李宣廷 趙辰光

（哈爾濱師范大學(xué)管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025）

智慧城市作為一種新興的城市建設(shè)模式，現(xiàn)如今已逐漸成為各國所向往的城市近乎理想發(fā)展模式。我國智慧城市的建設(shè)是在中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化基礎(chǔ)上發(fā)展完善，并在政府相關(guān)部門支持下逐漸開始有效地推廣。自2014年9月起，國家有關(guān)部門陸續(xù)出臺了關(guān)于推動城市化發(fā)展，積極建設(shè)智慧城市，加強(qiáng)政府與社會資本PPP合作的指導(dǎo)性文件。據(jù)統(tǒng)計，我國超過89%的地級及以上的城市在推進(jìn)智慧城市建設(shè)[1]。我國目前智慧城市的建設(shè)逐漸覆蓋政府公務(wù)、養(yǎng)老、醫(yī)療、社區(qū)治理和教育等多個方面，但隨著智慧城市的深入推廣，以傳統(tǒng)模式發(fā)展的政府出現(xiàn)資金需求龐大的問題[2]。

政府和社會資本合作發(fā)展模式（PPP模式）是一種新興的融資方式，或者也可以說是公共產(chǎn)品一種提供方式。主要是政府和社會資本之間在利益共享與風(fēng)險共擔(dān)等項目進(jìn)行合作，充分利用政府和社會資本之間的伙伴關(guān)系，積極發(fā)揮市場決定性作用，有效地解決傳統(tǒng)政府吸金缺口的問題，優(yōu)化公共資源基礎(chǔ)配置，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

由于智慧城市在我國實行的時間較短并且體制不完善，可以借鑒的經(jīng)驗較少，因此，智慧城市的PPP模式在運行過程中難免會出現(xiàn)責(zé)任主體劃分不明確、利益分配不清晰以及地方實施結(jié)果不理想等問題。本文通過分析智慧城市PPP模式相關(guān)理論，并將智慧城市PPP模式進(jìn)行定性和定量研究方法相結(jié)合，從而得出關(guān)于建設(shè)智慧城市PPP模式選擇爭取性戰(zhàn)略發(fā)展模式，選擇合適的發(fā)展路徑。

1 智慧城市PPP模式的理論基礎(chǔ)

1.1 公共物品理論

公共物品相對私人物品來說可具體分為公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品，并根據(jù)分類可分為排他性和非排他性的特點，其中由政府公共部門所提供的公共物品是面向普通民眾，具有公益和福利性質(zhì)，在收益上很難彌補(bǔ)運營成本，可以說政府所提供的公共物品具有非排他性[3]。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中所提供的公共物品可以不局限在僅是政府負(fù)責(zé)提供，允許社會資本的加入。在智慧城市的建設(shè)過程中，傳統(tǒng)政府也面臨著資金缺口等問題，因此，PPP模式的運營有效地拓寬了項目融資渠道，緩解政府財政壓力，以便政府開展更多公共產(chǎn)品服務(wù)。

1.2 數(shù)字治理理論

數(shù)字化時代，信息化水平不斷提高，政府辦公流程逐漸趨向數(shù)字化和電子化，辦事效率得到有效的提高。針對數(shù)字治理理論主要包括三種主張，如圖1所示。

圖1 數(shù)字化治理理論三種主張

其中，政府流程數(shù)字化改革主要是以數(shù)字為基礎(chǔ)的改革，由不同的社會網(wǎng)站向公眾提供一站式服務(wù)，將群眾聯(lián)合在一起，有效地解決了觀眾的困境；以需求為主體的整體主義主要是應(yīng)對外部社會環(huán)境，構(gòu)建一個包容性更強(qiáng)和將端與端進(jìn)行對接的服務(wù)型政府，舍棄不必要的環(huán)節(jié)，積極改變政府和群眾之間的關(guān)系；重新整合則是主要解決復(fù)雜的社會問題，以現(xiàn)代技術(shù)為媒介，整合碎片化問題，構(gòu)建以政府、社會和市場為一體的全方位治理機(jī)構(gòu)，從而提高政府綜合治理的能力。

