡化轉(zhuǎn)接手續(xù)；有近87%的調(diào)查對象認為應(yīng)該加強對退役大學生士兵的政策培訓；有82%以上的調(diào)查對象認為，應(yīng)該設(shè)立專門窗口（或由專人負責）辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)。在關(guān)系轉(zhuǎn)接地選擇方面，有67%以上的調(diào)查對象認為，目前要求退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系必須轉(zhuǎn)接到戶籍地的做法不夠合理；有63%以上的調(diào)查對象不贊同允許退役大學生士兵自由選擇關(guān)系轉(zhuǎn)接地；有67%以上的調(diào)查對象認為學籍所在地是最為便捷的退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接地；有32%以上的調(diào)查對象認為戶籍所在地是最為便捷的關(guān)系轉(zhuǎn)接地。

表5 參與調(diào)查者對政策改進的意見征詢統(tǒng)計表

綜上所述，調(diào)查對象中將近一半的同學對國家相關(guān)政策處于“一知半解”或“完全不了解”的狀態(tài)，既不明白具體的轉(zhuǎn)接部門，也不了解具體的轉(zhuǎn)接手續(xù)辦理流程，這顯然會影響到退役大學生士兵順暢地轉(zhuǎn)接退役養(yǎng)老保險關(guān)系。作為承辦軍人退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的基層職能部門，地方社保經(jīng)辦機構(gòu)基本上能夠做到依法依規(guī)辦事，但在關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中，部分基層工作人員尚存在業(yè)務(wù)水平不精、辦事效率不高的問題，在落實政策的滿意度方面仍有較大的提升空間。調(diào)查顯示，近六成的退役大學生士兵在關(guān)系轉(zhuǎn)接中均遇到過不同程度的困難，而相關(guān)政策不明確、轉(zhuǎn)接手續(xù)繁瑣及本人不熟悉政策則成為他們遇到的主要困難，以至于仍有少部分退役大學生士兵的養(yǎng)老保險關(guān)系遲遲無法得到妥善轉(zhuǎn)接。在未來改進轉(zhuǎn)接政策的方向上，調(diào)查對象對出臺專門辦法、簡化手續(xù)、強化培訓、設(shè)置專門窗口等都表達了高度一致的期許，同時超過六成的調(diào)查對象認為最便捷的關(guān)系轉(zhuǎn)接地是學籍地。超過六成的調(diào)查對象表示不贊同大學生士兵自由選擇關(guān)系轉(zhuǎn)接地，這個調(diào)查結(jié)果有些出乎預料。就此問題曾電話詢問過部分調(diào)查對象，其主要擔心是退役大學生士兵很難全面掌握國家政策，如果允許自由選擇，反而容易陷入“政策困境”。尤其是那些由于自己選擇不慎而導致關(guān)系辦理不順的退役大學生士兵，對此更是深有同感。

四、個案訪談與討論

除了問卷調(diào)查之外，還從調(diào)查對象中選擇個別經(jīng)歷過“困難”或正面臨著“重困難”的退役大學生士兵，通過現(xiàn)場問答、電話約談等方式進行了個案訪談，以期更為詳盡地了解他們在關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中的個體化經(jīng)歷和體驗。經(jīng)過歷時一年的追蹤訪談，最終整理形成了4份比較成熟的個案訪談材料①以下案例材料都是根據(jù)追蹤訪談所獲取的資料整理而成，其中所有地名均按照學術(shù)規(guī)范做了匿名處理，文中不再具體注明資料來源。。圍繞這4份案例材料所代表的個案，結(jié)合以上問卷調(diào)查所形成的“面”數(shù)據(jù)，可以進一步就目前退役大學生士兵在關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中遇到的問題展開討論。

