●龔 穎

2017年黨的十九大報告提出 “建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，全面實施預(yù)算績效管理得到空前重視。2018年9月《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā) 〔2018〕34號）（以下簡稱 34號文）頒布，將全面實施預(yù)算績效管理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。34號文中提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理的政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。這不僅有力推動了績效評價工作在數(shù)量上全面鋪開，更是對評價工作質(zhì)量提出了更高的要求。

一、現(xiàn)狀與問題

（一）上海市績效評價工作現(xiàn)狀

上海市自2011年開展全過程預(yù)算績效管理改革試點以來，經(jīng)過積極探索，深入實踐，不斷總結(jié)，持續(xù)創(chuàng)新，初步形成了“以實踐為基礎(chǔ)，完善制度機制；以創(chuàng)新為驅(qū)動，促進績效融合；以推進市、區(qū)、鎮(zhèn)三級聯(lián)動和強化部門主體責任為抓手，打造立體績效管理體系；以強化績效目標為導(dǎo)向，推進全過程績效管理；以信息化建設(shè)和培育第三方機構(gòu)為支撐，提升績效管理質(zhì)量”的上海模式，績效管理工作取得了顯著成果。

2019年，上海市進一步完善預(yù)算管理制度機制，制定各項實施意見、管理辦法、操作規(guī)范等；推進新增重大政策和項目事前績效評估，推進績效管理關(guān)口前移；強化績效目標管理，擴大績效目標管理范圍，開展績效目標批復(fù)試點；加強績效跟蹤管理，市級預(yù)算部門和各區(qū)開展績效跟蹤項目資金不低于預(yù)算項目支出的80%（2017年占比 50%，2018年占比60%）；深化重點績效評價工作，市級預(yù)算部門和各區(qū)開展重點績效評價資金總量不低于預(yù)算項目支出的40%（2017年占比30%，2018年占比35%），并首次對10家市級預(yù)算主管部門就其預(yù)算績效管理責任主體落實情況和預(yù)算績效管理推進情況開展績效監(jiān)督；加大結(jié)果應(yīng)用和信息公開力度，各預(yù)算部門公開重點項目績效目標和評價報告數(shù)增加到5個（2017年3個，2018年4個），評價報告作為參閱資料報年中召開的人大常委會會議。

（二）當前績效評價報告存在的問題

當前績效管理工作在取得顯著效果的同時仍有不足之處，突出表現(xiàn)在績效評價報告質(zhì)量難把控，評價結(jié)果難應(yīng)用。作為績效評價工作的產(chǎn)成品，績效評價報告凝結(jié)了評價工作的勞動價值，一份績效評價報告的質(zhì)量直接體現(xiàn)出該次評價工作是否融合了績效管理和預(yù)算管理理念、是否觸及了問題根本、是否提出了有針對性的切實可行的建議，直接決定了該次評價結(jié)果能否被有效運用，能否滿足政策制定者、執(zhí)行者和利益相關(guān)者的需求，能否為后續(xù)預(yù)算安排和政策調(diào)整提供強有力的依據(jù)。要達到以上要求，一份績效評價報告應(yīng)當做到項目情況完整清晰、評價指標科學(xué)合理、報告數(shù)據(jù)詳實準確、項目問題客觀公正、項目建議明確可操作。但通過對2018年績效評價報告的閱讀分析發(fā)現(xiàn)，績效評價報告質(zhì)量參差不齊，還有較大改進空間。

一是過于重視形式，忽略預(yù)算管理實質(zhì)。如項目基本情況闡述不清，部分報告僅停留在要素的堆砌層面，政策流、資金流、管理流、制度保障流不能環(huán)環(huán)相扣并落實責任主體；績效評價偏重管理方向，資金方面尤其是資金使用合規(guī)性指標評價不足。如對13份項目支出績效評價報告的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，其中11份報告的資金使用合規(guī)性指標得滿分；1份扣1分且在報告中“存在的問題”部分未作為問題闡述；1份扣0.2分，原因是資金撥付時間早于合同簽訂時間，建議加強合同管理。

二是邏輯性缺失，報告內(nèi)容缺乏合理性。如個性化指標體系缺乏科學(xué)性與合理性，部分指標設(shè)置過于空假，不能具體量化，部分指標屬于后補指標；對應(yīng)指標滿分卻作為問題指出或整體評分較高而指出的問題較為嚴重；調(diào)查問卷、訪談缺乏樣本量確定原則，問卷發(fā)放隨意，問卷內(nèi)容與項目關(guān)聯(lián)度低，數(shù)據(jù)采集做了很多但缺少合理性分析，等等?？冃Х治雒撾x證據(jù)自說自話，使得這些核查手段流于形式，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三是報告深度不足，不能為管理決策提供依據(jù)。如指出的問題零碎，缺少提煉，針對性不足，僅僅是情況描述；挖掘深度不夠，限于項目本身，未能從政策設(shè)計、預(yù)算合理性安排、部門履職等更高層面進行反思；所提建議粗略籠統(tǒng)，應(yīng)用性和前瞻性不足，難以對現(xiàn)狀做出實質(zhì)性改變，績效報告不能真正發(fā)揮咨詢作用。