智慧城市的PPP模式運行與數(shù)字治理理論之間的關(guān)系主要體現(xiàn)在理論背景與目標(biāo)實現(xiàn)兩方面。智慧城市是以數(shù)字治理理論為基礎(chǔ)，由信息共享平臺和應(yīng)用平臺在一定程度上改變了人們的生活方式，并在大數(shù)據(jù)的背景下，PPP的融資方式得到了更有效的管理，彌補(bǔ)了在運營方面的不足，在一定程度上推動智慧城市的形成。在目標(biāo)實現(xiàn)方面，智慧城市的主要目標(biāo)是為人民服務(wù)，解決人民群眾的問題，而政府與社會資本相結(jié)合在以數(shù)字治理為媒介的基礎(chǔ)上，更全面地了解公民訴求和社會問題，更快而有效地解決所存在的問題，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

2 對智慧城市的PPP建設(shè)SWOT定性分析

SWOT定性分析主要是指在系統(tǒng)內(nèi)部各因素的測量和評價，也就是結(jié)合內(nèi)部環(huán)境源（優(yōu)勢Strengths與劣勢Weakness）和外部環(huán)境（機(jī)遇Opportunity與威脅Threats），提出具有系統(tǒng)性和全面性特點的四種組合戰(zhàn)略模式（S-O、S-T、W-O、W-T）。智慧城市的PPP項目建設(shè)投資具有一定的優(yōu)勢和劣勢，也具有一定的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。以智慧城市的PPP項目建設(shè)實踐為總目標(biāo)優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和威脅作為準(zhǔn)則層指標(biāo)，13項具體指標(biāo)作為方案層如表1所示。

表1 智慧城市的PPP建設(shè)實踐SWOT戰(zhàn)略分析

關(guān)于智慧城市的PPP項目建設(shè)的戰(zhàn)略分析，其中內(nèi)部因素的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在項目資金缺少問題可以得到一定的緩解、投資主體和方式趨于多元化；劣勢主要表現(xiàn)在技術(shù)水平相對較低、相關(guān)管理系統(tǒng)不完善，以及由于智慧城市建設(shè)投入較大，相關(guān)吸引力不足。外部環(huán)境方面，國家、各部委相繼頒布有利于PPP項目發(fā)展的政策支持建設(shè)智慧城市，金融投資方式多元化，銀行等對于PPP項目建設(shè)給予的優(yōu)惠力度較大，例如合肥市等其他城市起到的示范作用；威脅方面主要包括政策環(huán)境有待完善、相關(guān)配套服務(wù)體制有待提高和政府債務(wù)在無形中增加。

3 基于SWOT-AHP模型分析智慧城市的PPP戰(zhàn)略類型

3.1 SWOT-AHP模型建立和戰(zhàn)略力度測算

層次分析法是由美國運籌學(xué)家T.L.Satty于20世紀(jì)70年代提出的一種解決多目標(biāo)的復(fù)雜問題的定性與定量相結(jié)合的決策分析方法[4]。它的基本原理是根據(jù)具有遞階結(jié)構(gòu)的目標(biāo)、子目標(biāo)（準(zhǔn)則）、約束條件、部門等來評價方案，采用兩兩比較的方法確定判斷矩陣，然后把判斷矩陣的最大特征向量的分量作為相應(yīng)的系數(shù)，最后綜合給出各方案的權(quán)重（優(yōu)先程度）。

在分析智慧城市的PPP戰(zhàn)略模式基礎(chǔ)上，根據(jù)表2中AHP相對重要比例標(biāo)度，運用德爾菲兩兩比較法，用MATLAB軟件計算判斷矩陣s的最大特征根λmax，及其對應(yīng)的特征向量，并對判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗，當(dāng)隨機(jī)一致性比率時，認(rèn)為層次分析排序的結(jié)果有滿意的一致性，即權(quán)系數(shù)的分配是合理的。其中RI為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，對各個隨機(jī)樣本矩陣計算其一致性指標(biāo)值如表3所示。

表2 元素相對重要性的比例標(biāo)度

表3 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)

