●王章莉

一、引言

20世紀(jì)70年代末期到80年代，伴隨新公共管理理論在英美等國的出現(xiàn)并逐漸活躍，全球興起了旨在提高政府績效的績效預(yù)算改革浪潮。隨后政府績效管理的思想在我國生根發(fā)芽，國家展開了一系列關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績效管理、提高資源配置效益的探索，尤其是近幾年，預(yù)算績效管理多次在重要文件中被提及或強(qiáng)調(diào)。從2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》提出“講求績效”的原則，到黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”的重要論述，再到中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，充分體現(xiàn)了國家對(duì)推行績效預(yù)算改革的高度重視，以及全面實(shí)施預(yù)算績效管理的堅(jiān)定決心。

2019年1月1日起，政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度在全國各級(jí)各類行政事業(yè)單位全面實(shí)施，統(tǒng)一了各類行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算政策和標(biāo)準(zhǔn)，滿足了以編制權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的新需求，能更加準(zhǔn)確地反映單位的資產(chǎn)、負(fù)債、運(yùn)行成本等各類財(cái)務(wù)相關(guān)信息，提高了各單位會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量和可比性，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理奠定了良好基礎(chǔ)。同時(shí)，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革與統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)穩(wěn)步進(jìn)行，對(duì)高校實(shí)施預(yù)算績效管理提出了進(jìn)一步的要求和更明確的目標(biāo)。因此，探索高校推進(jìn)預(yù)算績效管理的方案和對(duì)策，對(duì)實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展具有重要意義。

二、相關(guān)概念的界定

人文社科即人文科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的總稱。人文科學(xué)以人的精神、文化、價(jià)值、觀念等為研究對(duì)象，主要包括文學(xué)、歷史、哲學(xué)、藝術(shù)、倫理學(xué)等；社會(huì)科學(xué)以研究社會(huì)現(xiàn)象為主,主要包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、語言學(xué)、社會(huì)學(xué)等。人文社科類高校即以人文科學(xué)和社會(huì)科學(xué)為主要學(xué)科的高校。

關(guān)于“績效”的定義，有兩種代表性觀點(diǎn)，即“績效行為論”和“績效結(jié)果論”。筆者更傾向于將兩者結(jié)合起來考慮，認(rèn)為績效是在限定的資源條件下，通過有效率的管理行為，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)成果。因此，本文所指的預(yù)算績效管理應(yīng)當(dāng)是預(yù)算管理與績效管理相結(jié)合的產(chǎn)物，包含目標(biāo)制定、預(yù)算編制、執(zhí)行管控、績效考核、結(jié)果反饋、成果改進(jìn)的全過程。即在學(xué)校整體戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)下，編制中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，細(xì)化工作責(zé)任和績效目標(biāo)，科學(xué)合理地配置有限資源；然后在特定的預(yù)算和績效管理流程下，通過預(yù)算的執(zhí)行促進(jìn)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，通過有效的評(píng)價(jià)方法對(duì)預(yù)算績效進(jìn)行監(jiān)督和考評(píng)，分析評(píng)價(jià)結(jié)果并將其充分運(yùn)用到以后年度預(yù)算編制和個(gè)人績效考評(píng)中，以此逐步提高預(yù)算編制質(zhì)量，提升資源配置效果，更好地促進(jìn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

