●李順明 趙嵩橋 楊清源

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段調(diào)整為高質(zhì)量發(fā)展階段，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為當(dāng)前主要的社會(huì)矛盾，亟待構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，提高財(cái)政資源配置水平與效率，提升公共服務(wù)質(zhì)量，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。

2018年9月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，要求各級(jí)政府及相關(guān)部門必須全面樹立正確的政績(jī)觀，積極創(chuàng)新預(yù)算管理方式，以突出績(jī)效導(dǎo)向、落實(shí)主體責(zé)任為重點(diǎn)，按照全方位、全過(guò)程和全覆蓋要求實(shí)施預(yù)算和績(jī)效管理，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，增強(qiáng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

筆者認(rèn)為，意見的出臺(tái)為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供了制度保障，而且自我國(guó)引進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理理念和方法以來(lái)，各級(jí)政府進(jìn)行了一系列的有益探索，也取得了良好效果。不過(guò)，由于受預(yù)算管理機(jī)制、管理理念、管理技術(shù)與方法等方面因素的影響，地方政府及其職能部門在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理上還存在不少的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，亟須加以破解，以便進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

一、地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的主要做法

自我國(guó)上世紀(jì)90年代末期引入預(yù)算績(jī)效管理理念和方法以來(lái)，全國(guó)各地以項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為試點(diǎn)，逐步延伸到部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)提高財(cái)政資金安排的科學(xué)性和財(cái)政資金使用的有效性帶來(lái)積極的影響。財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》尤其是中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》之后，地方政府在預(yù)算績(jī)效管理工作上更趨完善，預(yù)算績(jī)效管理模式日益制度化、系統(tǒng)化、常態(tài)化。

（一）出臺(tái)地方全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見

在國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》后，各?。ㄊ?、區(qū)）財(cái)政部門迅速召開工作布置會(huì)，起草完善貫徹實(shí)施意見，并報(bào)黨委、政府批復(fù)后正式印發(fā)執(zhí)行。相應(yīng)地，各市、縣也出臺(tái)了同級(jí)政府貫徹實(shí)施的意見。

從地方發(fā)布的全面實(shí)施預(yù)算管理實(shí)施意見看，基本都明確了有關(guān)工作思路、工作路徑和工作時(shí)間表，由預(yù)算績(jī)效管理改革延伸到部門預(yù)算編制改革，有的地方還積極探索 “部門職責(zé)-工作活動(dòng)-預(yù)算項(xiàng)目”三個(gè)層級(jí)的預(yù)算管理框架，以期形成在科學(xué)界定部門職責(zé)的基礎(chǔ)上來(lái)規(guī)范預(yù)算安排的支出導(dǎo)向。同時(shí)，實(shí)施意見還在預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、政府績(jī)效與預(yù)算績(jī)效關(guān)系和預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)等方面作出一系列的規(guī)范要求。

（二）成立負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理的專門機(jī)構(gòu)

為了加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，2015年以來(lái)各地方財(cái)政部門成立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定預(yù)算績(jī)效管理辦法、組織預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。

地方出臺(tái)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見后，預(yù)算績(jī)效管理專門機(jī)構(gòu)不僅充實(shí)了業(yè)務(wù)人員，還進(jìn)一步規(guī)范了部門工作職責(zé)。即：參與起草本地預(yù)算績(jī)效管理政策、制度和實(shí)施辦法，制定科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系；組織預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作；負(fù)責(zé)部門整體支出管理、指導(dǎo)市縣財(cái)政支出管理等績(jī)效綜合評(píng)價(jià)等工作；負(fù)責(zé)建立、管理和更新本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理指標(biāo)庫(kù)、中介機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)斓取?/p>

（三）規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作流程

1、編制、評(píng)審和批復(fù)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。一是編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。每年編制預(yù)算時(shí)，要求預(yù)算部門（單位）根據(jù)自身職責(zé)確定工作活動(dòng)，結(jié)合工作活動(dòng)的需要確定預(yù)算項(xiàng)目，針對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的內(nèi)容和資金安排，整理預(yù)算編制依據(jù)和項(xiàng)目實(shí)施總目標(biāo)、數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境（可持續(xù)影響）指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等。不編或編制不全預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算項(xiàng)目，原則上不予以安排資金。

