張偉

[摘 要]代建制主要是通過(guò)公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和委托代理方式，由具備一定專業(yè)技術(shù)力量或有資格的組織代為建設(shè)管理的制度模式。代建制降低了業(yè)主的管理壓力，充分發(fā)揮了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效力，能夠防止出現(xiàn)“三超”行為，有效提升了項(xiàng)目建設(shè)和管理的專業(yè)化水平。但代建制也有缺點(diǎn)，業(yè)主方和代建方的利益目標(biāo)有可能不一致，在代建單位性質(zhì)、委托方式、法律制度、信息不對(duì)稱的背景下可能產(chǎn)生新的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。基于此，本文以代建制模式下的業(yè)主方項(xiàng)目管理作為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析了代建制模式的特點(diǎn)和項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]代建制;項(xiàng)目管理;風(fēng)險(xiǎn);業(yè)主

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.017

[中圖分類號(hào)]F283[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）04-00-02

0 ? ? 引 言

探究高效率、科學(xué)、低成本的項(xiàng)目管理模式，一直是工程領(lǐng)域重點(diǎn)研究的課題。在傳統(tǒng)的建設(shè)管理中，業(yè)主方的項(xiàng)目管理都是由業(yè)主自己完成，但建設(shè)單位自身在專業(yè)性方面的不足，導(dǎo)致項(xiàng)目管理的成果較差。尤其是在政府投資建設(shè)的項(xiàng)目中，項(xiàng)目投資的超資現(xiàn)象頻繁，業(yè)主“越位”“缺位”“錯(cuò)位”的問(wèn)題突出，還伴隨著大量的腐敗問(wèn)題。在國(guó)內(nèi)的建筑業(yè)市場(chǎng)中，項(xiàng)目的投資主體與建設(shè)單位之間缺少有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，業(yè)主的話語(yǔ)權(quán)始終是第一位，但在話語(yǔ)權(quán)和專業(yè)性的不平衡的背景下，就會(huì)給項(xiàng)目利益帶來(lái)?yè)p害。早在2004年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革投資體制的決定》就提出要加快實(shí)施非營(yíng)利性建設(shè)項(xiàng)目代建制，選擇專業(yè)的項(xiàng)目管理單位實(shí)施建造活動(dòng)。代建制模式最早應(yīng)用在公益性的政府投資項(xiàng)目，隨后各地區(qū)也在積極探索實(shí)踐，成立了公共建設(shè)項(xiàng)目管理中心，為各級(jí)政府部門提供代建服務(wù)。一些民營(yíng)投資和外資投資項(xiàng)目也開始實(shí)施代建制，但主要集中在一些大型集團(tuán)企業(yè)和龐大規(guī)模的工程項(xiàng)目。

1 ? ? 代建制模式概述

1.1 ? 代建制及其運(yùn)行模式

《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》對(duì)代建制進(jìn)行了界定：通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后再移交給使用單位。代建制的一個(gè)重大創(chuàng)新在于引進(jìn)了市場(chǎng)化管理，將傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目主體關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槲腥?、代建人、使用人的關(guān)系。圍繞這一新思路建立完整的管理模式，業(yè)主方將主要精力放在投資控制上，代建方的主要精力放在項(xiàng)目管理上，發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。其運(yùn)行流程如圖1所示。

代建制的運(yùn)行機(jī)制由過(guò)程機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制共同組成，如圖2所示。

過(guò)程機(jī)制是指合同三方履行各自職權(quán)完成各自職責(zé)的過(guò)程。相關(guān)主體分別獨(dú)立行使各自的權(quán)責(zé)。投資人是政府或企業(yè)，對(duì)使用人提出的項(xiàng)目需求進(jìn)行審議，投放資本。使用人是項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)法人，但對(duì)民營(yíng)資本項(xiàng)目，投資和使用往往是同一個(gè)，但在政府投資項(xiàng)目中投資人多為財(cái)政部門，使用人則是各級(jí)政府組織單位。代建人承擔(dān)項(xiàng)目組織管理實(shí)施工作，這樣三方共同配合完成項(xiàng)目。過(guò)程機(jī)制如圖3所示。