與其他類型高校相比，人文社科類高校預(yù)算和績效管理呈現(xiàn)以下四個(gè)特點(diǎn)：一是生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)普遍偏小，導(dǎo)致財(cái)政撥款基本支出額度偏少；二是某些類型專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和重大課題經(jīng)費(fèi)撥款額度偏小甚至沒有，如國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等；三是經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)效益很難體現(xiàn)，重點(diǎn)體現(xiàn)在社會(huì)效益，而社會(huì)效益的衡量和評(píng)價(jià)相對(duì)難以操作；四是校院兩級(jí)管理體制改革大多不到位，培養(yǎng)成本核算、預(yù)算績效管理等相對(duì)不夠科學(xué)合理。因此，人文社科類高校面對(duì)的財(cái)政形勢更加嚴(yán)峻，全面實(shí)施預(yù)算績效管理更加急迫。同時(shí)，不同類型的高校，預(yù)算管理和績效管理的模式可能不一樣，在設(shè)置績效目標(biāo)和進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，財(cái)政部績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架并不完全適用，需要在此基礎(chǔ)上根據(jù)人文社科類高校的特色設(shè)置個(gè)性化的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

三、人文社科類高校實(shí)施預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效管理流程不夠規(guī)范

首先，績效管理組織體系有待完善。目前人文社科類高校鮮有建立專門的績效管理委員會(huì)或負(fù)責(zé)績效管理的二級(jí)單位，有些工作雖涉及績效考評(píng)，如科研獎(jiǎng)勵(lì)、教學(xué)考核、就業(yè)評(píng)價(jià)等，但這些考評(píng)任務(wù)往往零星散落在各個(gè)職能部門，考核方式逐漸趨于形式化、表面化、單一化，且績效管理的內(nèi)容不完整，考核結(jié)果與預(yù)算安排脫節(jié)，績效信息的運(yùn)用較差?？傊?，缺乏領(lǐng)頭部門和組織體系對(duì)績效管理進(jìn)行系統(tǒng)的安排和管控，績效管理效果不佳。

其次，績效管理實(shí)施流程有待優(yōu)化。目前大多數(shù)人文社科類高校距離“建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的目標(biāo)要求較遠(yuǎn)，尤其在缺乏有效的績效管理組織體系的情況下，績效管理流程相當(dāng)簡單，很多重要環(huán)節(jié)缺失，如事前績效評(píng)估機(jī)制不健全、績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、績效運(yùn)行監(jiān)控不到位、績效評(píng)價(jià)方法不合理、績效評(píng)價(jià)結(jié)果無反饋等問題屢見不鮮，導(dǎo)致預(yù)算績效管理流于形式，既未能與預(yù)算管理的主要環(huán)節(jié)相銜接，也難以體現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略發(fā)展方向。

（二）績效運(yùn)行過程管控薄弱

由于績效管理組織體系不健全、實(shí)施流程不完善等原因，除按上級(jí)要求編制部門預(yù)算三年支出規(guī)劃和進(jìn)行相關(guān)績效考評(píng)外，很多人文社科類高校的績效管理簡化為年初簽訂目標(biāo)任務(wù)管理書、年終一次性考核，績效運(yùn)行過程管控相當(dāng)薄弱。

首先，部門“一上”預(yù)算申報(bào)的三年支出規(guī)劃常常淪為形式主義，本年項(xiàng)目執(zhí)行不到位、未來兩年項(xiàng)目在下年編制規(guī)劃時(shí)變動(dòng)極大的現(xiàn)象頻出，三年滾動(dòng)的項(xiàng)目庫建設(shè)往往沒有做到實(shí)處，缺少學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引導(dǎo)，缺乏預(yù)算績效管理的約束，與規(guī)范意義上的中期發(fā)展規(guī)劃距離較遠(yuǎn)。

其次，缺乏有效的績效管理信息系統(tǒng)及時(shí)反饋準(zhǔn)確的績效信息。不同項(xiàng)目的實(shí)施周期、資金規(guī)模和重要性等各有差異，但管理上常常一視同仁，僅靠工作例會(huì)難以及時(shí)獲得有效信息從而進(jìn)行跟蹤問責(zé)，因此常出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行效率低下、項(xiàng)目質(zhì)量不高、重復(fù)建設(shè)概率大等現(xiàn)象。

再次，績效信息公開程度不高，績效執(zhí)行監(jiān)督效果不佳?？冃畔@取的方式不易、內(nèi)容較少，績效評(píng)價(jià)方式方法過于簡單，師生參與度不高，績效監(jiān)督的力量和效果十分有限。