二是評(píng)審預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。一般由財(cái)政部門對(duì)口業(yè)務(wù)處（科）室就所聯(lián)系預(yù)算部門（單位）提交的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核，有的地方專門組織預(yù)算績(jī)效評(píng)審專家對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核。評(píng)審過(guò)程中，對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制不科學(xué)、不合理的項(xiàng)目，將與有關(guān)部門（單位）進(jìn)行對(duì)接核實(shí)，編制不規(guī)范的將要求相關(guān)部門（單位）修改完善。

三是批復(fù)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。評(píng)審合格的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，在財(cái)政預(yù)算得到同級(jí)人大審議通過(guò)后，由財(cái)政部門批復(fù)各部門（單位）年度預(yù)算，同時(shí)批復(fù)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。各預(yù)算部門（單位）按照設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行年度預(yù)算。

2、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控管理。為增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性，提高財(cái)政資金的使用效益，確保項(xiàng)目實(shí)施達(dá)到預(yù)期效果，很多地方推行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控辦法。預(yù)算部門（單位）對(duì)本部門、本單位預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的要及時(shí)修改和完善。財(cái)政部門對(duì)本級(jí)各部門（單位）通過(guò)專項(xiàng)檢查、不定期抽查方式開展財(cái)政項(xiàng)目資金績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)控管理，對(duì)達(dá)不到主要預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目，經(jīng)核定后將向項(xiàng)目主管部門提出停止實(shí)施該項(xiàng)目的建議，并收回財(cái)政資金。

3、積極開展預(yù)算績(jī)效自評(píng)和再評(píng)價(jià)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，財(cái)政部門將按照有關(guān)要求對(duì)各部門（單位）開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效再評(píng)價(jià)。有關(guān)部門（單位）按照規(guī)定時(shí)間開展自評(píng)工作，財(cái)政部門組織專家、第三方機(jī)構(gòu)對(duì)各部門（單位）自評(píng)情況進(jìn)行再評(píng)價(jià)、重點(diǎn)評(píng)價(jià)，最后經(jīng)過(guò)對(duì)口業(yè)務(wù)處（科、股）室核定后形成正式的評(píng)價(jià)結(jié)果。

一是部門（單位）自評(píng)。各部門（單位）根據(jù)同級(jí)財(cái)政部門的工作安排，自行組織對(duì)納入評(píng)價(jià)范圍的項(xiàng)目和部門整體支出績(jī)效開展自評(píng)，圍繞項(xiàng)目實(shí)施的投入、過(guò)程、產(chǎn)出、效果情況和部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、職責(zé)履行與履職效益情況，整理相關(guān)基礎(chǔ)資料，對(duì)項(xiàng)目績(jī)效和部門整體支出績(jī)效自評(píng)打分，撰寫自評(píng)報(bào)告，經(jīng)部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)審定后按照規(guī)定時(shí)間和程序向財(cái)政部門報(bào)送自評(píng)結(jié)果和自評(píng)報(bào)告。

二是財(cái)政部門組織專家復(fù)核或委托第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)評(píng)價(jià)。對(duì)于資金額度達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，由財(cái)政部門組織專家開展簡(jiǎn)易復(fù)核再評(píng)價(jià)，即專家組深入被評(píng)價(jià)單位，通過(guò)查閱資料、實(shí)地抽查和現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)詢等方式，對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)逐項(xiàng)核實(shí)打分，形成評(píng)價(jià)結(jié)果和評(píng)價(jià)意見。對(duì)事關(guān)國(guó)計(jì)民生、群眾關(guān)心的重大項(xiàng)目，則由財(cái)政部門委托第三方機(jī)構(gòu)予以重點(diǎn)評(píng)價(jià)，第三方機(jī)構(gòu)深入到被評(píng)價(jià)單位，通過(guò)查閱項(xiàng)目預(yù)算、決算報(bào)表以及其他相關(guān)財(cái)務(wù)資料、項(xiàng)目成果佐證材料、績(jī)效自評(píng)報(bào)告等基礎(chǔ)資料，采取現(xiàn)場(chǎng)抽查核實(shí)、項(xiàng)目答辯和滿意度調(diào)查等方式，對(duì)相關(guān)指標(biāo)打分形成評(píng)價(jià)結(jié)果并出具評(píng)價(jià)報(bào)告，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、存在問(wèn)題和提出整改建議。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)則在各部門（單位）自評(píng)基礎(chǔ)上由專家組采取復(fù)核方式確定評(píng)價(jià)結(jié)果。