二、績效評價報告質(zhì)量不高的原因分析

（一）委托方存在的問題

一是選擇的評價項目針對性不足。委托方對于績效評價項目的選擇存在隨意性，沒有從有利于提升評價報告質(zhì)量、擴大評價結(jié)果應(yīng)用的角度展開遴選。有些項目評價窗口期不恰當，實施期已結(jié)束，但驗收尚未落實，或效果尚未顯現(xiàn)，評價難度大，產(chǎn)出及效果指標難以獲取數(shù)據(jù)支撐；有些項目中包含互不相關(guān)的幾個子項目，第三方機構(gòu)通常采用分別設(shè)置評價指標的方式分多個子項評價，導(dǎo)致子項目個性特征被平滑，分數(shù)被稀釋，評價結(jié)果失去參考價值。

二是評價目的和要求不明確。委托方在開展支出項目績效評價時，往往有預(yù)期的評價重點，但未向第三方機構(gòu)闡明評價重點和評價要求，或不斷調(diào)整評價要求，使得第三方機構(gòu)無法準確了解委托方的評價意圖，僅根據(jù)文件要求實施常規(guī)評價流程，沒有側(cè)重點，淪為完成性評估，或自尋突破口，造成評價方向偏離，評價結(jié)果有效性較差。

三是未對評價工作做到全程把控。委托方對評價過程關(guān)注較少，僅采用方案評審和報告評審的模式進行質(zhì)量把控，第三方機構(gòu)在評價過程中遇到問題不能及時溝通，評價重點偏離也不能及時發(fā)現(xiàn)，面臨時間緊任務(wù)重的情況，評價工作往往流于形式。

（二）第三方機構(gòu)存在的問題

一是權(quán)威性與中立性不足。當前績效評價工作的標準體系尚未建立，參與實施評價工作的單位沒有資質(zhì)門檻，各類社會主體均可開展績效評價工作。上海市2019-2020年度“預(yù)算績效管理服務(wù)”定點供應(yīng)商共計120家，行業(yè)屬性包括會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、建設(shè)工程或工程造價咨詢公司、高等院校、民非組織、金融機構(gòu)、管理咨詢公司等九大類。此外，當前績效評價實施模式、分析模型、行業(yè)個性化指標體系也未統(tǒng)一，第三方機構(gòu)在實施評價工作時手段各異，專業(yè)性受到質(zhì)疑，權(quán)威性喪失。同時，第三方機構(gòu)在評估過程中存在對委托方的依賴和對被評估方的遷就，導(dǎo)致獨立性的喪失，評價結(jié)果難以保持客觀中立。

二是評價人員業(yè)務(wù)能力有待提升?？冃гu價工作實質(zhì)上是專業(yè)性、靈活性較高的工作，要求評估人員根據(jù)具體評價對象選擇相應(yīng)的評價方法來實現(xiàn)，需要掌握組織管理、財務(wù)會計、數(shù)據(jù)分析等知識和能力，同時一定的社會閱歷、良好的溝通技巧也不可或缺。當前從事財政支出績效評價的人員普遍從業(yè)年限較短、評價經(jīng)驗不足、知識儲備不全面，尤其缺乏對財政管理和預(yù)算管理體制的認知和理解，要完成一份高質(zhì)量的績效評價報告十分具有挑戰(zhàn)性。

三是內(nèi)控制度缺失或形同虛設(shè)。以監(jiān)督局2019年委托的13家第三方機構(gòu)為例，各家內(nèi)控制度均有建立，但在篇幅和內(nèi)容上各不相同。有些公司內(nèi)控制度篇幅較短，一至兩頁，有些六十多頁，有些詳細說明各級復(fù)核內(nèi)容的，有些未予說明或三級復(fù)核內(nèi)容相同，個別公司甚至將《會計師事務(wù)所質(zhì)量控制準則》《中國注冊會計師審計準則》等轉(zhuǎn)化為績效評價的管理制度，僅作字面轉(zhuǎn)換，內(nèi)容不具有針對性。