（一）關(guān)系轉(zhuǎn)接缺乏明確的政策指引

案例1：甲同學的戶籍原所在地是JL省S市，就讀于SD省Y市某大學，因入學將戶籍轉(zhuǎn)來學校，其戶籍屬Y市臨時戶口。之后在Y市學校所在地參軍入伍，當兵地為云南省境內(nèi)，退伍填寫《軍人退役基本養(yǎng)老保險參保繳費憑證》與《軍人退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)信息表》①以下簡稱為“一證一表”或“證表”。時，戶口所在地填寫的是原戶口所在地JL省S市，關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)“安置地”填寫的是SD省Y市。退伍回來后，到Y(jié)市辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)，發(fā)現(xiàn)自己退役養(yǎng)老保險補助的錢沒有匯入Y市社保賬戶，Y市社保大廳工作人員告知甲應(yīng)該到JL省S市辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)。甲遂返回JL省S市，S市社保大廳工作人員告知其戶口所在地現(xiàn)不在S市，保險關(guān)系轉(zhuǎn)接安置地必須與戶口所在地一致，告知還需要到Y(jié)市辦理退役保險關(guān)系轉(zhuǎn)接安置。甲給原服役部隊打電話，反映這一情況，部隊給的回復是，需本人返回云南省，找原部隊重新辦理退役保險關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)。由于所需時間久，路途較遠，所以其退役養(yǎng)老保險關(guān)系至今沒有得到轉(zhuǎn)接安置。

案例1突出反映了由于我國退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的政策設(shè)計未能考慮到退役大學生士兵身份的特殊性而帶來的政策困境?！盾娙吮ｋU法》《退役士兵安置條例》及1726號《通知》作為當前辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接的基本政策依據(jù)，均是基于軍人退役后“安置就業(yè)”的目標而設(shè)定的，大學生士兵卻由于“在校大學生”的特殊身份在退役后必須選擇“繼續(xù)學業(yè)”而無法享受“安置就業(yè)”待遇，如何調(diào)理由此帶來的矛盾在法規(guī)政策層面尚缺乏明確依據(jù)。比如，《軍人退役基本養(yǎng)老保險參保繳費憑證》是“退役軍人參加基本養(yǎng)老保險的權(quán)益記錄，是申請辦理軍人退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)的重要依據(jù)”[21]，其中“退役參加基本養(yǎng)老保險項目”一欄只有兩個選項（分別是“機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險”和“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”），退役大學生士兵因為就業(yè)去向不明便無從填寫；尤其“一證一表”上面需要填寫的“安置地地址”一欄更是如此，由于退役大學生士兵不存在“安置就業(yè)地”，實際上應(yīng)該填寫的是其退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的“安置地”，但如果不加特別說明或不安排專人引導，退役大學生士兵很難弄清楚這里到底是填寫自己的“戶籍地”還是“學籍地”，或者是“參軍入伍地（兵源地）”?，F(xiàn)實當中，有不少退役大學生士兵在學籍地參軍入伍，但戶口并未遷入學籍地，退伍時就隨手將“兵源地”或“學籍地”（多數(shù)情況下兩者是統(tǒng)一的）填寫為退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接“安置地”。但是，在地方實務(wù)操作當中，在缺乏明確政策規(guī)范的情況下，各地均統(tǒng)一要求關(guān)系轉(zhuǎn)接“安置地”一欄必須填寫本人戶口的實際所在地，否則會導致關(guān)系轉(zhuǎn)接困難重重，乃至無法辦理。

（二）關(guān)系轉(zhuǎn)接中地方“自由裁量權(quán)”較大

案例2：乙同學的戶籍所在地為SD省W市，就讀于SD省Y市某大學。之后在Y市參軍入伍，當兵地位于四川省境內(nèi)。退伍填寫“一證一表”時，由于部隊方面忽略了退役大學生士兵的特殊情況，告知其退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接安置地應(yīng)當與參軍入伍所在地（兵源地）一致，乙遂將其退役養(yǎng)老保險關(guān)系安置地填寫為SD省Y市，而沒有填寫其戶籍所在地SD省W市。退伍后回來辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接安置手續(xù)時，Y市社保大廳工作人員告知其戶口所在地不在Y市，不能辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接安置手續(xù)，要到現(xiàn)在的戶口所在地辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)。乙回到戶口所在地W市辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接，W市社保大廳工作人員告知，其養(yǎng)老保險上寫的戶口安置地為Y市，養(yǎng)老金不在W市社保賬戶上，告知要到所填的戶口所在地進行關(guān)系轉(zhuǎn)接。乙的家屬最終托關(guān)系找到W市社保局某領(lǐng)導，該領(lǐng)導為其寫了一份保證書，證明乙的關(guān)系可以轉(zhuǎn)接安置在W市，若出現(xiàn)問題由這位領(lǐng)導自己負責，最終乙的保險關(guān)系才得以轉(zhuǎn)接安置在W市。

