夏冬梅 劉東

【摘 要】 預算控制既是重要的內部控制方法，又是高校一項重要的業(yè)務活動，而且還是一項存在諸多風險點的業(yè)務活動。文章基于COSO框架理論，從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督五個方面分析高校預算控制存在的問題;從完善預算控制環(huán)境入手，梳理預算控制流程，分析針對不同風險點應采取的控制措施，認為預算控制的關鍵在于有相應職權的部門及人員在既定的流程中行使相應的預算權限。關注預算控制全流程中關鍵控制點的風險，設置有針對性的控制程序，進而優(yōu)化高校預算控制，提高教育資金使用效益。

【關鍵詞】 高校財務; COSO框架; 預算控制

【中圖分類號】 G475;F235.1? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）05-0099-05

一、研究背景及文獻綜述

2012年財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》為推動高校內部控制建設工作奠定了制度基礎。該規(guī)范首次明確了預算控制是強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經濟活動全過程的一種控制方法;搭建了預算業(yè)務控制的整體框架。2016年4月，針對大部分高校并未構建、實施完整的內部控制制度的現(xiàn)狀，教育部出臺了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，此后各省教育廳陸續(xù)出臺規(guī)范本省省屬高校內部控制建設的通知。我國財政教育投入大幅度增長，教育經費日益多元化，用好管好教育經費的任務更加突出，高校內部控制的建設與完善刻不容緩。實施全面預算管理、規(guī)范內部控制，是提高教育經費使用效益，加強教育經費監(jiān)管的有力抓手，因此，研究高校的預算控制具有相當?shù)睦碚搩r值和現(xiàn)實意義。

國內從內部控制的視角對高校預算問題進行研究相對較少，從流程和風險視角研究預算控制的文獻則不多。喬春華等[1]2015年首次論述了預算控制是高校會計控制的核心，預算風險是預算控制的關鍵控制區(qū)域。郭向云[2]通過對高校預算管理現(xiàn)狀的分析及內部控制對高校預算管理的要求，提出了具體的改進措施。游雪琴[3]從內部控制視角對高校預算管理存在的問題進行描述，提出了構建高校預算績效評價指標體系的意義、內容和措施。劉罡[4]從內部控制視角對高校預算管理體系進行研究，提出了完善高校預算管理體系的控制措施。

二、基于COSO框架的預算控制問題分析

COSO框架并不是唯一的內部控制框架，但是自1992年提出后很多國家和機構在制定內部控制準則時都對其進行使用和借鑒。COSO框架下內部控制包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督五大要素，本研究借鑒COSO理論框架，分析公立高校預算控制存在的問題。

（一）控制環(huán)境復雜，預算控制實施阻力較大

在校院兩級管理方面，學院是承擔教學、科研的主體單位，對經費使用的必要性、合理性最清楚，但目前大多數(shù)高校的財權集中在學校管理層，事權集中在學院管理層，導致學院財權和事權不匹配，學院沒有參與預算控制的積極性。大部分高校預算的編制主要由財務部門和個別人員參與，部門之間統(tǒng)籌性不足，常以校領導的意愿確定項目的輕重緩急，對項目立項缺乏科學論證和長期規(guī)劃，預算編制的合理性、科學性難以保證。缺乏嚴格有效的問責機制，預算編制、執(zhí)行、評價與考核等只是數(shù)字游戲，預算控制形同虛設。

（二）風險意識薄弱，風險評估流于形式

多數(shù)高校在進行經濟活動時缺乏應有的風險意識，未能及時識別、科學分析、有效預測風險，相應的風險控制活動形同虛設。由于對未來國家教育政策、合作辦學公司經營情況、學校戰(zhàn)略規(guī)劃等不確定性因素缺乏考慮，某省屬高校與合作辦學方簽訂的合作協(xié)議固化約定未來30年辦學分成方案，每年編制預算時將辦學分成款納入預算收入，2014年國家關于社會資源參辦高等教育政策發(fā)生巨大變化，加之公司經營管理不善，導致多年來該筆預算收入無法實現(xiàn)，高校對項目風險評估的缺乏由此可見一斑。