（三）預(yù)算單位存在的問題

預(yù)算部門對績效評價工作的重視程度直接決定了后續(xù)評價工作的配合度。在對第三方機構(gòu)的調(diào)研訪談中，評價人員提出影響報告質(zhì)量最重要的外部因素就是被評價方的配合度，如若把有限時間忙于事務(wù)性工作，將大大減少評價工作的有效時間，直接影響報告質(zhì)量。經(jīng)過近年來績效評價工作的不斷推進，預(yù)算部門對于績效評價的認知逐漸深入，但仍有部分存在抵觸情緒，在評價工作開展過程中拖延隱瞞，使得第三方機構(gòu)無法全面了解項目情況，評價方向產(chǎn)生偏差，迫于時間壓力評價工作只能浮于表面，看不到實質(zhì)性問題，提不出具有可操作性的建議。

綜上種種問題，使得目前績效評價報告中項目情況模糊缺漏、評價指標過于空假、報告數(shù)據(jù)不夠準確充分、項目問題不夠客觀、項目建議缺乏可操作性，從而導(dǎo)致財政支出標準難以建立，資金管理建議不能與預(yù)算安排定量掛鉤，項目管理建議不具有說服力，評價結(jié)果應(yīng)用不足，評價效果不理想。

三、提高績效評價報告質(zhì)量的路徑探析

隨著從中央到地方的機構(gòu)改革不斷推進和深入，上海市財政局監(jiān)督檢查局同樣面臨職能轉(zhuǎn)變，承擔重要監(jiān)管職責的績效評價工作已提上日程，首先將對20個重點支出項目開展績效評價工作。為此，上海市監(jiān)督局圍繞如何更好地開展績效評價工作與其他省市及各區(qū)財政部門、績效評價行業(yè)協(xié)會、第三方中介機構(gòu)、相關(guān)委辦局進行充分調(diào)研溝通。針對上述影響績效評報告質(zhì)量的問題，試提出提高績效評價報告質(zhì)量的路徑。

（一）構(gòu)建項目遴選機制，提升評價效益

針對委托方選擇的評價項目代表性不足的問題，建議構(gòu)建完善項目遴選機制，將有限的人力和時間投入到最有利于放大評價效果、落實成果應(yīng)用的項目上。

委托方在選擇評價項目時應(yīng)細化標準，不能僅考慮資金量等粗放指標，更要提前梳理項目內(nèi)容，選擇相對獨立完整、窗口期合適的項目。同時，以評價一個項目獲取最大預(yù)算管理效益為宗旨，縱向上放眼長遠，結(jié)合國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、財稅體制改革、市委市政府重點工作等方針政策，選擇密切關(guān)系民生、站在改革風(fēng)口的項目去探究；橫向上選擇有利于市區(qū)聯(lián)動或市區(qū)鎮(zhèn)三級聯(lián)動或資金鏈條長的項目，通過立體式評價擴大影響力，將評價結(jié)果在全市范圍內(nèi)應(yīng)用，同步設(shè)立支出標準、共同完善預(yù)算管理和項目管理機制。

（二）構(gòu)建五方融合機制，明確各方職責

針對委托方評價目的和要求不明確、第三方機構(gòu)權(quán)威性與中立性不足、評價人員業(yè)務(wù)能力不足、被評價方參評積極性不足等問題，建議構(gòu)建包括委托方、財政支出處室、第三方機構(gòu)、專家和預(yù)算單位在內(nèi)的五方融合機制，在績效評價各相關(guān)方之間建立溝通橋梁，降低交易成本，助力第三方出具高質(zhì)量的績效評價報告。

委托方一方面應(yīng)負責搭建各方溝通平臺，組織召開前期溝通會、方案評審會、報告評審會，推動落實各方意見和建議；另一方面應(yīng)與第三方融合，共同參與評價工作，彌補第三方評價人員在財政管理和預(yù)算管理上的認知不足。財政支出處室應(yīng)在項目遴選階段予以把關(guān)，在評價工作前期明確評價目的和范圍，促使委托方和第三方機構(gòu)盡早把準項目定位，有重點地開展評價工作。評價目的和要求的不斷調(diào)整對評價工作的開展影響較大。評價范圍過大則導(dǎo)致評價工作量不合理，降低評價報告質(zhì)量，支出處室可針對資金鏈條長、底層項目單位數(shù)量多的項目，從年度、延伸數(shù)量上明確評價范圍。第三方機構(gòu)則履行績效評價工作實施主體的職責。專家應(yīng)在評價前期幫助第三方找準項目定位，把關(guān)評價指標體系的合理性，在評價工作開展過程中對存在爭議分歧的部分答疑解惑，彌補第三方機構(gòu)評價人員能力和經(jīng)驗的不足，在后期引導(dǎo)項目單位、第三方共同進行開放式溝通探討，探索具體可操作的改進建議和措施，提升項目管理水平。預(yù)算單位應(yīng)在評價前期配合提供資料，介紹項目情況，評價過程中積極參與評價指標設(shè)置把關(guān)，評價后期參與共同探討解決問題的途徑。在“花錢必問效、無效必追責”的績效管理責任約束下，進一步明確自身作為預(yù)算績效管理責任主體和績效評價結(jié)果應(yīng)用主體的定位，將績效評價工作作為一個提高管理水平的有效契機，積極展示工作績效，共同推動評價工作的有效開展。