案例2與案例1中的甲與乙均存在“戶籍地”與其退役時選擇的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接“安置地”不統(tǒng)一的問題，乙的戶籍地與關(guān)系安置地雖然不統(tǒng)一，但兩地均在SD省內(nèi)，甲則因其戶籍已經(jīng)遷入SD省Y市，關(guān)系安置地卻在JL省S市，還存在跨省不一致的問題。但顯而易見，這兩個案例所反映出的問題并不存在實質(zhì)性區(qū)別，可最終乙的關(guān)系轉(zhuǎn)接安置問題得以解決，而甲的還未能得到解決。究其原因，就是在關(guān)系轉(zhuǎn)接規(guī)則不明晰的情況下，地方業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)享有較大的“自由裁量權(quán)”。如前所述，退役大學生士兵因為就業(yè)去向未明，在《軍人退役基本養(yǎng)老保險參保繳費憑證》中“退役參加基本養(yǎng)老保險項目”一欄無法明確選擇，而不同的選擇又直接影響到地方業(yè)務(wù)職能部門的對接機構(gòu)，因為“本人應(yīng)按本憑證中所對應(yīng)的基本養(yǎng)老保險項目，到負責企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，辦理軍人退役基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)”[21]。在“可辦”與“可不辦”之間權(quán)衡以及在“這樣辦”與“那樣辦”之間選擇的過程中，“關(guān)系”與“政策”都可能成為影響地方職能部門“自由裁量”結(jié)果的重要因素。案例2中，在托“關(guān)系”的運作下，乙最后得到了“可以安置”的理想結(jié)果，但W市社保局某領(lǐng)導也坦言了“不得已”的政策“隱憂”，即在關(guān)系轉(zhuǎn)接安置地與實際戶口所在地不一致的情況下，主要擔心如果乙的養(yǎng)老保險關(guān)系在兩地社保部門都得到轉(zhuǎn)接安置，那么將來可能出現(xiàn)乙領(lǐng)取兩份養(yǎng)老金的情況。

（三）關(guān)系轉(zhuǎn)接中軍地溝通機制不暢通

案例3：丙同學和戰(zhàn)友們由于執(zhí)行部隊任務(wù)而延遲退伍。退伍時，恰碰上SD省Y市社保局的系統(tǒng)出現(xiàn)故障，幾個人第一次去Y市社保局，工作人員告知辦公系統(tǒng)出現(xiàn)了臨時故障，過幾天再來辦理。當?shù)诙稳市社保局時，工作人員才告知他們的關(guān)系轉(zhuǎn)接安置地不在Y市，需要去“戶口所在地”進行關(guān)系轉(zhuǎn)接安置?！耙蛔C一表”上面均明確寫著戶口所在地與轉(zhuǎn)接安置地，原本只需要社保大廳工作人員即時檢查表格中的相關(guān)信息，根據(jù)表中填寫的戶口所在地與關(guān)系轉(zhuǎn)接安置地，告知他們?nèi)艨谒诘剞k理即可。但是，由于工作人員的業(yè)務(wù)不精或者是責任心不強，僅簡單地從電腦系統(tǒng)中查驗該士兵的退役養(yǎng)老保險補助金，若有，便辦理相關(guān)手續(xù)，否則告知不在此處辦理，只能去戶口所在地辦理。最終，這些退役軍人如果兩地查驗后都不能辦理，卻沒有相關(guān)的處理措施，結(jié)果便是沒有著落。