（三）預算控制手段單一

“政府財政管理信息系統(tǒng)”雖然設置了不相容崗位分離，但不少高校長期存在多個UKey同一自然人保管、使用，進行預算基礎庫、項目庫、支付管理的錄入、審核、查詢的情況。預算管理系統(tǒng)的授權控制也存在問題，例如科研項目預算填報授權科研負責人，但是負責人口頭委托他人代為填報預算，導致預算填報和項目實際費用需求相差甚遠。由于歸口管理部門和財務部門預算管理手段單一，缺乏有機結合，導致預算執(zhí)行缺乏動力，致使一些學院和部門把預算當成負擔。某省屬高校中央發(fā)展基建項目由于預算管理與項目建設、基建會計、資金支付脫節(jié)，誤用自有資金支付項目工程款1 000余萬元，給學校造成嚴重經濟損失。

（四）學院、部門間信息溝通不暢

高校內部缺乏有效的信息溝通平臺和協(xié)作機制，教務、科研、人事、資產、學工、財務等各部門的分管校領導之間、部門與部門之間、部門科室之間缺乏信息互通與共享機制、協(xié)同配合與整體推進。以教學科研設備政府采購預算編制為例，設備采購部門需要協(xié)調各學院、實驗室、科研教師等對設備的需求，并將需求反饋給校內財務、教務等部門以及財政部門政府采購中心，同時在全校有限的科研設備預算中兼顧學校的中長期規(guī)劃，做到有效的平衡和論證，才能有效實施政府采購預算。高校信息溝通不暢，導致采購回校的科研設備可能無法滿足需要造成資源浪費、設備購置費專項結轉甚至被財政收回造成資金浪費等問題。

（五）監(jiān)督機制落實不到位

預算控制的內部監(jiān)督機制包括預算的績效評價、流程設計與執(zhí)行情況的分析與評估?？冃Э荚u控制的缺乏一直是造成諸多預算控制問題的重要原因，目前在績效考評方面，很多高校尚未形成行之有效的、有針對性的一系列考評指標，也沒有對有限的考評結果加以合理應用。預算控制流程設計與遵循方面，由于高校人情社會和思想自由氣息濃烈，流程設計出來進書上墻多于落實到位，通過控制流程中的關鍵風險點從而有效監(jiān)督“事與權”的作用較弱。高校對預算執(zhí)行情況缺少定期檢查和分析，預算、核算、決算相互脫節(jié)。各級主管部門的預算績效問責機制不健全，很多高校內部也就沒有實施嚴格的獎懲措施，致使預算控制失效，造成巨大的風險和損失。

三、高校預算控制優(yōu)化路徑

基于控制環(huán)境直接影響到高校內部控制的貫徹和執(zhí)行以及學校教育事業(yè)發(fā)展目標及整體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，而預算控制又貫穿于高校教育事業(yè)活動的全過程，本研究將從完善預算控制環(huán)境入手，梳理預算控制全流程，分析針對不同環(huán)節(jié)、不同風險點應采取的控制措施，探索優(yōu)化高校預算控制的有效路徑。

（一）完善預算控制環(huán)境

1.強化學校領導層內部控制意識，提升關鍵崗位人員專業(yè)素質

部分學校領導狹隘地認為預算控制僅僅是對其領導權力的約束，其實預算控制是防范高校各種風險的有力工具，對領導干部是一種保護機制。同時，通過職業(yè)培訓、宣傳教育、同行交流等手段提升關鍵預算崗位人員尤其是管理決策層人員的專業(yè)素質，不僅能增強預算控制的可操作性，更能提升預算控制制度建設和整體構架的前瞻性、全局性和戰(zhàn)略性。

