陳玉忠 張宗霞

[摘? ? 要] 當(dāng)前約束經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素愈為增多背景下，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換示范區(qū)建設(shè)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的亮點(diǎn)。不同于“圈地、找錢、上項(xiàng)目”傳統(tǒng)做法，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換更應(yīng)注重運(yùn)用法治思維法治方式正確處理政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，切實(shí)提高政府監(jiān)管水平，保障企業(yè)良好的外部發(fā)展環(huán)境，促使地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 法治思維;新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換;營(yíng)商環(huán)境

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 05. 070

[中圖分類號(hào)] DF41? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2019）05- 0182- 02

0? ? ? 引? ? 言

2018年初，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案，山東上下都以“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”為重心，積極探索促進(jìn)山東經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系之路。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是立足于實(shí)現(xiàn)山東省高質(zhì)量發(fā)展的需要、提高經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力的重大平臺(tái)，也是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)贏得區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵舉措，對(duì)山東來(lái)說(shuō)是跨越發(fā)展的重大機(jī)遇，具有非常重要的意義。不同于傳統(tǒng)的“圈地、找錢、上項(xiàng)目”的發(fā)展模式，“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”是一場(chǎng)涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府管理的深層次、綜合性變革。

1? ? ? 推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中法治因素

政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終是建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵，凡是政府與市場(chǎng)關(guān)系處理好的地方，通常是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)財(cái)富積聚、政府宏觀調(diào)控之手規(guī)范有度;凡是政府與市場(chǎng)關(guān)系處理不好的地方，公權(quán)力不恰當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)乏力，社會(huì)問(wèn)題層生，政府管理也是力不從心?！胺ㄖ巍睘樘幚碚c市場(chǎng)關(guān)系提供了必要遵循。法治原則包括權(quán)力制約、平等公正、契約精神、程序原則、權(quán)利救濟(jì)等與建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系是一脈相通的。在推進(jìn)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)踐中，研究法治與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的內(nèi)在關(guān)系，促進(jìn)以法治思維、法治方式推進(jìn)新舊動(dòng)能政策落地應(yīng)當(dāng)成為政府、社會(huì)的共同認(rèn)知。

1.1? ?新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)為地方發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇

山東處于我國(guó)南北問(wèn)題的中間地帶，改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了重要成就，但與粵、浙、蘇相比還存在諸多不足。山東省委省政府正確面對(duì)發(fā)展的問(wèn)題，勇于找出發(fā)展不快的原因，既有客觀因素又有主觀原因。譬如公務(wù)員相對(duì)保守意識(shí)較濃、創(chuàng)新意識(shí)不足，官本位意識(shí)較濃、市場(chǎng)意識(shí)不足、體制機(jī)制制約因素較多、敢于碰硬領(lǐng)頭勇氣較少。地方經(jīng)濟(jì)要大發(fā)展，離不開(kāi)政策、資源、人力、文化的支撐，國(guó)家新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)落地為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇，運(yùn)用得當(dāng)可以帶來(lái)一系列政策紅利，為全面深化地方改革創(chuàng)造良好的機(jī)會(huì)。

1.2? ?新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與法治的關(guān)系

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換解決的是新動(dòng)能效力發(fā)揮、舊動(dòng)能如何替代的問(wèn)題。從供給角度看，構(gòu)成一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的是三個(gè)生產(chǎn)要素：資本、勞動(dòng)和技術(shù);從需求角度看，構(gòu)成一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)的是三個(gè)組成部門：投資、消費(fèi)和出口;一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)搞得好不好，從根本上就看這三個(gè)要素、三個(gè)部分利用得充分不充分，彼此搭配得合適不合適。不管是充分發(fā)揮三個(gè)要素、還是協(xié)調(diào)三個(gè)部分都離不開(kāi)法治因素。譬如說(shuō)，資本投入，要吸引投資、穩(wěn)定投資，一定離不開(kāi)良好的營(yíng)商環(huán)境，離不開(kāi)公權(quán)力對(duì)企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)的保護(hù)與支持，離不開(kāi)企業(yè)家對(duì)政府公共服務(wù)的合理期待，所以離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部處事方式的法治化、離不開(kāi)政府依法行政能力的提升、離不開(kāi)社會(huì)公民法治素養(yǎng)的提高。在十九大黨中央全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天，營(yíng)商環(huán)境愈加已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要評(píng)估指標(biāo)。