退役軍人養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接是一項政策性和業(yè)務(wù)性很強的工作，需要軍隊與地方的經(jīng)辦機構(gòu)有效對接，更需要軍地經(jīng)辦人員精通政策、熟練業(yè)務(wù)，才能把關(guān)系轉(zhuǎn)接安置工作辦實辦好。但是，在現(xiàn)實中軍地經(jīng)辦機構(gòu)之間基本上處于彼此隔離、互不相通的狀態(tài)；在地方上，由于養(yǎng)老保險尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，各地社保經(jīng)辦機構(gòu)也是相對隔離的。一旦退役大學生士兵在辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中出現(xiàn)戶籍地與安置地不統(tǒng)一或其他的問題，地方經(jīng)辦機構(gòu)之間往往缺乏有效的溝通機制，解決途徑基本上靠退役大學生士兵往返奔波，以口口相傳的方式在各地經(jīng)辦機構(gòu)之間傳遞信息。退役大學生士兵在辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接安置時，直接面對的是基層經(jīng)辦機構(gòu)及工作人員。雖然轉(zhuǎn)接過程中出現(xiàn)的問題可能是由部隊或?qū)W生自身原因造成的，但退役大學生通常會抱怨是由于辦事人員“業(yè)務(wù)不精”而讓自己跑了“冤枉路”（參見案例3）。當然，地方經(jīng)辦機構(gòu)受到養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接業(yè)務(wù)量大而人手少的條件限制①比如，江蘇盱眙縣社保經(jīng)辦機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)移專職工作人員只有1人，而其每年要辦理近2 000人次的關(guān)系轉(zhuǎn)接工作（其中退役軍人關(guān)系轉(zhuǎn)接安置400余人次）。參見：黃燕兵、韓靜所著《破解基層轉(zhuǎn)續(xù)梗阻——以盱眙縣為例剖析養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題》，載于《中國人力資源社會保障》2015年第4期，第43-44頁。，幾乎不可能安排“業(yè)務(wù)精通”的人員專門負責退役大學生養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接安置工作。實際上，地方經(jīng)辦人員也同樣為軍地溝通不暢所困擾，認為“部隊工作人員經(jīng)常變動，甚至一年一換，但是相關(guān)業(yè)務(wù)培訓卻未跟進”，導致退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接時問題頻發(fā)[22]。

（四）關(guān)系轉(zhuǎn)接中缺乏必要的政策培訓

案例4：丁同學的退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)辦理過程比較“曲折”。他介紹說，退役時部隊組織了大家統(tǒng)一填寫“一證一表”，雖然安排有專人講解“一證一表”的填寫要求，但是沒有針對退役大學生士兵進行特別說明。其實，大家對政策的理解都是一知半解。在填表時涉及“安置地地址”一欄，他咨詢戰(zhàn)友，戰(zhàn)友說這是入伍地的地址。他是從學校入伍的，當然填寫了學校所在的Y市。在退伍復學后，他的退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接表格一直放在自己手里，主要是不清楚、也沒人告知他如何轉(zhuǎn)接關(guān)系、找哪個部門安置。后來在跟其他戰(zhàn)友同學聊天中，才打聽到關(guān)系轉(zhuǎn)接安置的事兒，基本上一邊打聽一邊辦理。在調(diào)研中他講述了自己的曲折經(jīng)歷：“我先到Y(jié)市辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)，才知道表格填錯了，原因是戶口沒有遷到Y(jié)市，安置地寫戶口所在地才對；我又回到戶口所在地社保局咨詢怎么辦，工作人員說最好回部隊重辦手續(xù)；這樣一來二去，我只能回部隊重辦。當初如果部隊能夠講清楚就好了，起碼可以少走彎路。”