2.完善內部治理結構，建立健全學校權力運行體系

預算控制的關鍵在于有相應職權的部門及人員在既定的流程中行使相應的預算權限，學校應明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。（1）預算管理委員會，由校領導牽頭，負責學校預算管理政策的決定，以及重大財務事項的決策審批。紀委監(jiān)察部門、審計部門是預算管理的制度法規(guī)監(jiān)督機構，負責保障整個預算環(huán)節(jié)的合規(guī)合法性。（2）預算編制中應明確各專項預算的申報職責在各個基層預算單位，歸口匯總和初評職責在各歸口管理部門，匯總編制職責在財務部門，全校預算的評審職責在由財務處、審計處組成的學校預算編審小組以及校工會、教代會，全校預算的審批職責在學校黨委常委會。（3）各基層預算單位和歸口管理部門是預算執(zhí)行的責任主體;年中預算調整遵循年初預算編制流程，各部門各司其職，財務部門對預算執(zhí)行情況進行技術監(jiān)督及分析評價。（4）決算中教務處、研究生院負責提供學生信息，人事處、離退休處負責提供教職工信息，資產管理處負責提供資產信息，后勤集團負責提供水電費物管費等數(shù)據(jù)，財務部門負責匯總、擬定、分析、審核決算草案。（5）學校薪酬管理委員會，由校領導負責，人事處或組織部牽頭，有權將預算績效考評嵌入干部任免考核，財務部門負責提供預算執(zhí)行情況和績效考評財務數(shù)據(jù)。

（二）完善預算編制與審批控制

1.預算編制與審批流程

一般來說財務部門是預算編制的主管部門，應對校內基層預算單位提出的預算建議數(shù)、預算績效目標，圍繞學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結合預算年度收入和資金安排進行實質性審核、全面匯總，編制收支平衡的年度預算草案。預算草案由學校財務部門提出，審計部門提出審計意見，校工會、教代會執(zhí)委審議后，經學校黨政領導班子審批通過后才能形成正式預算，進而分解下達到各基層預算單位。預算編制與審批的關鍵流程見圖1。

2.關注風險點

預算編制中，各環(huán)節(jié)重點關注預算經費、業(yè)務活動與教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不匹配，與資產配置計劃脫節(jié)，編制支撐材料不充分，績效目標缺乏可操作性，編制方法不科學等關鍵風險點。重點關注大宗設備購置、大型修繕工程、信息化建設項目和基本建設項目等重大事項，“三公”經費、學科及人才培養(yǎng)、科研管理、獎助學金等涉及學校和全校師生切身利益的高頻事項。有效控制預算編制風險，首先，學校預算管理委員會從頂層把握年度預算草案與學校發(fā)展規(guī)劃的匹配度，協(xié)調解決預算編制過程中出現(xiàn)的問題，審批年度預算草案。其次，學院、部門等預算執(zhí)行主體合理設置預算管理崗，歸口管理部門、財務部門設置預算編制崗、預算審批崗，審計部門、校工會、教代會設置預算監(jiān)督崗，明確各崗位的履職能力要求、職責、權限，確保預算編制、審核、審批等不相容崗位相互分離。最后，完善預算管理信息系統(tǒng)收集各種基礎資料的功能，提高業(yè)務預算、財務預算、預算績效編制的準確性。

（三）完善預算執(zhí)行與調整控制

1.預算執(zhí)行流程

學院、部門“一支筆”審簽既要關注活動的必要性、合理性、科學性，又要關注此項活動有無業(yè)務預算和財務預算，嚴格履行審批流程。歸口管理部門認真履行組織項目專家評審、招投標程序、政府采購申請、業(yè)務活動開展等本職工作。財務部門嚴格審核學院、部門是否有財務預算，提交的資金撥付申請及費用支出原始憑證的規(guī)范性及真實性，及時組織收入上繳和資金回籠以保障校內各項事業(yè)活動的工作進度。校級領導要結合學校戰(zhàn)略布局審核事業(yè)活動開展的必要性、合理性、科學性。預算執(zhí)行審批流程見圖2。

2.預算調整流程

預算調整程序包括：學院、部門提出預算調整申請，詳細說明預算調整的原因、方案以及調整后的情況預測;歸口管理部門審核并轉交財務部門審核;財務部門對預算調整申請報告的完整性及合理性進行初步審核，如涉及部門預算調整的，財務部門審核后提交校領導審核再上報主管部門審核，如僅是年初預算范圍內的校內預算調整，各學校應結合實際情況，明確金額、范圍、重要程度等不同情況的審批權限，執(zhí)行合理有序的校內審批流程，見圖3。