1.3? ?法治思維法治方式推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的著力點(diǎn)

切實(shí)推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，一定要跳出“一說(shuō)發(fā)展就是要項(xiàng)目，一說(shuō)項(xiàng)目就是要資金”的傳統(tǒng)做法。正如要改變一個(gè)人一定要從內(nèi)在開(kāi)始，從思想開(kāi)始，從理念開(kāi)始。推進(jìn)“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”要避免東北老工業(yè)基地振興的現(xiàn)實(shí)窘境，必要的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以起到幫助、催化作用，但完全依賴于外界力量的扶持一定不是真正的復(fù)興、也不是真正的發(fā)展。以法治方式推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換著力點(diǎn)在于自身行為的改變，在于政府管理行為規(guī)范，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，尊重企業(yè)家創(chuàng)造精神，為企業(yè)家消除后顧之憂。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，離不開(kāi)政府對(duì)企業(yè)主體的一視同仁，依照法律規(guī)定給予平等的支持，不因?qū)儆趪?guó)有企業(yè)而特別照顧，不因是微小民企而輕視。企業(yè)家環(huán)境愈來(lái)愈成為影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表，企業(yè)家環(huán)境的好壞直接影響到民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功與否，因此以法治打造企業(yè)家環(huán)境就成為推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的突破點(diǎn)、著力點(diǎn)。政府公務(wù)員的依法行政能力是維護(hù)法治營(yíng)商環(huán)境的重要條件，“放管服”“簡(jiǎn)政放權(quán)”“政府職能轉(zhuǎn)變”要為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換創(chuàng)造軟環(huán)境、硬實(shí)力。

2? ? ? 當(dāng)前山東經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展面臨的問(wèn)題

建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)是未來(lái)山東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大歷史機(jī)遇，如何充分抓住這一歷史機(jī)遇需要進(jìn)行充分的研究，拿出得力的落地措施。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的提檔升級(jí)，區(qū)別于“抓工程上項(xiàng)目” 的簡(jiǎn)單發(fā)展模式。可以說(shuō)，要取得新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)效，離不開(kāi)政府職能轉(zhuǎn)變，離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)的提高，離不開(kāi)政府公信力的進(jìn)一步增強(qiáng)。創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，發(fā)揮企業(yè)家創(chuàng)造精神，加上有效的政府宏觀指導(dǎo)，這是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。建設(shè)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)是為了解決山東甚至全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)前遇到的不協(xié)調(diào)、不充分問(wèn)題，只有樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)才能發(fā)現(xiàn)真問(wèn)題、解決真問(wèn)題，提出有針對(duì)性的研究對(duì)策。

與南方沿海省份相比，山東省經(jīng)濟(jì)存在很大的發(fā)展空間。面對(duì)不足，應(yīng)當(dāng)理性地分析產(chǎn)生問(wèn)題的深層次原因。要發(fā)展，必須找不足;找不足，必須分析原因。當(dāng)然這既有人的主觀原因，也有深刻的社會(huì)原因。政府如何更好地創(chuàng)造營(yíng)商環(huán)境，更好地培育大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)的土壤，提升民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的立足點(diǎn)、抓手。因此，要高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府管理要規(guī)范、要依法，前提是尊重、發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的決定作用，而不是微觀地、任意地干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

如何趕上南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份既是個(gè)認(rèn)識(shí)態(tài)度問(wèn)題也是方式方法問(wèn)題。浙江民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，社會(huì)積累了大量財(cái)富，居民富裕程度令人目眩;山東這幾年發(fā)展也比較快，但不管從政府部門公布的人均GDP還是社會(huì)百姓感受，這種發(fā)展的差距還是不小的。在充分認(rèn)識(shí)山東省經(jīng)濟(jì)與南方省份的明顯差距后，應(yīng)該正確地正視問(wèn)題背后的主觀原因。譬如說(shuō)，山東人的意識(shí)比較保守，公務(wù)員官本位思想比較嚴(yán)重，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展后勁還有欠缺等等，這些都成為推動(dòng)山東經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展遇到的障礙問(wèn)題。當(dāng)然，山東省也有不少民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀典型，應(yīng)當(dāng)宣傳推廣典型經(jīng)驗(yàn)，打造并形成可復(fù)制的成功模式。