根據(jù)指標(biāo)體系，利用上述標(biāo)度法，通過專家咨詢法問卷調(diào)查，選取本領(lǐng)域8位專家，對13項具體指標(biāo)進(jìn)行力度測算， 采用9級標(biāo)記法（-4-4）分別對指標(biāo)的重要程度進(jìn)行打分，其中優(yōu)勢與機(jī)遇為正值，劣勢與威脅為負(fù)值，絕對值越大，實現(xiàn)程度越高。力度=評分×權(quán)重，總力度=各指標(biāo)力度之和，計算優(yōu)勢組總力度S'、劣勢組總力度W'、機(jī)遇組總力度O'、威脅組總力度T'，然后對打分結(jié)果進(jìn)行了內(nèi)部的討論和歸納，最后通過一致性檢驗（見表4～7）。

表4 優(yōu)勢組各因素戰(zhàn)略力度及一致性檢驗結(jié)果

一致性檢驗λmax=3.009 2，CR=0.007 9＜0.1，通過一致性檢驗。

表5 劣勢組各因素戰(zhàn)略力度及一致性檢驗結(jié)果

一致性檢驗λmax=3.003 7，CR=0.003 2＜0.1，通過一致性檢驗。

表6 機(jī)遇組各因素戰(zhàn)略力度及一致性檢驗結(jié)果

一致性檢驗λmax=3.018 3，CR=0.015 8＜0.1，通過一致性檢驗。

表7 威脅組各因素戰(zhàn)略力度及一致性檢驗結(jié)果

一致性檢驗λmax=4.031 0，CR=0.011 5＜0.1，通過一致性檢驗。

通過對智慧城市的PPP建設(shè)戰(zhàn)略的SWOT的一致性分析，可以看出S、W、O、T對于PPP建設(shè)有不同的影響。其中，對于優(yōu)勢（S）來看，S1＞S3＞S2，也就是項目資金短缺的問題得以有效緩解這一優(yōu)勢影響最大，這也進(jìn)一步說明在智慧城市建設(shè)過程中，項目資金短缺的問題尤為嚴(yán)重，而PPP項目建設(shè)，社會資本的介入有效地緩解了資金緊張的問題，有一定的資本支持。在劣勢方面（W），W1＞W(wǎng)2＞W(wǎng)3，關(guān)于建設(shè)智慧城市的PPP項目的技術(shù)水平和高素質(zhì)人才較少，對項目的支持力度不夠，以及對PPP建設(shè)的管理系統(tǒng)不完善這兩方面影響力度略高于項目吸引力不足，這說明這兩個方面的缺失是建設(shè)智慧城市的PPP實踐的短板。在機(jī)會（O）方面，O1＞O2＞O3，國家政府的政策支持明顯高于其他兩方面，體現(xiàn)出政府對于PPP模式建設(shè)智慧城市的支持，并且金融融資方式也多方面創(chuàng)新，對PPP模式建設(shè)給予較大的財政優(yōu)惠，推動智慧城市建設(shè)。在 威脅（T）方面，T4＞T1＞T3＞T2，政府債務(wù)在短期內(nèi)無形中增加的影響力度遠(yuǎn)高于其他三項，這說明金融方面仍然是限制建設(shè)智慧城市的一大障礙，宏觀環(huán)境影響力度最小，這也說明短期內(nèi)宏觀市場環(huán)境對其影響較小。

電子數(shù)據(jù)保全問題遭受著眾多的挑戰(zhàn)，但并不是無法解決的問題。因為，電子數(shù)據(jù)的保全，不僅需要用到專業(yè)的計算機(jī)技術(shù)，也需要法律規(guī)范來解決，作為一個交叉學(xué)科，不能單單只用計算機(jī)技術(shù)或者法律規(guī)范來解決。87%的法律工作者認(rèn)為把計算機(jī)技術(shù)和法律規(guī)范相結(jié)合，這樣可以有效的解決電子數(shù)據(jù)保全問題中存在的問題。基于現(xiàn)有的調(diào)研數(shù)據(jù)和座談的結(jié)果，提出相應(yīng)的解決建議，也相信電子數(shù)據(jù)保全在未來的實踐中必將可以更順利地進(jìn)行。

總的來看，O1＞S1＞T1＞W(wǎng)1，機(jī)遇和劣勢的影響力度對建設(shè)智慧城市的PPP模式最大，優(yōu)勢和威脅其次。這說明我國智慧城市的PPP模式建設(shè)還正處在初級階段，自身存在很多不足，但是智慧城市的建設(shè)仍舊面臨很大發(fā)展機(jī)遇，應(yīng)抓住機(jī)遇，盡量克服智慧城市建設(shè)的不足之處，營造良好的外部環(huán)境。