如前所述，調(diào)查對象中近一半人對國家轉(zhuǎn)接政策“半生不熟”，了解的途徑也不多，都是通過自己在后來的具體辦理實踐中才了解相關(guān)安置手續(xù)并辦理了轉(zhuǎn)接事宜。像案例4中的丁就是邊打聽邊辦理，這在退役大學生士兵中絕非個例。究其原因，主要是軍隊和地方均忽視了對大學生士兵進行政策訓導。從地方層面講，學校在大學生士兵參軍入伍前和退役復學后可能未組織過關(guān)于退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接政策的培訓和指導活動。從軍隊層面來說，由于部隊的訓練計劃和工作任務(wù)的特殊性，很少專門安排講解退役保險關(guān)系轉(zhuǎn)接政策，多是以連為單位統(tǒng)一發(fā)放退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接證表，由個人進行填寫。退役大學生士兵雖然“身份”特殊，但人數(shù)比例小，在政策層面上沒有對其專門說明，在操作層面上大體比照其他“安置就業(yè)”退役士兵的要求填寫。這是退役大學生士兵在關(guān)系轉(zhuǎn)接中出現(xiàn)戶口所在地與關(guān)系轉(zhuǎn)接地不一致的主要原因。當前，對此類問題的普遍處理方法是，個人返回原部隊重新填寫關(guān)系轉(zhuǎn)接表格，并重新辦理關(guān)系轉(zhuǎn)交手續(xù)。如此來辦費事耗力，轉(zhuǎn)接手續(xù)麻煩，轉(zhuǎn)接安置時間久。

綜上所述，4個案例實際上是圍繞同一問題展開的，即退役大學生士兵在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接證表上所填寫的關(guān)系轉(zhuǎn)接地與本人的實際戶籍所在地不一致，導致其關(guān)系無法順暢轉(zhuǎn)接。各地方經(jīng)辦機構(gòu)為避免可能出現(xiàn)在兩地重復轉(zhuǎn)接關(guān)系而導致將來重復領(lǐng)取養(yǎng)老金的政策風險，不約而同地要求關(guān)系轉(zhuǎn)接地必須與退役大學生士兵戶籍所在地保持一致，這就導致退役養(yǎng)老保險關(guān)系無法得到正常轉(zhuǎn)接安置。要想得到安置，按照案例中所反饋的信息，似乎只有兩個辦法：一是由退役大學生士兵再回原部隊重新填寫關(guān)系轉(zhuǎn)接證表，把關(guān)系轉(zhuǎn)接地更改為戶籍所在地（如案例4）；二是“托關(guān)系”“找門路”，進行“變通”辦理（如案例2）。在當前政策環(huán)境下，前者屬于“正常途徑”，可耗時費力；后者屬于“特殊途徑”，卻簡單有效，不過“關(guān)系”并非人人能夠“托上”且有違規(guī)嫌疑。

五、改進思路與建議

大學生士兵退役是其從軍人身份重新轉(zhuǎn)換為普通國民身份的過程。我國當前的國民基本養(yǎng)老保險體系主要由三項制度構(gòu)成：一是基于勞動關(guān)系構(gòu)建的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；二是基于人事關(guān)系構(gòu)建的機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險；三是依托戶籍關(guān)系構(gòu)建的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。大學生士兵退役后需要“重回校園”，未來的職業(yè)身份雖處于“待定”狀態(tài)，但除了極個別的情況之外，將來通常都要參加職工基本養(yǎng)老保險或機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險，這兩種養(yǎng)老保險均直接跟參保人的勞動關(guān)系或人事關(guān)系“掛鉤”，跟其戶籍所在地沒有直接關(guān)系。各地統(tǒng)一要求大學生士兵退役養(yǎng)老保險關(guān)系必須轉(zhuǎn)接安置到其戶籍所在地的做法，實際上于法無據(jù)，只不過是規(guī)避政策風險的一種“權(quán)宜之計”。就是這種“權(quán)宜之計”給退役大學生士兵帶來了諸多不便，由此可能會挫傷在校大學生參軍入伍的積極性。為此，結(jié)合前面的調(diào)研和討論，提出如下改進性建議：