3? ? ? 以法治思維法治方式推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換

推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式取決于客觀的經(jīng)濟(jì)體制，譬如經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的三要素資本、勞動(dòng)、技術(shù)，其權(quán)利形態(tài)會(huì)直接影響企業(yè)是否進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn);如果企業(yè)所有權(quán)利益得不到法律保護(hù)，企業(yè)家可能就不會(huì)安心繼續(xù)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換示范區(qū)建設(shè)本身即針對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的一種批判式發(fā)展，這也就決定了傳統(tǒng)的投資式發(fā)展模式在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的地位。從另外一種意義講，如果按照原來(lái)經(jīng)濟(jì)模式要投資上項(xiàng)目，即使能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，解決不了傳統(tǒng)發(fā)展模式的障礙問(wèn)題，要取得高質(zhì)量的發(fā)展是不可能的。如何以法治思維法治方式推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換也是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)問(wèn)題。

（1）以法治思維法治方式推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換在實(shí)踐中有很強(qiáng)的社會(huì)支持。當(dāng)前，全民推進(jìn)依法治國(guó)已經(jīng)成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，公民權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)得到進(jìn)一步增強(qiáng)，在推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換政策落地過(guò)程中，地方政府必須提高依法行政的水平，提升政策的公信力，引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展。那種就經(jīng)濟(jì)發(fā)展談經(jīng)濟(jì)、不把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治方式有機(jī)結(jié)合的做法不可能正確處理市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，不可能實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變提高政府監(jiān)管水平，也就談不上創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

（2）提高政府法治水平是實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。在創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境中，政府能夠提供高質(zhì)量的監(jiān)管水平是保證市場(chǎng)企業(yè)優(yōu)勝劣汰的重要基礎(chǔ)。一方面政府依法行政，能夠及時(shí)處理企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，譬如說(shuō)打擊假冒偽劣產(chǎn)品、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛，提高企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)成本，為守法企業(yè)創(chuàng)造良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境;另一方面政府公務(wù)員尊重市場(chǎng)規(guī)律，維護(hù)企業(yè)市場(chǎng)主體地位，創(chuàng)新試錯(cuò)的靈活機(jī)制，是新動(dòng)能煥發(fā)生機(jī)、替代舊動(dòng)能的動(dòng)力、依賴所在。

（3）新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)踐中，地方政府創(chuàng)新政策、方法、力度必須依法進(jìn)行。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上的提升，而且還涉及政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)群眾需求滿足等。切實(shí)推進(jìn)“放管服”政府職能轉(zhuǎn)變也是推進(jìn)以法治方式推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重點(diǎn)。在地方創(chuàng)新政策、方法、力度過(guò)程中必須按照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。黨的十九大后，設(shè)區(qū)的地級(jí)市獲得了一定的地方立法權(quán)，充分運(yùn)用好地方立法優(yōu)勢(shì)，把成熟的管理辦法通過(guò)立法的方式予以固定，在一定程度上實(shí)現(xiàn)政府管理政策的連續(xù)性，避免因?yàn)檎邩O速變化給市場(chǎng)企業(yè)導(dǎo)致無(wú)端的損失。

（4）在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中注重發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用，增強(qiáng)人民在改革發(fā)展中的獲得感，進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)在新舊能轉(zhuǎn)換中的主體作用。建設(shè)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)，黨委決策無(wú)疑起到了統(tǒng)攬一切的引領(lǐng)作用，政府管理部門要注重發(fā)揮服務(wù)職能，企業(yè)要切實(shí)發(fā)揮主體作用。公權(quán)力不能越位也不能錯(cuò)位、缺位，權(quán)力、責(zé)任的邊界是由法律規(guī)定的;如果由錯(cuò)位、缺位、越位導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。

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