□ 杜棟 陳燕麗

環(huán)境問題是區(qū)域發(fā)展系統(tǒng)的有機組成部分，分區(qū)是區(qū)域管理的基礎(chǔ)。環(huán)境分區(qū)管理的兩個核心問題是，如何進(jìn)行環(huán)境分區(qū)，以及分區(qū)后如何進(jìn)行環(huán)境管理。對土壤環(huán)境管理來說，如何進(jìn)行科學(xué)分區(qū)，進(jìn)而建立綜合的土壤環(huán)境管理體系，是一個必須回答的新課題。

我們擬從“空間管控”這一環(huán)境管理的新視角出發(fā)，基于環(huán)境分區(qū)管理理念和管理控制理論及方法，重點探討區(qū)域土壤環(huán)境分區(qū)管理的路徑。

關(guān)于管控單元

“空間管控”是環(huán)境管理的新視角。為加強環(huán)境空間管控，發(fā)達(dá)國家紛紛關(guān)注區(qū)劃的研究和制定。這里首先引出和剖析一下管控單元的概念，因為這是管控分區(qū)的基礎(chǔ)。

我們認(rèn)為，從大系統(tǒng)控制理論來看，管控單元就是“決策單元”，下一級決策單元應(yīng)接受上一級決策單元的命令。既然管控單元是一個管控系統(tǒng)的基本單位，那么按照邏輯學(xué)和科學(xué)方法論來說，先研究好管控單元，再基于管控單元進(jìn)行管控分區(qū)應(yīng)該更為科學(xué)和合理些。所以，管控單元是管控分區(qū)的基本組成和劃分依據(jù)。

針對管控單元問題，有兩點值得思考。

（1）明確管控單元的質(zhì)量要求。

這里實際上是分三步走：第一步，對區(qū)域土壤環(huán)境基本狀況進(jìn)行調(diào)研，包括根據(jù)土地利用類型進(jìn)行土壤功能分類，并根據(jù)污染程度和評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量評價；第二步，確定管控單元；第三步，明確其質(zhì)量要求。

2005年～2013年，原環(huán)境保護部會同原國土資源部開展的全國土壤污染狀況調(diào)查，是新中國成立后開展的首次大規(guī)模針對土壤環(huán)境的調(diào)查，初步掌握了我國土壤污染總體情況，但調(diào)查的精度對于具體區(qū)域而言尚難滿足土壤污染防治工作需要，亟待在相關(guān)調(diào)查的基礎(chǔ)上，開展更高精度的土壤污染狀況詳查。特別需要說明的是，對于具體區(qū)域，現(xiàn)行的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足土壤污染防治工作的需要，土壤環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查評估、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)、環(huán)境影響評價等技術(shù)規(guī)范和導(dǎo)則亟待開展制修訂工作。

這實際上也再一次強調(diào)了區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量評價的問題。土壤性質(zhì)在不同影響因素的作用下，在不同的尺度上呈現(xiàn)出各異的變化規(guī)律。土壤質(zhì)量的評價可在多種尺度下（宏觀尺度和微觀尺度下）進(jìn)行?？梢愿鶕?jù)不同土地利用類型劃分區(qū)域土地功能，分別開展土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查和評價。而土壤質(zhì)量評價對象的最小單位實際上就是管控單元。所以，明確管控單元的質(zhì)量要求是非常必要的，這也是開展管控分區(qū)的前提。

（2）探討管控單元土壤污染成因分析和形成機理。

為了給出相應(yīng)的質(zhì)量管控體系，需要對管控單元的污染成因和形成機理進(jìn)行探討。

土壤環(huán)境是一個開放的復(fù)雜的巨系統(tǒng)，土壤環(huán)境質(zhì)量受多重因素的疊加影響。調(diào)查表明，局域性土壤污染嚴(yán)重的主要原因是由工礦企業(yè)排放的污染物造成的，而較大范圍的耕地土壤污染主要受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的影響，但是，人們往往忽視了汽車尾氣排放將會導(dǎo)致交通干線兩側(cè)土壤鉛、鋅等重金屬污染，以及生活垃圾等廢棄物也會帶來土壤污染。

