姜宏

[摘 要]內(nèi)控管理涉及控制環(huán)境、控制程序、授權(quán)批準(zhǔn)控制、組織結(jié)構(gòu)控制、資產(chǎn)保護等多個子系統(tǒng)。為保證組織管理的合法合規(guī)性，加強內(nèi)控管理是各類組織必須重視的基礎(chǔ)性管理工作。對于服務(wù)型組織而言，由于其不能或不參與市場配置，以及提供服務(wù)具有公益性和社會效益服務(wù)的要求，使服務(wù)型組織在內(nèi)部控制管理與體系建設(shè)過程中具有更為嚴(yán)格的要求。本文針對內(nèi)控管理的公益性、服務(wù)性要求，重點分析了服務(wù)型組織構(gòu)建內(nèi)控體系的對策，旨在為相關(guān)研究提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]公益服務(wù);服務(wù)型組織;內(nèi)控管理;體系構(gòu)建

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.004

[中圖分類號]F239.45[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）06-00-02

1? ? ?服務(wù)型組織概述

本文研究的公益服務(wù)組織設(shè)定在公益一類的事業(yè)單位。公益性事業(yè)單位是指經(jīng)縣級以上各級人民政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的，主要承擔(dān)公益性職能的事業(yè)單位。此類事業(yè)單位在目前所有類別事業(yè)單位中居主體地位，也是事業(yè)單位改革后唯一應(yīng)留在事業(yè)單位序列中的服務(wù)型組織。

根據(jù)事業(yè)單位分類改革的要求，公益性事業(yè)單位將根據(jù)承擔(dān)的具體職能進(jìn)一步劃分為不同類別，并實施相應(yīng)的改革和管理。在公益性事業(yè)單位中，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類;承擔(dān)高等教育、非營利性醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。公益一類事業(yè)單位也稱為全額撥款事業(yè)單位或全供事業(yè)單位，也就是全額預(yù)算管理事業(yè)單位，事業(yè)經(jīng)費全部由國家預(yù)算撥款。這種管理形式一般適用于沒有收入或收入不穩(wěn)定的事業(yè)單位，如學(xué)校、科研單位、衛(wèi)生防疫、工商管理等，即人員費用、公用費用都要由國家財政提供。采用這種管理形式，有利于國家全面管理和監(jiān)督事業(yè)單位的收入情況，同時能夠充分保障單位的經(jīng)費來源。

從以上對于公益性組織，即公益一類事業(yè)單位的介紹來看，其主要承擔(dān)無法由市場配置或沒有收入的公益性服務(wù)，主要體現(xiàn)在科、教、文、衛(wèi)等研究和服務(wù)領(lǐng)域。在提供公益服務(wù)的過程中，這類事業(yè)大內(nèi)要注重提供高質(zhì)、高效的服務(wù)，并通過不斷提升服務(wù)質(zhì)量提升社會的認(rèn)同感，實現(xiàn)社會效益最大化。

2? ? ?服務(wù)型組織內(nèi)控體系概述

內(nèi)控管理涉及控制環(huán)境、控制程序、授權(quán)批準(zhǔn)控制、組織結(jié)構(gòu)控制、資產(chǎn)保護等多個子系統(tǒng)。為了保證組織管理的合法合規(guī)性，組織應(yīng)進(jìn)行內(nèi)控管理，建立健全基礎(chǔ)性管理工作流程。對于服務(wù)型組織而言，其不能或不參與市場配置的屬性，以及要求其提供服務(wù)具有公益性和社會效益服務(wù)的要求，在內(nèi)部控制管理與體系建設(shè)過程中應(yīng)有更為嚴(yán)格的要求。傳統(tǒng)服務(wù)型組織內(nèi)控管理體系主要由合同管理、會計制度、固定資產(chǎn)管理、采購管理4部分組成。

（1）服務(wù)型組織的合同管理。合同管理也可以理解為法務(wù)管理，是各類組織在涉外經(jīng)濟和社會事務(wù)中必然產(chǎn)生的內(nèi)控管理內(nèi)容。對于服務(wù)型組織而言，其根本工作任務(wù)和職能是提供社會公益服務(wù)，在服務(wù)的過程中雖然不涉及經(jīng)濟效益，但是在對外事務(wù)中會涉及采購、科研經(jīng)費管理等涉及組織外部的經(jīng)濟事務(wù)，從而需要在內(nèi)控管理中嚴(yán)格把握和審查涉及組織外部的合同訂立、合同履約等行為。從服務(wù)型組織的基本特征看，在合同管理的過程中應(yīng)按照其公益性的基本屬性和要求進(jìn)行合同管理，切實保護服務(wù)型組織的合法利益。