3.2 智慧城市的PPP建設(shè)戰(zhàn)略模式

3.2.1 智慧城市的PPP建設(shè)SWOT戰(zhàn)略四邊形

通過建立以優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)的相應(yīng)總力度為半軸構(gòu)建四半維坐標(biāo)系更好地表現(xiàn)出SWOT的定量分析結(jié)果，將總力度對應(yīng)點S'、W'、O'、T'用線段依次連接得到智慧城市建設(shè)的PPP模式戰(zhàn)略四邊形，其重心是PPP戰(zhàn)略模式的重點反映，根據(jù)重心坐標(biāo)所在象限確定投資類型。其重心坐標(biāo)為：其中，xi和yi分別是S1、 W1、O1、T1在戰(zhàn)略四邊形中的坐標(biāo)。由圖2可見，戰(zhàn)略坐標(biāo)位于第二象限，總體戰(zhàn)略應(yīng)該以WO戰(zhàn)略為主。

圖2 智慧城市的PPP模式建設(shè)四邊形

3.2.2 確定智慧城市的PPP模式建設(shè)戰(zhàn)略類型

在定量SWOT分析中，以戰(zhàn)略方位角θ識別企業(yè)的戰(zhàn)略類型，以戰(zhàn)略強(qiáng)度系數(shù)ρ判斷企業(yè)的戰(zhàn)略強(qiáng)度。在戰(zhàn)略類型與戰(zhàn)略強(qiáng)度譜系極坐標(biāo)中，坐標(biāo)（θ，ρ）形成以θ為方位角、以ρ為極徑的戰(zhàn)略向量。

（1） 計算戰(zhàn)略方位角θ：

（2） 計算戰(zhàn)略強(qiáng)度系數(shù)ρ。同一戰(zhàn)略類型，既可采取積極開拓態(tài)度，也可以采取求穩(wěn)保守態(tài)度，具體需要考慮戰(zhàn)略正強(qiáng)度和戰(zhàn)略負(fù)強(qiáng)度。其中戰(zhàn)略正強(qiáng)度： ；戰(zhàn)略負(fù)強(qiáng)度： ；戰(zhàn)略強(qiáng)度系數(shù)定義為ρ的大小反映戰(zhàn)略類型的實施強(qiáng)度，ρ的取值范圍是[0，1]。因此根據(jù)上述數(shù)據(jù)，計算結(jié)果如下：U=0.7944；V=0.1654；ρ=0.827 6； 由圖3可以看出， 坐標(biāo)（θ，ρ）=（99.68°，0.8276）。外部發(fā)展機(jī)會較大，同時有一定的自身劣勢，應(yīng)該采取進(jìn)取型戰(zhàn)略，即實施外部機(jī)遇與自身劣勢相結(jié)合的WO發(fā)展型戰(zhàn)略，同時由于戰(zhàn)略強(qiáng)度系數(shù)ρ=0.8276＞0.5，所以，智慧城市的PPP模式建設(shè)應(yīng)采取的進(jìn)取型戰(zhàn)略，在國家各部委重視智慧城市的建設(shè)，PPP作為一種新型的融資方式逐漸得到重視的背景下，根據(jù)建設(shè)智慧城市的自身劣勢，采取措施逐漸彌補(bǔ)自身不足，完善PPP模式的管理系統(tǒng)，提高技術(shù)水平及培養(yǎng)相關(guān)高素質(zhì)人才，給予一定的人力和技術(shù)資本支持。選擇WO積極進(jìn)取型戰(zhàn)略，不斷推動智慧城市建設(shè)。