土壤污染的機理非常復(fù)雜，往往是多因素，有物理的、化學(xué)的、生物學(xué)的，整個遷移轉(zhuǎn)化過程從機理上來說還是很復(fù)雜的。在這里，從宏觀、中觀和微觀層面，給出管控單元的成因分析和形成機理研究思路：

宏觀上，對造成土壤污染的經(jīng)濟原因、政治原因、社會原因、文化原因進(jìn)行分析；

中觀上，從工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)居民生活三個維度揭示土壤污染是如何形成的；

微觀上，了解不同地塊（個案）的污染因子及污染源（工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活源）的分布。

針對管控單元，應(yīng)該把重點放在微觀分析上。特別指出的是，由于土壤污染的自身特點，在解決土壤污染問題時，要避免照搬大氣、水污染治理思路和技術(shù)路徑，需要考慮土地利用類型、污染程度、污染物類別、技術(shù)經(jīng)濟條件等因素，系統(tǒng)分析污染成因和形成機理，以便綜合確定土壤污染防治思路。

關(guān)于管控分區(qū)

土壤環(huán)境管控分區(qū)的原則，是科學(xué)、合理。宏觀上應(yīng)該依法，微觀上應(yīng)該實事求是。不同功能的土地用途，具有不同的質(zhì)量要求，不能搞“一刀切”。這實際上與前面對管控單元的性質(zhì)要求是保持一致的。

管控分區(qū)最基本的劃分法，就是按照前面的管控單元來疊置，把相同性質(zhì)的管控單元劃歸為一個管控區(qū)。具體劃分的方法，依據(jù)不同的導(dǎo)向和目的，可以劃分為不同的區(qū)。

以往多從風(fēng)險的角度探討管控問題，而現(xiàn)在已進(jìn)入“質(zhì)量管理”的階段，所以，土壤環(huán)境的管控，應(yīng)該從“風(fēng)險管控”向以“質(zhì)量管控”轉(zhuǎn)變。

風(fēng)險是指一個事件產(chǎn)生我們所不希望的后果的可能性。其中，包括未來結(jié)果的不確定性或損失。風(fēng)險控制是指風(fēng)險管理者采取各種措施和方法，消滅或減少風(fēng)險事件發(fā)生的各種可能性，或者減少風(fēng)險事件發(fā)生時造成的損失。

以風(fēng)險管控為導(dǎo)向，土壤環(huán)境風(fēng)險管控分區(qū)可劃分為農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)、農(nóng)用地和建設(shè)用地污染風(fēng)險重點管控區(qū)、一般管控區(qū)。這是銜接土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及土壤污染防治相關(guān)規(guī)劃、行動計劃要求，以受污染耕地及污染地塊安全利用為重點，來確定土壤環(huán)境管控目標(biāo)的。當(dāng)然，這里的前提是，首先要參考國家的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地土壤污染狀況進(jìn)行分析評價，確定土壤污染的潛在風(fēng)險和嚴(yán)重風(fēng)險區(qū)域。

而以質(zhì)量管控為導(dǎo)向，可根據(jù)土壤類型（生態(tài)保護以及健康農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)土壤、城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)用地土壤），按照無污染、輕度污染和中度污染、高度污染，劃分功能區(qū)、監(jiān)控區(qū)和修復(fù)區(qū)。在這里，土壤環(huán)境質(zhì)量被提上日程，而不僅僅是考慮其風(fēng)險問題。我國現(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的污染物主要以重金屬為主，而缺少對影響土壤環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵性有機污染因子的考慮。實際上這些有機污染物在環(huán)境中存在的時間非常長，也是很不容易被自然界消納掉的，影響非常深遠(yuǎn)。特別是，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值是土壤環(huán)境質(zhì)量評價的基礎(chǔ)。目前亟需明確目標(biāo)值、指導(dǎo)值和臨界值。如果這些明確了，那么我們就可以清晰界定土壤環(huán)境質(zhì)量等級。從土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上來看，我國的標(biāo)準(zhǔn)雖然考慮到土壤環(huán)境質(zhì)量對生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人體健康的影響，但標(biāo)準(zhǔn)化的工作尚需完善和加強。