（一）明確政策，簡化流程

為貫徹黨的十九大報告關(guān)于維護軍人合法權(quán)益的精神，秉持退役軍人保障立法的宗旨①退役軍人事務(wù)部2018年7月19日召開座談會，就《退役軍人保障法（初稿）》向各界征集意見。，根據(jù)1726號《通知》的要求，充分考慮退役大學生士兵身份的特殊性，明確退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的辦理政策和操作規(guī)程。建議由教育部、退役軍人事務(wù)部與人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布通知：首先，大學生士兵退役養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接地統(tǒng)一規(guī)定為學籍所在地，退役大學生士兵復學后，由就讀學校的武裝部與當?shù)厣绫＝?jīng)辦部門對接，組織退役大學生士兵集體辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)，既避免退役大學生士兵單個辦理時往返奔波，又利于當?shù)厣绫＝?jīng)辦機構(gòu)安排專門窗口集中辦理該項業(yè)務(wù)；其次，退役大學生士兵“繼續(xù)學業(yè)”期間，其退役養(yǎng)老保險關(guān)系和資金由學校所在地的社保經(jīng)辦部門“封存”管理并按規(guī)定計息；第三，退役大學生士兵畢業(yè)離校時，按照人社部《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》的規(guī)定①人力資源社會保障部于2016年11月28日發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》，其中第6條對“退役軍人養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)”問題做出了專門規(guī)定。，根據(jù)其就業(yè)去向由學校武裝部集中組織辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)，隨同畢業(yè)生檔案一起轉(zhuǎn)接，如果無法一起轉(zhuǎn)接，需由本人提交申請后再酌情處理。

（二）注重培訓，細化指導

退役大學生士兵普遍具有較高的文化素養(yǎng)，學習新知識和接受政策的能力強，只要注重政策培訓、細化關(guān)鍵環(huán)節(jié)的指導，完全可以做到在關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中避開彎路、少跑冤枉路。首先，學校武裝部在負責組織本校大學生士兵參軍入伍的同時，要把國家的退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接政策納入?yún)④娙胛榍暗呐嘤柡托麄髦?；其次，在退役大學生士兵離開部隊前，由部隊專門組織政策訓導活動，或通過手機向每一位大學生士兵發(fā)送一份電子版的退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接證表的填寫說明和填寫模板，并在模板上針對退役大學生士兵的特殊身份做出必要的特別標注和提醒；第三，在退役大學生士兵復學后，學校武裝部應(yīng)盡快組織政策訓導活動，將退役大學生士兵帶回的退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接證表收繳起來，集中妥善保管，以免發(fā)生遺失，并及時與當?shù)厣绫＝?jīng)辦機構(gòu)接洽，集中辦理關(guān)系轉(zhuǎn)接。同時，建議學校武裝部責成專人負責咨詢處理相關(guān)事宜，對遇到困難的退役大學生士兵提供及時必要的幫助。

（三）加強溝通，優(yōu)化服務(wù)