圖3 智慧城市的PPP模式戰(zhàn)略類型與戰(zhàn)略強(qiáng)度圖

4 建設(shè)智慧城市的PPP項目的路徑選擇

4.1 完善PPP項目的具體政策實施條目

結(jié)合各地發(fā)展的實際水平，有針對性地頒布相關(guān)政策，規(guī)范關(guān)于PPP項目的操作[5]。在建設(shè)智慧城市的過程中，很多城市由于責(zé)任主體劃分不明確，導(dǎo)致社會資本方可以在建設(shè)智慧城市的過程中將項目工程進(jìn)行二包，即經(jīng)由已與政府合作的社會資本方將所持項目再次承包給非政府的另一方，這容易導(dǎo)致責(zé)任主體不明確、利益劃分不公平以及風(fēng)險難以共擔(dān)等問題難以有效解決，因此，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)在頒布關(guān)于PPP政策時將上述問題考慮進(jìn)去，明確關(guān)于二次承包時容易出現(xiàn)的問題，對責(zé)任主體、風(fēng)險與利益等分擔(dān)給予明確的規(guī)定，或者在政策中明確指出不允許社會資本方將項目進(jìn)行二次承擔(dān)。

4.2 健全PPP項目相關(guān)配套機(jī)制

智慧城市的建設(shè)是一個包含很多項目相對復(fù)雜的工程，在建設(shè)過程中容易出現(xiàn)很多問題，例如責(zé)任主體不明確、項目邊界難以劃分，這些問題都很難順利推進(jìn)PPP項目。因此，關(guān)于PPP項目應(yīng)完善相關(guān)配套機(jī)制，對于一些問題的產(chǎn)生涉及利益財務(wù)問題糾紛的應(yīng)配備商務(wù)咨詢團(tuán)隊，涉及技術(shù)問題配備技術(shù)資訊團(tuán)隊。

4.3 根據(jù)項目特點針對性選擇PPP項目模式

不同城市有不同的發(fā)展特點，并且智慧城市是由多個項目運營組成的，項目大概可以分為公益性、社會性以及經(jīng)營性三種類型[6]。通過地方實際發(fā)展水平相結(jié)合，選擇合適的社會資本方，也就是有一定建設(shè)智慧城市經(jīng)驗的資本方，這在很大程度上可以降低管理系統(tǒng)和建設(shè)系統(tǒng)所產(chǎn)生的邊際成本[7]。在此基礎(chǔ)上，社會資本方可以組建專業(yè)的專家隊伍，通過對當(dāng)?shù)剡M(jìn)行實地考察，合理充分利用政府公益性和社會性的項目，以實現(xiàn)公共資源利用效用最大化，更好地完善政府公共服務(wù)能力。

4.4 引進(jìn)人才技術(shù)實現(xiàn)項目建設(shè)專業(yè)化

高素質(zhì)人才和過硬的技術(shù)是建設(shè)和推動智慧城市發(fā)展的重要動力，是推動傳統(tǒng)城市向智慧城市轉(zhuǎn)變的引擎[8]。由于PPP項目在推進(jìn)過程中所需要的是既有建設(shè)智慧城市經(jīng)驗又有管理運營PPP項目經(jīng)驗的高素質(zhì)人才，但是這一類的人才尤為缺乏。隨著信息化的發(fā)展，建設(shè)智慧城市需要高新技術(shù)支持，但我國目前對這方面的技術(shù)資源匱乏。因此，推動建設(shè)智慧城市，完善PPP項目應(yīng)加大人才引進(jìn)力度，組建專業(yè)的專家隊伍以提高專業(yè)水平，強(qiáng)化政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識，在技術(shù)資金方面加大投入力度，這是建設(shè)智慧城市必不可少的條件[9]。深度培養(yǎng)具有專業(yè)知識的高素質(zhì)人才，引進(jìn)學(xué)習(xí)相關(guān)先進(jìn)技術(shù)，以更好地運營PPP模式建設(shè)智慧城市。

5 結(jié)語

本文通過運用SWOT-AHP模型分析建設(shè)智慧城市的PPP項目戰(zhàn)略模式，得出應(yīng)利用國家政策和金融支持等機(jī)會，克服自身發(fā)展存在的劣勢，采取進(jìn)取型戰(zhàn)略發(fā)展模式。并根據(jù)相關(guān)分析結(jié)果選擇合適的戰(zhàn)略實施路徑，完善相關(guān)PPP項目的政策實施細(xì)則，尤其是在“二次承包”問題上；大力引進(jìn)人才技術(shù)資本，推進(jìn)PPP項目運行專業(yè)化；根據(jù)各地發(fā)展特點和所實施項目特點合理地選擇所運行的PPP模式；健全PPP項目的相關(guān)配套機(jī)制，如咨詢服務(wù)等。