（三）績效評(píng)價(jià)體系不夠完善

首先，績效管理與績效評(píng)價(jià)缺乏制度保障。目前大多數(shù)人文社科類高校尚未建立完善的預(yù)算績效管理制度體系，績效評(píng)價(jià)工作流程和實(shí)施細(xì)則沒有明確的制度依據(jù)，績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方法、結(jié)果應(yīng)用等缺乏規(guī)范性文件支撐，導(dǎo)致預(yù)算績效評(píng)價(jià)并未受到應(yīng)有的重視，評(píng)價(jià)過程和結(jié)果常常缺乏科學(xué)性和合理性，評(píng)價(jià)結(jié)果也難以得到實(shí)際應(yīng)用，績效評(píng)價(jià)的作用尚未有效發(fā)揮。

其次，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不夠科學(xué)。財(cái)政部2013年印發(fā)了《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，對(duì)財(cái)政撥款項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)的開展起到了很好的推動(dòng)作用，但在高校基本支出和整體支出績效評(píng)價(jià)方面的適用性不強(qiáng)，尤其對(duì)于人文社科類高校，其特殊現(xiàn)狀決定了其更加需要一套通用與個(gè)性相結(jié)合的指標(biāo)體系。

再次，績效評(píng)價(jià)方法急需拓展，評(píng)價(jià)覆蓋面需要擴(kuò)大。很多人文社科類高校績效評(píng)價(jià)方法單一，重點(diǎn)考察資金執(zhí)行進(jìn)度，較少評(píng)價(jià)項(xiàng)目決策依據(jù)和績效目標(biāo)設(shè)定的合理性，以及績效運(yùn)行監(jiān)控的能力和項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)際效果等方面。同時(shí)，其偏向重點(diǎn)評(píng)價(jià)財(cái)政撥款項(xiàng)目支出績效，基本支出和整體支出績效評(píng)價(jià)缺失。

四、人文社科類高校推進(jìn)預(yù)算績效管理的建議

（一）規(guī)范績效管理流程

首先，建立完善的績效管理組織體系。預(yù)算績效管理不單是學(xué)校財(cái)務(wù)部門的業(yè)務(wù)，也不盡是人力資源管理部門的事情，需要一個(gè)強(qiáng)有力的組織體系去保障績效管理的有效實(shí)施。第一，應(yīng)當(dāng)成立學(xué)校層面的績效管理委員會(huì)，一般由黨委書記、校長掛帥，與績效考核緊密相關(guān)的職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員，遴選相關(guān)教師代表作為專家成員。委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審議績效管理相關(guān)制度和業(yè)務(wù)，下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)全校績效管理各項(xiàng)具體工作。第二，成立黨建工作、學(xué)科建設(shè)、本科教學(xué)、科學(xué)研究、行政管理等各方面績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在績效管理委員會(huì)的指導(dǎo)下工作，主要負(fù)責(zé)審核相關(guān)業(yè)務(wù)的績效目標(biāo)申報(bào)情況，定期對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行績效監(jiān)督和考核，及時(shí)向績效管理委員會(huì)辦公室匯報(bào)工作進(jìn)展和發(fā)現(xiàn)的問題等。第三，學(xué)校各二級(jí)單位成立績效管理工作小組，在績效管理委員會(huì)和各領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下工作，負(fù)責(zé)本單位績效管理各項(xiàng)具體事宜。