三是確定評(píng)價(jià)結(jié)果。財(cái)政部門收到專家組、第三方機(jī)構(gòu)提交的評(píng)價(jià)結(jié)果和評(píng)價(jià)報(bào)告后，組織對(duì)口業(yè)務(wù)處（科、股）室進(jìn)行認(rèn)真審核，在征求預(yù)算部門的意見后，形成正式的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）合理推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的銜接工作

為引導(dǎo)各部門（單位）樹立和強(qiáng)化“花錢必問(wèn)效”的績(jī)效理念，強(qiáng)化支出責(zé)任，優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平和財(cái)政資金使用效益，地方各級(jí)財(cái)政部門制定出臺(tái)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用辦法，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果好的，通過(guò)一定方式給予表彰，并在下一年度項(xiàng)目資金安排予以明確保障；對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果未達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，不僅在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)并責(zé)令其限期整改，在編制下一年度部門預(yù)算時(shí)相應(yīng)扣減預(yù)算安排。

二、地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理形式化問(wèn)題有待破解

意見提出，要積極創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，按照全方位、全過(guò)程和全覆蓋的要求實(shí)施預(yù)算和績(jī)效管理一體化。

由于受傳統(tǒng)預(yù)算管理模式和觀念的影響，目前還有不少地方政府及相關(guān)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作存在著形式化的現(xiàn)象。例如，每年在編制預(yù)算時(shí)，雖然財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目支出規(guī)模強(qiáng)調(diào)按照 “零增長(zhǎng)”安排，但多為下達(dá)控制數(shù)，沒有在技術(shù)上、方法上給予相應(yīng)指導(dǎo)，而且相當(dāng)一部分預(yù)算單位也未能從履行職責(zé)和實(shí)際工作需要的角度考慮和安排項(xiàng)目支出，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制仍帶有“基數(shù)+增長(zhǎng)”的突出現(xiàn)象。

（二）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容編制不夠精確

在實(shí)際工作中，預(yù)算單位的年度預(yù)算由財(cái)務(wù)部門組織編制甚至代為編制。由于財(cái)務(wù)人員的工作范圍和對(duì)業(yè)務(wù)把控的局限性，加上各相關(guān)業(yè)務(wù)處（科、股）室及干部職工因工作任務(wù)繁雜，或者對(duì)預(yù)算理論知識(shí)與業(yè)務(wù)要求的理解不夠透徹，沒有真正對(duì)照部門（單位）實(shí)際工作內(nèi)容、工作要求編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)付預(yù)算編制現(xiàn)象較為明顯，造成數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和效果指標(biāo)的內(nèi)容或指標(biāo)值出現(xiàn) “編湊”問(wèn)題。

（三）績(jī)效管理工作的部門協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)

按照意見要求，預(yù)算績(jī)效管理必須實(shí)行全方位、全過(guò)程和全覆蓋。一般來(lái)說(shuō)，事關(guān)國(guó)計(jì)民生和發(fā)展大局的項(xiàng)目需要通過(guò)政府相關(guān)部門進(jìn)行合理溝通與密切協(xié)調(diào)，才能達(dá)到實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的預(yù)期效果。不過(guò)，由于受政府事務(wù)安排、工作職責(zé)、工作流程等方面的現(xiàn)實(shí)制約，致使需要多部門進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的預(yù)算項(xiàng)目無(wú)法如期提交預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。

比如，某年某地區(qū)擬安排10億元實(shí)施“雙高（高產(chǎn)高糖）改造項(xiàng)目”，但是在政府沒有召開會(huì)議進(jìn)行專題研究的情況下，該項(xiàng)目無(wú)法確定項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域、面積和預(yù)計(jì)產(chǎn)生的效果等績(jī)效目標(biāo)，也就沒有辦法及時(shí)向財(cái)政部門提交預(yù)算績(jī)效目標(biāo)報(bào)告，從而在一定程度上影響預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)審的嚴(yán)謹(jǐn)性和工作效果。

另外，一些項(xiàng)目涉及土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、政府采購(gòu)等部門，實(shí)施時(shí)如有某個(gè)部門、某個(gè)環(huán)節(jié)跟進(jìn)不夠及時(shí)的話，必將影響這些項(xiàng)目的正常實(shí)施進(jìn)度。