（三）構(gòu)建第三方遴選機制，促進行業(yè)成長

針對第三方開展績效評價的標準體系缺失、評價人員業(yè)務(wù)能力不足的問題，建議構(gòu)建第三方遴選機制，保證第三方機構(gòu)在行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先，從而保障績效評價報告質(zhì)量。在人員資質(zhì)上，鑒于目前績效評價行業(yè)標準體系的缺失，可以遵循難勝于易、有勝于無的原則，如注冊會計師、資產(chǎn)評估師等較佳，造價工程師、房地產(chǎn)估價師、高級工程師等可與具體項目做好匹配，發(fā)揮專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢。評價工作開展時應(yīng)確保第三方實際參評人員與上報的人員配置計劃一致。目前績效評價報告以第三方機構(gòu)名義出具，沒有署名要求，實際操作中同一家機構(gòu)不同項目組的工作質(zhì)量不盡相同，與評價人員的能力和責任心直接相關(guān)，委托方可適當關(guān)注評價人員信息，以作參考。

在行業(yè)經(jīng)驗上，主要參考第三方機構(gòu)以往業(yè)務(wù)數(shù)量和質(zhì)量情況，重點關(guān)注是否參與過市財政局委托的項目，以及在以往評價工作中《第三方工作質(zhì)量評估表》得分情況。對于專業(yè)性、技術(shù)性等要求高、行業(yè)特點強的項目，應(yīng)綜合考慮第三方機構(gòu)具有的專業(yè)技術(shù)力量、開展過類似項目的經(jīng)驗、過往的評價報告質(zhì)量等因素，委托方可在項目分配上注意與第三方機構(gòu)專長相匹配。此外要注意的是，在選擇第三方機構(gòu)時應(yīng)重點以有依據(jù)、可驗證的信息為參考，避免以僅由第三方上報無從考證的數(shù)據(jù)為參考，如評價人員工作年限等。

此外，在優(yōu)選第三方機構(gòu)的同時，應(yīng)兼顧促進行業(yè)的成長。一是績效評價行業(yè)當前面臨人才短缺的困境，經(jīng)調(diào)研訪談發(fā)現(xiàn)，目前設(shè)置相關(guān)專業(yè)的院校少，學(xué)生對財政支出績效評價缺乏基本了解，入行意愿低下，財政績效管理理念的傳播范圍可適當擴大。二是部分第三方機構(gòu)在某些專業(yè)領(lǐng)域擁有核心競爭力，導(dǎo)致其他機構(gòu)獲得同類項目的機會較少，委托方可根據(jù)項目難易程度適當選擇不同層次的第三方，促進行業(yè)整體發(fā)展提升。

（四）構(gòu)建績效評價報告質(zhì)量控制機制，實現(xiàn)全程把控

針對委托方未對績效評價工作實施全程把控、第三方內(nèi)控制度形同虛設(shè)的問題，建議構(gòu)建績效評價報告質(zhì)量控制機制，依托五方融合機制，明確績效評價工作各環(huán)節(jié)的要求與標準。

委托方可結(jié)合評價工作要求、第三方機構(gòu)質(zhì)控標準以及績效評價理論研究，制定出合理有效的績效評價方案和績效評價報告評估標準，作為對第三方機構(gòu)績效評價工作質(zhì)量評分依據(jù)，同時引導(dǎo)第三方機構(gòu)比照該標準查漏補缺，完善自身質(zhì)控體系，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

為實現(xiàn)全流程質(zhì)量把控，建議突破常規(guī)的方案評審、報告評審兩段式質(zhì)控模式，增加前期調(diào)研環(huán)節(jié)的質(zhì)控措施，依托融合機制，提高進點會、調(diào)研溝通會的效率和效益，以求在前期調(diào)研階段達到資料收集齊全、項目準確定位、績效目標和評價指標體系思路基本準確、評價思路體現(xiàn)項目個性的效果。

方案評審和報告評審環(huán)節(jié)均采用打分制，由專家和委托方對方案和報告質(zhì)量進行評分，評價工作結(jié)束后委托方還應(yīng)針對第三方工作情況進行評估打分，以上評分結(jié)果將作為第三方遴選、退出的重要參考依據(jù)。在兩個評審環(huán)節(jié)，應(yīng)著重把關(guān)第三方對專家意見的落實情況，無法落實的應(yīng)寫明理由，以確保專家的專業(yè)價值在評價報告質(zhì)量上得以體現(xiàn)?！?/p>