（2）服務(wù)型組織的會計制度。組織內(nèi)部的會計制度與會計管理是內(nèi)控管理的重點工作。在傳統(tǒng)內(nèi)控管理過程中，會計分類通常較為籠統(tǒng)，未單獨列出預(yù)算會計，管理過程中的會計制度、審計流程、會計職責(zé)、出納職責(zé)等較為模糊，從而不利于加強財務(wù)管理。同時，服務(wù)型組織多為公益一類事業(yè)單位，在財務(wù)管理過程中對于財務(wù)管理的嚴(yán)格性、三公經(jīng)費管理的節(jié)約性等都具有很高的要求，傳統(tǒng)內(nèi)控管理在這些方面擁有較為成熟的經(jīng)驗，隨著新政府會計準(zhǔn)則的出臺與實行，對于內(nèi)控管理中的會計管理提出了更高的要求。

（3）服務(wù)型組織的固定資產(chǎn)管理。服務(wù)型組織多為公益一類事業(yè)單位，為全額撥款事業(yè)單位，其財政收入主要是國家撥款，因此，其固定資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，在固定資產(chǎn)管理的過程中，要嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行管理，確保國有資產(chǎn)得到合理利用。在現(xiàn)有的內(nèi)控管理體系中，固定資產(chǎn)管理具有非常重要的作用和地位。

（4）服務(wù)型組織的采購管理。服務(wù)型組織的公益性事業(yè)單位屬性，決定了在內(nèi)部運行過程中必須按照政府采購法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行采購，這就要求在內(nèi)控管理過程中嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，在采購法律法規(guī)的框架下制定服務(wù)型組織內(nèi)部的采購流程、采購制度、采購審批等一系列規(guī)章制度。此外，服務(wù)型組織的內(nèi)部采購管理也是內(nèi)控管理的重要環(huán)節(jié)。

3? ? ?服務(wù)型組織內(nèi)控體系重構(gòu)概述

隨著我國事業(yè)單位改革的深入，法律法規(guī)不斷完善，并隨著新政府會計準(zhǔn)則的出臺，以及政府采購程序的規(guī)范及固定資產(chǎn)管理的新要求，傳統(tǒng)公益性事業(yè)單位即服務(wù)型組織的內(nèi)控管理體系已難以適應(yīng)“新常態(tài)”下的服務(wù)型組織發(fā)展需求，在新形勢下增加服務(wù)型組織，能夠更好地服務(wù)經(jīng)濟和社會。在服務(wù)過程中，服務(wù)型組織不單要明確任務(wù)，發(fā)揮職能，在自身建設(shè)方面也應(yīng)不斷加強內(nèi)控管理，針對新的服務(wù)任務(wù)、新的工作職能，重新梳理服務(wù)型組織內(nèi)控體系構(gòu)建，實現(xiàn)服務(wù)型組織合法合規(guī)、流程規(guī)范、程序嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位的內(nèi)控管理與控制體系。

在服務(wù)型組織的內(nèi)控體系構(gòu)成上，應(yīng)根據(jù)服務(wù)型組織的工作任務(wù)和職能，從控制環(huán)境、控制程序、會計系統(tǒng)、授權(quán)批準(zhǔn)控制、組織結(jié)構(gòu)控制、會計記錄控制、資產(chǎn)保護控制、員工素養(yǎng)控制、預(yù)算控制和風(fēng)險控制等方面進(jìn)行構(gòu)建。一是控制環(huán)境。控制環(huán)境是服務(wù)型組織管理者和專業(yè)技術(shù)人員對于內(nèi)控管理的認(rèn)知、態(tài)度和執(zhí)行行為。二是控制程序。服務(wù)型組織內(nèi)控的控制程序是組織內(nèi)部的內(nèi)控管理、執(zhí)行，以及監(jiān)督部門根據(jù)內(nèi)控需要建立的制度、流程、規(guī)范、崗位職責(zé)等內(nèi)容。三是會計系統(tǒng)。隨著新政府會計準(zhǔn)則的公布，會計系統(tǒng)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分原有的會計系統(tǒng)，分為預(yù)算會計、財務(wù)會計兩個子系統(tǒng)。針對科研型服務(wù)組織，會計系統(tǒng)還應(yīng)當(dāng)建立項目會計及科研經(jīng)費管理專項會計子系統(tǒng)，使管理體系更加完善。四是授權(quán)批準(zhǔn)控制。授權(quán)批準(zhǔn)控制也可以理解為審批程序與制度，其內(nèi)容是根據(jù)管理級別進(jìn)行逐一的審批權(quán)限劃分和行使，通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦虼_保規(guī)范。五是組織結(jié)構(gòu)控制。內(nèi)控管理要從組織結(jié)構(gòu)建設(shè)開始，在內(nèi)控管理制度制定、內(nèi)控管理系統(tǒng)運行以及內(nèi)控管理的監(jiān)督、評價等方面建立健全完善的組織體系，通過組織管理進(jìn)行實施。六是會計記錄控制。會計記錄控制要求保證各類會計信息的真實、合法、及時、完整、準(zhǔn)確，為監(jiān)督內(nèi)控會計系統(tǒng)提供信息和數(shù)據(jù)支撐。七是資產(chǎn)保護控制。服務(wù)型組織的資產(chǎn)保護控制多為國有固定資產(chǎn)保護，包括接近控制、盤點控制等方面的管理，同時對于其他資產(chǎn)的管理，在采購、保管、使用等各個環(huán)節(jié)也應(yīng)有相應(yīng)的制度保證、監(jiān)督保證。八是員工素養(yǎng)控制。服務(wù)型組織提供的是服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量是由提供服務(wù)的人決定的，在內(nèi)控管理過程中，員工的綜合素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)能力培養(yǎng)是重中之重，因此，內(nèi)控管理中很重要的內(nèi)容是運用人力資源管理的策略與方法實現(xiàn)內(nèi)控管理的目標(biāo)。九是預(yù)算控制。預(yù)算可以稱為服務(wù)型組織內(nèi)部的強制性文件，組織內(nèi)部的各個部門和人員都應(yīng)按照預(yù)算進(jìn)行履行。十是風(fēng)險控制。在服務(wù)型組織中，風(fēng)險主要體現(xiàn)在管理風(fēng)險與財務(wù)風(fēng)險上，在風(fēng)險控制過程中，組織應(yīng)進(jìn)行風(fēng)險識別，及時發(fā)現(xiàn)、處理可能存在的風(fēng)險點，并在內(nèi)控管理過程中制訂風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，特別是針對內(nèi)控管理中的安全風(fēng)險防范，更應(yīng)建立嚴(yán)格的安全管理制度。