3.關注風險點

收入預算執(zhí)行，重點關注預算指標下達未及時申請用款計劃、學生欠費率過高、創(chuàng)收收入未及時催收到賬、未按規(guī)定辦理分成收入結算、基建貸款未能統(tǒng)管審批等風險點。支出預算執(zhí)行，重點關注預算執(zhí)行缺乏依據(jù)、超過標準，無預算、超預算開支，預算執(zhí)行進度嚴重滯后，套取財政資金挪用?？睿Y金使用混亂、內部資金搶占、預算頻繁調整等風險點。有效控制預算執(zhí)行風險，首先，高校要確保業(yè)務經辦、業(yè)務審批、資金收付、資產保管等不相容崗位分離。其次，財務部門要定期分析檢查預算執(zhí)行情況，研究存在的問題，提請預算管理委員會商定解決問題的方案，及時反饋給校內預算執(zhí)行主體，以積極推進預算執(zhí)行。最后，要加強預算管理信息系統(tǒng)和賬務系統(tǒng)整合，增加按項目、部門進行預警、報警、預算執(zhí)行差異分析、進度分析、趨勢分析和消息推送等功能?？刂祁A算調整風險，高校要認識到預算的剛性，對由于工作任務變動等客觀因素確需增加、減少或取消的預算，要有充分的論證、詳細的方案、規(guī)范的審批流程。

（四）完善決算與評價控制

1.決算與評價流程

財務部門主導學校決算工作，負責下達決算編制任務，各學院、部門應及時清理預算執(zhí)行相關資料，并在規(guī)定時間內報歸口部門或財務部門。財務部門匯總各學院、部門提交的預算執(zhí)行資料，核實其真實性、完整性，在會計核算的基礎上進行決算分析，報學校預算領導審批。人事部門或組織部門主導學?？荚u工作，年度終了及時將績效考評結果提交各學院、部門負責人進行確認，若提出異議，在規(guī)定時間內提交人事部門或組織部門，再次進行評審。經過各學院、部門負責人確認后提交財務部門對預算考評進行確認和審核，財務部門將審核無誤的預算考評結果提交學校領導審批。高校決算與考評流程見圖4。

2.關注風險點

重點關注決算信息不真實、不完整、不準確、不及時，決算信息誤導決策、決算信息無法充分為預算編制提供參考價值，決算分析指標設置不科學，未能開展或實施規(guī)范的績效評價工作，績效評價結果未能應用于獎懲考核等風險點。高校加強決算管理，具體措施包括：在編制決算前，財務部門進行債權債務清理、固定資產盤查、對外投資核對、費用清算和收入催繳等工作。對各學院、部門提供的學生數(shù)據(jù)、教職工信息、固定資產和無形資產數(shù)據(jù)、項目結轉信息、內部往來結算信息等進行真實性、準確性核實。加強決算的分析工作，各高校應將預算管理、財務風險管理、支出結構和財務發(fā)展能力四項指標有機聯(lián)系起來分析預算執(zhí)行的真實情況。加強決算信息“透明度”，細化公開內容，除涉密信息外，學校預決算支出細化公開到功能分類項級科目、基本支出和項目支出、經濟分類科目，學院、部門公開到經濟分類科目，逐步公開基本支出和項目支出。在績效評價方面，人事部門或組織部門（薪酬管理委員會）要結合預算評價結果和考核標準進行學院、部門或個人的績效考評，及時下發(fā)考評結果，形成預算反饋與應用以及預算考核的問責機制，對造成一定經濟損失的責任人，追究其應承擔的行政、經濟和法律責任，對完成績效指標好的單位或個人，堅決兌現(xiàn)獎勵。

【參考文獻】

[1] 喬春華，宋海榮.論高校預算控制在會計控制中的核心地位[J].會計之友，2015（14）：81-84.

[2] 郭向云.內部控制環(huán)境下高校預算管理的改進[J].國際商務財會，2016（10）：35-37.

[3] 游雪琴.基于內部控制視角下的高校預算績效指標建立和管理措施[J].教育現(xiàn)代化，2016（25）：91-93.

[4] 劉罡.基于內部控制視角的高校預算管理體系研究[J].會計之友，2018（1）：150-152.