代建方的項(xiàng)目管理是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、權(quán)責(zé)制管理，用自己專業(yè)的技術(shù)力量和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專業(yè)化的控制與管理。代建人收益來(lái)自代建管理費(fèi)和項(xiàng)目投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)，管理費(fèi)不超過(guò)規(guī)定建設(shè)單位管理費(fèi)的70%，如果決算投資比合同約定投資有節(jié)余，代建單位可參與分成，但具體的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。

代建制的約束機(jī)制也稱監(jiān)督機(jī)制，其有內(nèi)外兩層監(jiān)督，外部的監(jiān)督是市場(chǎng)機(jī)制，內(nèi)部的監(jiān)督則是通過(guò)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、合同的責(zé)任劃分等。代建制約束機(jī)制建設(shè)的主要目的是降低項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)，如投資超支、腐敗等。建立資金集中支付制度、運(yùn)用代建合同中的賠償責(zé)任條款、建立質(zhì)量責(zé)任追索保證制度均是約束機(jī)制的途徑。

1.2 ? 代建制模式的優(yōu)勢(shì)

代建制模式具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)。第一，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效力，提高資本效率。代建制采用依法招標(biāo)方式，擇優(yōu)選擇資質(zhì)好的代建公司，“投資、建設(shè)、使用和監(jiān)督”相分離，能夠有效抑制“三超”、暗箱操作滋生腐敗。第二，各參與方的職責(zé)分工明確，能夠提高管理效率，規(guī)范了投資管理行為和項(xiàng)目管理行為。第三，提升了項(xiàng)目建設(shè)和管理的專業(yè)化水平。代建單位擁有長(zhǎng)期從事建設(shè)管理工作的專業(yè)人才，比使用單位自建自營(yíng)，更能發(fā)揮出專業(yè)水準(zhǔn)。

1.3 ? 代建制模式下業(yè)主方存在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

代建制模式下業(yè)主方主要存在以下幾方面項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。第一，業(yè)主方和代建單位間的信息不對(duì)稱產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。業(yè)主方常常受限于認(rèn)識(shí)能力不足，不可能知道代理人的完整信息，會(huì)產(chǎn)生逆向選擇，導(dǎo)致自身的利益受到損害。目前，代建管理費(fèi)用偏低，代建單位就可能與項(xiàng)目的施工單位、供貨商、監(jiān)理單位串謀，做出有損業(yè)主方利益的行為，這也是資本市場(chǎng)中常見的委托代理問(wèn)題，在利益目標(biāo)不一致的情況下，代建單位對(duì)自己利益最大化采取的措施。因此，信息的不對(duì)稱性可能會(huì)產(chǎn)生業(yè)主方風(fēng)險(xiǎn)。第二，代建項(xiàng)目一般都是較大的工程項(xiàng)目，除了業(yè)主、承包商、供應(yīng)商等傳統(tǒng)角色外，還涉及銀行、保險(xiǎn)公司等，增加了項(xiàng)目建設(shè)管理與協(xié)調(diào)難度，不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素增多，風(fēng)險(xiǎn)涉及面廣且相互關(guān)聯(lián)、不易控制。第三，代建單位既是項(xiàng)目管理者也是被監(jiān)督者，如果業(yè)主方過(guò)多干涉代建方的工作，容易對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生不利影響。另外，代建單位目前的話語(yǔ)權(quán)較小，容易出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，而代建單位又無(wú)法行使權(quán)利，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)。

2 ? ? 代建制模式下業(yè)主方風(fēng)險(xiǎn)防范

2.1 ? 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)，基于項(xiàng)目全生命周期，將代建模式下業(yè)主的風(fēng)險(xiǎn)分為前期風(fēng)險(xiǎn)、招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、竣工風(fēng)險(xiǎn)。