（四）“痕跡式”預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)較為明顯

自從推行預(yù)算績(jī)效管理以來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門組織預(yù)算編制時(shí)，積極督促各部門（單位）編制項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)和部門整體支出績(jī)效目標(biāo)，在下達(dá)預(yù)算的同時(shí)批復(fù)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后則通過(guò)不同的渠道和方式推行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)，全力營(yíng)造管好錢、用好錢、辦好事、辦成事和辦實(shí)事的工作氛圍，以便達(dá)到“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)。

但在具體評(píng)價(jià)中，相關(guān)部門（單位）或者參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的專家、第三方機(jī)構(gòu)往往以項(xiàng)目推進(jìn)與實(shí)施所保留下來(lái)的文字、圖片和視頻資料作為考評(píng)依據(jù)，對(duì)于年度項(xiàng)目或跨年度項(xiàng)目過(guò)于強(qiáng)調(diào)“痕跡”而不是業(yè)績(jī)。一旦部門（單位）整理、歸檔材料不夠齊全則予以扣分甚至不得分，從而導(dǎo)致其拼湊績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告問(wèn)題比較突出。

（五）“一刀切”的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)較為突出

財(cái)政部門會(huì)同預(yù)算部門（單位）設(shè)置預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，雖然考慮了共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，但是由于指標(biāo)內(nèi)容卻是從全方位角度進(jìn)行設(shè)置的，沒有考慮不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同層次項(xiàng)目的特殊性，加上考評(píng)專家或第三方機(jī)構(gòu)對(duì)指標(biāo)理解上的不同，將項(xiàng)目按照同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“一刀切”式考評(píng)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施單位為了獲得對(duì)應(yīng)指標(biāo)的分值，只能采取機(jī)械性、應(yīng)付式方法收集整理評(píng)價(jià)材料和撰寫評(píng)價(jià)報(bào)告，從而在一定程度上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和公正性。

另外，在不少地方對(duì)新增項(xiàng)目或延續(xù)項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也存在著“一刀切”現(xiàn)象，不僅沒有考慮項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度，也沒有考慮項(xiàng)目實(shí)施單位在前期工作方面的努力，僅從績(jī)效評(píng)價(jià)的量化指標(biāo)予以核定，影響預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的預(yù)期效果。

（六）對(duì)于第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)管理相對(duì)弱化

目前，為確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公開性和公平性，財(cái)政部門或項(xiàng)目實(shí)施部門 （單位）一般通過(guò)組織專家評(píng)價(jià)、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)等方式開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)一般采取公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等方式確定評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，金額少的有5萬(wàn)元，多的則達(dá)到20萬(wàn)元以上。

第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在應(yīng)標(biāo)時(shí)也提交包括績(jī)效評(píng)價(jià)框架、選擇證據(jù)收集方法、面訪或座談流程、調(diào)查問(wèn)卷等內(nèi)容的評(píng)價(jià)實(shí)施方案，由財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)實(shí)際確定評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)并與之簽訂委托合同。但由于中介部門眾多，加上評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)和管理不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致部分第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)為獲取中介費(fèi)承接過(guò)多項(xiàng)目而分身乏術(shù)，無(wú)法實(shí)地調(diào)研或認(rèn)真核實(shí)，未能按照規(guī)范要求提交績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，從而影響了預(yù)算績(jī)效管理效果的有效發(fā)揮。

三、造成地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題的原因分析

（一）少數(shù)地方（部門）財(cái)政預(yù)算的法律約束力不強(qiáng)

財(cái)政資金是國(guó)家（政府）按照一定的方法參與社會(huì)產(chǎn)品分配籌集起來(lái)的資金，應(yīng)該遵循“取之于民，用之于民”的理財(cái)規(guī)則。不過(guò)，少數(shù)地方（部門）的領(lǐng)導(dǎo)將財(cái)政資金變成是自己掌控的資源，財(cái)政為民意識(shí)不強(qiáng)，隨意變動(dòng)資金投向和重點(diǎn)，或好大喜功做“面子工程”“形象工程”，或新官不理舊賬造成延續(xù)性工程無(wú)法推進(jìn)、前期工程投入浪費(fèi)，影響了預(yù)算績(jī)效管理作用的有效發(fā)揮。