當前，我國軍隊與地方經(jīng)辦機構(gòu)之間的關(guān)系呈現(xiàn)“倒U型”結(jié)構(gòu)，即退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接只能在部隊與地方基層的經(jīng)辦機構(gòu)之間進行，而地方與地方的基層經(jīng)辦機構(gòu)之間缺乏便捷有效的溝通機制；無論是部隊方面的操作失誤，還是退役大學生士兵填寫證表的失誤，或者出現(xiàn)證表的遺失，都需要退役大學生本人返回“倒U型”的底端，去部隊重辦轉(zhuǎn)接關(guān)系，這嚴重影響了轉(zhuǎn)接的順暢性，亟需改進和完善。首先，要加強軍地經(jīng)辦機構(gòu)之間的溝通和對接，盡量減少或避免信息與操作方面的失誤。其次，優(yōu)化地方基層經(jīng)辦機構(gòu)的服務(wù)，主動清除地方經(jīng)辦機構(gòu)之間的“梗阻”，變“倒U型”結(jié)構(gòu)為“O型”結(jié)構(gòu)，加強互聯(lián)互通。只要退役大學生士兵提交明確的關(guān)系轉(zhuǎn)接地和合法有效的關(guān)系轉(zhuǎn)接證表，就應(yīng)當按照人社部《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》的要求變通處理，避免退役大學生士兵為此奔波于軍地之間。比如，在戶口所在地與轉(zhuǎn)接安置地不一致時，可由本人到戶口所在地社保經(jīng)辦機構(gòu)開具退役養(yǎng)老保險關(guān)系未在本地安置的證明，憑證明到轉(zhuǎn)接安置地的社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理轉(zhuǎn)接關(guān)系。這樣既可及時辦結(jié)關(guān)系轉(zhuǎn)接，也可避免出現(xiàn)退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系在兩地重復轉(zhuǎn)接安置的政策風險。再次，退役軍人事務(wù)部的成立為維護退役軍人社保權(quán)益提供了重要契機，在信息化時代，退役軍人事務(wù)部應(yīng)盡快實現(xiàn)退役軍人社保關(guān)系轉(zhuǎn)接證表的電子化和信息網(wǎng)絡(luò)化，讓退役大學生士兵憑借本人身份證或退伍證，就能在網(wǎng)上完成退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接安置的基本流程。

六、結(jié)論與展望

本文立足于維護軍人合法權(quán)益的學術(shù)關(guān)懷，通過對退役軍人養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的政策檢視，分析了當前退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接機制設(shè)計存在的政策困境。研究發(fā)現(xiàn)：第一，我國退役軍人養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接機制是基于“安置就業(yè)”的目標而設(shè)計的，而大學生士兵退役后需要“繼續(xù)學業(yè)”的目標與此設(shè)計不符；第二，大學生士兵退役后因繼續(xù)學業(yè)無法實現(xiàn)“安置就業(yè)”，其養(yǎng)老保險實際上處于“停保”狀態(tài)，不論戶籍地還是學籍地，均因缺乏明確的政策規(guī)范或顧慮退役大學生將來就業(yè)后可能需要“二次”轉(zhuǎn)移而缺乏接轉(zhuǎn)關(guān)系的積極性；第三，地方社保經(jīng)辦機構(gòu)為避免出現(xiàn)退役保險關(guān)系在兩地重復轉(zhuǎn)接的政策風險，統(tǒng)一要求大學生士兵將退役保險關(guān)系轉(zhuǎn)入戶籍地，實際上于法無據(jù)，只不過是規(guī)避政策風險的一種“權(quán)宜之計”。

基于以上結(jié)論，本文就創(chuàng)新退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接機制提出了三點建議：一是在政策層面，充分考慮退役大學生士兵的身份特性，明確這一群體退役保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策的精準指向，并精簡辦理流程；二是從學?！叭肟凇焙筒筷牎俺隹凇眱啥酥?，注重退役保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)政策培訓，切實細化每個操作環(huán)節(jié)的指導；三是加強軍隊與地方社保經(jīng)辦機構(gòu)之間的互聯(lián)互通，主動破除地方經(jīng)辦機構(gòu)之間的“梗阻”，提高服務(wù)意識、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。

當然，本文仍然存在著局限和不足：首先，退役大學生士兵養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接問題涉及軍隊社保、地方社保、退役軍人及教育等多家行政主管部門，需要多部門“溝通協(xié)調(diào)”才有望圓滿解決，但限于時間和現(xiàn)有條件，未能開展對相關(guān)部門的調(diào)研；其次，囿于地域限制，調(diào)研和訪談的樣本量比較小，所提建議的適用性和有效性尚需更多社會實踐的檢驗；再次，我國退役軍人保障立法尚在起草和征求意見階段，如何在《退役軍人保障法》的框架下思考和討論本文議題，應(yīng)是下一步重點關(guān)注的方向。雖然退役大學生士兵人數(shù)在我國退役軍人群體中占比不大，其養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接在退役養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接政策背景下也僅是一個“小眾”問題，但還是希望本文能夠成為引玉之磚，吸引更多學者關(guān)注和思考這一問題。