為了推動“土十條”的貫徹落實，相關(guān)部門先后配套發(fā)布了一系列技術(shù)文件、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，不僅為指導(dǎo)、規(guī)范各地農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查樣品分析測試工作提供了科學(xué)的技術(shù)支撐，也為開展農(nóng)用地分類管理和建設(shè)用地準(zhǔn)入管理提供了技術(shù)依據(jù)。

風(fēng)險管控與質(zhì)量管控，相互聯(lián)系，也有不同側(cè)重。質(zhì)量管控更容易讓公眾接受，也更實在，更接地氣。因為有污染不等同于有風(fēng)險，有風(fēng)險不等同于都要修復(fù)和治理。

廣西壯族自治區(qū)靖西梯田

關(guān)于質(zhì)量管控體系

劃分不同的管控分區(qū)，目的在于區(qū)別對待。土壤環(huán)境質(zhì)量是衡量實施方案和管控措施的直接標(biāo)尺，也就是說，管控體系的宗旨是改善土壤環(huán)境質(zhì)量。

針對功能區(qū)，給出預(yù)防和保護機制。對任何污染物，無非一是防，二是治。這里強調(diào)的是防。針對功能區(qū)，要“防”字當(dāng)頭，預(yù)防優(yōu)先。預(yù)防的目的是保護。一般來說，一旦造成土壤污染，以后再修復(fù)、治理，恢復(fù)到原有的水平，很難做到。對一些國家的土壤污染預(yù)防與治理成本分析可以發(fā)現(xiàn)，很多時候修復(fù)成本是防治成本的幾十倍、上百倍。所以，從成本效益來講，也要先突出預(yù)防。

針對監(jiān)控區(qū)，建立土壤污染的監(jiān)測與評價體系、事前—事中—事后管控系統(tǒng)、應(yīng)急處置預(yù)案。針對土壤污染的監(jiān)測與評價體系，這里一個很重要的問題就是土壤污染的監(jiān)測布點。監(jiān)測點位的合理性，它的精度要求，都是需要關(guān)注的。這里面包括不同類型的農(nóng)業(yè)用地、林地、草地的監(jiān)測布點，還有不同類型的建設(shè)用地的監(jiān)測布點。通過布點，建立土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通過這項工作，不僅能夠進(jìn)行摸底，而且持續(xù)工作下去，能對整個監(jiān)控區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量的變化有一個動態(tài)持續(xù)的跟蹤，有利于今后土壤環(huán)境保護工作的持續(xù)開展。另外，從過程的角度看，管理控制可以分為前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制，所以，針對監(jiān)控區(qū)，可以建立面向全過程的事前—事中—事后管控系統(tǒng)，通過對土壤環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測和控制，實時掌握土壤環(huán)境質(zhì)量的狀況。只有全面掌握了土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，才能根據(jù)不同的環(huán)境質(zhì)量狀況，采取有針對性的治理措施。還有，就是應(yīng)重視土壤污染的應(yīng)急管理，做好應(yīng)急處置預(yù)案。因為與常規(guī)污染場地相比，污染場地應(yīng)急處理必須在短期內(nèi)及時迅速完成實施，而且要保證高要求和高標(biāo)準(zhǔn)，這就要求馬上開展污染場地的污染類型、范圍和程度調(diào)查，在此基礎(chǔ)上拿出應(yīng)急處理方案。而如果早有準(zhǔn)備，就不至于發(fā)生“手忙腳亂”的現(xiàn)象。

針對修復(fù)區(qū)，給出協(xié)同治理方案。我國土壤污染嚴(yán)重的形勢，不僅有現(xiàn)在很重要的存量問題，還有將來面臨的壓力和挑戰(zhàn)的增量問題。土壤修復(fù)是指通過物理、化學(xué)和生物的方法轉(zhuǎn)移、吸收、降解和轉(zhuǎn)化土壤中的污染物，使其濃度降低到可接受水平，一般包括生物修復(fù)、物理修復(fù)和化學(xué)修復(fù)3類方法。由于土壤污染的復(fù)雜性，有時需要采用多種技術(shù)。