（二）部門（單位）干部職工的預(yù)算編制能力與水平參差不齊

有的部門（單位）干部職工僅局限于做好本職工作，覺得預(yù)算編制與我無(wú)關(guān)，只要有錢辦事即可，缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)預(yù)算法和預(yù)算管理業(yè)務(wù)知識(shí)與技能的主動(dòng)性，服務(wù)全局意識(shí)有待提升，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待增強(qiáng)，過(guò)多地考慮部門（單位）、業(yè)務(wù)處（科、股）室甚至是個(gè)人利益，在能用多少錢、資金怎么調(diào)配、需要辦多少事、如何辦好事、辦事的預(yù)計(jì)效果等方面考慮不夠周全，以至于出現(xiàn)按慣例編預(yù)算、簡(jiǎn)單復(fù)制調(diào)整上年預(yù)算計(jì)劃等不良情況，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不全、不實(shí)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

（三）崗位人員輪換影響預(yù)算績(jī)效管理的連貫性

根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，單位財(cái)務(wù)人員需要進(jìn)行輪崗交流，以加強(qiáng)單位內(nèi)部控制有效防范徇私舞弊和預(yù)防腐敗問(wèn)題。加上目前以上世紀(jì)80年代末期出生的人作為勞動(dòng)力的生力軍，90年代生的人也逐步開始走上工作崗位，這些年輕人個(gè)性強(qiáng)，行為處事沖動(dòng)，往往喜歡以“外面的世界很大，我想出去看看”的理由來(lái)一個(gè)“說(shuō)走就走的游戲”。

對(duì)于按制度進(jìn)行人員輪崗的，雖然會(huì)有一定的交接規(guī)定，但是如果前一個(gè)人對(duì)預(yù)算績(jī)效管理把握不透，就很難給接手的財(cái)務(wù)人員傳授方法和經(jīng)驗(yàn)，造成前后不一致。而對(duì)于那些“說(shuō)走就走”的青年財(cái)務(wù)人員，就更容易引發(fā)預(yù)算績(jī)效管理的混亂局面。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不夠到位

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，就是按照全方位、全過(guò)程和全覆蓋要求實(shí)施預(yù)算和績(jī)效管理，建立并逐步完善“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，提高財(cái)政資金配置效率和使用效益，督促各部門 （單位）用好錢、辦好事、辦實(shí)事、辦成事，提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量，服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。

但在實(shí)際工作中，個(gè)別地方、部門僅是把預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)成一種形式，即使想將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整銜接起來(lái)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效率不高、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的部門（單位）和項(xiàng)目予以調(diào)減、取消預(yù)算規(guī)模，也會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行干預(yù)或說(shuō)情，從而導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。

四、助力地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策和建議

（一）營(yíng)造全民預(yù)算的氛圍

預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)在于預(yù)算編制的質(zhì)量，也在于預(yù)算執(zhí)行是否規(guī)范。而預(yù)算編制的質(zhì)量則需要廣大干部職工樹立正確的預(yù)算意識(shí)，學(xué)習(xí)預(yù)算管理知識(shí)和業(yè)務(wù)技能，提高預(yù)算編制能力、水平和質(zhì)量，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范在于干部職工的自覺性和主動(dòng)性。

為此，要進(jìn)一步加大預(yù)算法和預(yù)算管理理念與業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)宣傳力度，著力營(yíng)造“人人學(xué)預(yù)算”“人人懂預(yù)算”“人人會(huì)編預(yù)算”“人人參與預(yù)算的編制”“人人執(zhí)行預(yù)算”“人人監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行”“人人關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的效果”的全民預(yù)算管理氛圍，讓每一個(gè)干部職工擔(dān)當(dāng)預(yù)算績(jī)效管理的主角，自覺融入預(yù)算管理的全過(guò)程，主動(dòng)參與、管理預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行工作。