前期風(fēng)險(xiǎn)主要是合同風(fēng)險(xiǎn)。代建合同明確雙方在工程項(xiàng)目中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議，其中涉及代建方的監(jiān)督、收費(fèi)、違約處理等，如果合同條款邏輯混亂、語(yǔ)意含糊，極易出現(xiàn)合同糾紛，從而影響代建項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，給業(yè)主方造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。在招投標(biāo)階段，業(yè)主方很難真實(shí)了解代建單位的實(shí)際情況，如果投標(biāo)單位急于中標(biāo)而制定虛假文件，同時(shí)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行“權(quán)力尋租”，會(huì)給業(yè)主方帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。管理風(fēng)險(xiǎn)是業(yè)主方面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，尤其對(duì)于政府投資的項(xiàng)目，如果管理不力、監(jiān)督不到位，或者業(yè)主干預(yù)太多，造成項(xiàng)目損失，會(huì)給業(yè)主方帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。施工風(fēng)險(xiǎn)集中在代建單位履約能力，在項(xiàng)目實(shí)施中，如果技術(shù)和資金無(wú)法滿足要求，可能導(dǎo)致項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、成本等問(wèn)題失控，項(xiàng)目不能按期完成。目前，絕大多數(shù)代建單位都是由咨詢公司、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)，職能比較單一，資金實(shí)力薄弱，若出現(xiàn)重大責(zé)任或投資失控，無(wú)法承擔(dān)巨額賠償，損失也只能由業(yè)主自己承擔(dān)?？⒐を?yàn)收的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)一方面來(lái)自代建單位施工準(zhǔn)備階段或施工過(guò)程產(chǎn)生、遺留的質(zhì)量問(wèn)題和隱患沒(méi)有及時(shí)消除，后期要追究保修責(zé)任時(shí)，可能造成一定的隱患。

2.2 ? 業(yè)主方風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

（1）前期風(fēng)險(xiǎn)管控。政府部門應(yīng)積極推廣代建項(xiàng)目合同示范文本，在合同中要明確規(guī)定索賠與反索賠的范圍，規(guī)范各參與方的行為，促進(jìn)代建制度健康有序發(fā)展。合同各項(xiàng)條款的準(zhǔn)確性和完整性是重點(diǎn)，對(duì)業(yè)主方而言可以簽訂固定總價(jià)合同以轉(zhuǎn)移通貨膨脹帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)管控。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)代建單位招標(biāo)階段管理，工程造價(jià)不應(yīng)由代建單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)決定，并不斷優(yōu)化招標(biāo)文件評(píng)分規(guī)則，制定合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，代建單位的獎(jiǎng)罰條款應(yīng)該明確、詳細(xì)，并選擇資質(zhì)較高、能力較強(qiáng)、信譽(yù)較好的代建單位。

（3）管理風(fēng)險(xiǎn)防控。業(yè)主方應(yīng)選擇合適的代建單位，制定合理的代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由微觀層面的工作向更加注重宏觀層面的管理轉(zhuǎn)變，避免對(duì)建設(shè)項(xiàng)目過(guò)度干預(yù)，給予代建單位一定的自主決策權(quán)。業(yè)主方應(yīng)加強(qiáng)與代建單位的溝通與協(xié)調(diào)，及時(shí)反饋監(jiān)管過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題，充分發(fā)揮業(yè)主方的監(jiān)督作用，保證對(duì)代建建設(shè)項(xiàng)目的知情權(quán)。此外，業(yè)主方應(yīng)對(duì)代建單位的資金情況進(jìn)行全面考核，同時(shí)不斷地完善工程擔(dān)保與工程保險(xiǎn)制度。

（4）施工風(fēng)險(xiǎn)管控。施工合同應(yīng)明確代建方的責(zé)任，制定獎(jiǎng)懲制度，同時(shí)施工中保證代建單位與監(jiān)理單位的獨(dú)立性，充分發(fā)揮代建項(xiàng)目使用單位的監(jiān)督作用。

（5）竣工風(fēng)險(xiǎn)管控。業(yè)主方應(yīng)制訂相應(yīng)的驗(yàn)收計(jì)劃及其工作細(xì)則，對(duì)小組成員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，以提高竣工驗(yàn)收的專業(yè)性。同時(shí)，業(yè)主方應(yīng)與代建單位共同制定質(zhì)量保修制度或簽訂保修協(xié)議，定期檢查建筑質(zhì)量狀態(tài)，形成質(zhì)量檢查與評(píng)估報(bào)告。

3 ? ? 結(jié) 語(yǔ)

代建制主要通過(guò)公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和委托代理方式，由具備一定專業(yè)技術(shù)力量或有資格的組織代為建設(shè)管理的制度模式，其業(yè)務(wù)管理更加專業(yè)化，組織管理更加規(guī)范化。但代建制模式也存在風(fēng)險(xiǎn)，為此應(yīng)不斷完善有關(guān)制度和條款，促進(jìn)代建制政策落地，有效控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)建筑業(yè)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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