在服務(wù)型組織內(nèi)控體系的執(zhí)行與實施方面，一是認(rèn)識到內(nèi)控機制建設(shè)的重要性，從思想上認(rèn)識到內(nèi)控管理對于服務(wù)型組織的重要性。二是要建立有效、系統(tǒng)的內(nèi)部控制機制，在具體實施內(nèi)控管理的過程中，將制度、執(zhí)行、監(jiān)督作為內(nèi)部控制的機制構(gòu)建，并嚴(yán)格執(zhí)行。三是完善內(nèi)控監(jiān)督檢查機制，及時發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險，并及時處置。四是建立內(nèi)控評價、內(nèi)控環(huán)境評價、內(nèi)控風(fēng)險識別評價、內(nèi)控活動評價體系，通過各個評價系統(tǒng)的構(gòu)建形成內(nèi)控評價體系，使內(nèi)控管理為組織發(fā)展服務(wù)。

4? ? ?服務(wù)型組織加強內(nèi)部控制的對策

服務(wù)型組織的根本任務(wù)是提供具有公益性的服務(wù)，本身不具有經(jīng)濟效益方面的要求。在提供社會服務(wù)的過程中，加強自身建設(shè)是提供高質(zhì)量服務(wù)的前提，通過加強內(nèi)部控制管理能夠有效提高管理的質(zhì)量與效率，實現(xiàn)提供公益性服務(wù)的目標(biāo)。在內(nèi)控管理的具體實施過程中，服務(wù)型組織應(yīng)從以下幾方面加強內(nèi)部控制。第一，在識別的精準(zhǔn)性上，服務(wù)型組織既要做到事前防范，也要達(dá)到加強組織管理的效果，通過精準(zhǔn)識別風(fēng)險點提高內(nèi)控管理的準(zhǔn)確性和高效性。第二，在管理的動態(tài)性上，服務(wù)型組織的內(nèi)控管理涉及很多子系統(tǒng)，在運行過程中也需要從多個方面進(jìn)行監(jiān)督管理，并且根據(jù)實施的效果進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。因此，在加強內(nèi)控管理的過程中，服務(wù)型組織應(yīng)進(jìn)行全過程動態(tài)管理，由管理人員與專業(yè)技術(shù)人員共同進(jìn)行監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，從而不斷提高內(nèi)控管理水平。第三，在實施的成效性上，服務(wù)型組織應(yīng)認(rèn)真總結(jié)、科學(xué)分析內(nèi)控管理的實施效果，及時分析和總結(jié)實施的成效，根據(jù)研判結(jié)果制訂下一階段的內(nèi)控管理計劃，但不能頻繁進(jìn)行總結(jié)和分析，應(yīng)定時梳理一段時間內(nèi)的管理效果，進(jìn)行階段性總結(jié)，避免由于研判素材過于瑣碎出現(xiàn)分析結(jié)果準(zhǔn)確性低、可操作性差等問題。

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