（二）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)與評(píng)審

各地區(qū)、各部門（單位）要重視預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)工作，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，圍繞地方黨委、政府中心工作和部門職責(zé)與工作目標(biāo)科學(xué)編制部門預(yù)算，規(guī)范設(shè)計(jì)部門和整體績(jī)效目標(biāo)、政策目標(biāo)、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量目標(biāo)、成本目標(biāo)，還要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際設(shè)置經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)性影響以及服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效指標(biāo)，即確定要做什么，產(chǎn)出內(nèi)容與數(shù)量，產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)、水平或效率，產(chǎn)出的時(shí)間，需要多少資金，相關(guān)產(chǎn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的影響與效果，項(xiàng)目實(shí)施發(fā)揮作用的影響時(shí)限或?qū)ο嚓P(guān)行業(yè)的未來(lái)影響，項(xiàng)目服務(wù)對(duì)象、受益人對(duì)相關(guān)產(chǎn)出影響的認(rèn)可程度，等等。

各級(jí)財(cái)政部門要通過(guò)組織專家等方式加強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的評(píng)審，對(duì)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)不全、內(nèi)容不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不明確的項(xiàng)目必須退回相關(guān)部門（單位）及時(shí)修改和完善，否則不予以評(píng)審。對(duì)于審核通過(guò)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門要在批復(fù)部門預(yù)算時(shí)一并下達(dá)，并建好臺(tái)賬以加強(qiáng)過(guò)程和目標(biāo)管理。

（三）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

各級(jí)財(cái)政部門在建立健全定量評(píng)價(jià)與定性分析相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)框架基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各部門（單位）結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，保證科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比較、可評(píng)價(jià)，同時(shí)根據(jù)發(fā)展需要予以適當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)調(diào)整。各類績(jī)效指標(biāo)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須和部門（單位）工作職能與職責(zé)、部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等合理匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，注重實(shí)績(jī)考核，并且實(shí)現(xiàn)執(zhí)行過(guò)程考核與結(jié)果考核的有機(jī)銜接，將項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和工作內(nèi)容納入考評(píng)范圍，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性和公正性。

（四）密切部門間的溝通與協(xié)調(diào)

各級(jí)政府作為項(xiàng)目實(shí)施的總管家，應(yīng)從全局梳理年度工作目標(biāo)和重點(diǎn)，分時(shí)段、分層次審定重大項(xiàng)目并統(tǒng)籌推進(jìn)。財(cái)政部門要履行好全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的組織協(xié)調(diào)職責(zé)。各部門（各單位）要對(duì)照自身年度項(xiàng)目情況建立臺(tái)賬，專人負(fù)責(zé)管理。對(duì)于涉及土地指標(biāo)、規(guī)劃審批、環(huán)境評(píng)估、投資評(píng)審、政府采購(gòu)等方面要求的項(xiàng)目，建議及時(shí)通過(guò)政府聯(lián)席會(huì)議方式進(jìn)行專題研究，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)實(shí)施。

（五）加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的管理

意見規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤，將本級(jí)部門整體績(jī)效與部門預(yù)算安排掛鉤，將下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行績(jī)效與轉(zhuǎn)移支付掛鉤，將預(yù)算績(jī)效結(jié)果納入政府績(jī)效和干部政績(jī)考核體系。

隨著政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)模和數(shù)量的不斷擴(kuò)大，第三方評(píng)價(jià)將成為績(jī)效評(píng)價(jià)的重要方式，其評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確與否，將關(guān)系到全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

因此，加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的管理成為必然，財(cái)政部門或交由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)提交的評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行抽查、規(guī)范性審查監(jiān)督，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和公正性。對(duì)評(píng)價(jià)工作不扎實(shí)、提交不規(guī)范評(píng)價(jià)報(bào)告的第三方機(jī)構(gòu)，建議將其剔除第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)。

（六）提高預(yù)算績(jī)效管理的約束作用

一方面，要強(qiáng)化績(jī)效管理責(zé)任約束，明確各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人、部門（單位）主要負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目責(zé)任人的預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任，對(duì)重大項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效實(shí)施終身責(zé)任追究制；另一方面，要建立健全獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制，對(duì)績(jī)效好的部門和項(xiàng)目要優(yōu)先安排資金，對(duì)績(jī)效一般的要督促整改，對(duì)低效無(wú)效的要削減甚至是取消資金安排，對(duì)因主觀原因長(zhǎng)期沉淀不用的資金要及時(shí)收回。

通過(guò)強(qiáng)化績(jī)效管理責(zé)任約束和績(jī)效管理激勵(lì)約束的作用，輔之以必要的激勵(lì)措施，促使各級(jí)政府、各部門（單位）真正做到花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)，進(jìn)一步提升政府公共服務(wù)質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要提供有效的資金保障。■