其次，建立規(guī)范的績效管理實(shí)施流程。要做好績效管理工作，必須實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，將績效管理的內(nèi)容與預(yù)算管理的環(huán)節(jié)深度融合，形成事前績效評(píng)估、事中績效監(jiān)控、事后績效評(píng)價(jià)及結(jié)果反饋的績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。第一，在學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的引領(lǐng)下，全面設(shè)置基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出績效目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮年度績效目標(biāo)和中長期績效目標(biāo)，在績效評(píng)估的基礎(chǔ)上編制學(xué)校年度預(yù)算和中長期發(fā)展規(guī)劃。第二，預(yù)算執(zhí)行過程中做好績效監(jiān)控工作，對(duì)績效管理全過程進(jìn)行跟蹤管理，根據(jù)項(xiàng)目績效執(zhí)行的好壞分類處理，及時(shí)調(diào)整預(yù)算安排。第三，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束及時(shí)進(jìn)行績效考評(píng)并形成績效評(píng)價(jià)報(bào)告，分層級(jí)、分部門、分項(xiàng)目明確預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提出獎(jiǎng)勵(lì)約束措施，報(bào)績效管理委員會(huì)審議，形成良好的績效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制。

（二）加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控

績效運(yùn)行監(jiān)控能及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效管理過程中存在的問題，便于及時(shí)調(diào)整預(yù)算方案，提高資源配置的合理性、有效性。應(yīng)當(dāng)將績效運(yùn)行監(jiān)控落實(shí)到績效管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，確保所有環(huán)節(jié)的順利銜接和執(zhí)行。

首先，逐步完善中期發(fā)展規(guī)劃的編制。應(yīng)當(dāng)在學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的引領(lǐng)下，結(jié)合學(xué)校五年發(fā)展規(guī)劃，編制學(xué)校三年滾動(dòng)項(xiàng)目支出計(jì)劃。認(rèn)真做實(shí)項(xiàng)目庫建設(shè)，所有入庫項(xiàng)目必須經(jīng)過充分論證，保證項(xiàng)目文本編制的完整性、科學(xué)性、合理性，且績效目標(biāo)經(jīng)過專家審核評(píng)估，項(xiàng)目支出順序經(jīng)過規(guī)定程序?qū)彾?，從而提高資金的配置效率。

其次，應(yīng)當(dāng)在分部門管理的基礎(chǔ)上加強(qiáng)分類管理，對(duì)建設(shè)周期長、資金規(guī)模大、重要性強(qiáng)的項(xiàng)目，進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤管理，建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)績效完成情況及時(shí)調(diào)整預(yù)算安排，逐步提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

再次，推進(jìn)績效信息公開，加強(qiáng)績效審計(jì)，建立績效管理監(jiān)督機(jī)制。建立有效的績效管理信息系統(tǒng)，及時(shí)、準(zhǔn)確反饋各類績效信息，搭建全校師生參與績效監(jiān)督的平臺(tái)，強(qiáng)化績效管理監(jiān)督的力量和效果。必要時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)績效管理實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)和輔導(dǎo)，確保預(yù)算績效管理的全面實(shí)施。

（三）優(yōu)化績效評(píng)價(jià)體系

首先，健全績效管理制度體系，為績效評(píng)價(jià)提供制度保障。將績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容、方法、工作流程、結(jié)果應(yīng)用等整合形成規(guī)范性文件，制定詳細(xì)的績效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則，提高績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、合理性和可操作性，并強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)約束機(jī)制，使得績效評(píng)價(jià)工作常態(tài)化、規(guī)范化，充分發(fā)揮績效評(píng)價(jià)對(duì)提高資源配置科學(xué)性和合理性的作用。

其次，重構(gòu)人文社科類高?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提升績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。在財(cái)政部《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》基礎(chǔ)上，結(jié)合人文社科類高?？冃гu(píng)價(jià)特點(diǎn)，制定一套基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出績效綜合管理，年度績效和中長期績效統(tǒng)籌兼顧，財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)均衡考慮，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)權(quán)重設(shè)定規(guī)則科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

再次，拓展績效評(píng)價(jià)方法，擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)覆蓋面。一方面，在平衡記分卡、關(guān)鍵績效指標(biāo)分析法等常用方法的基礎(chǔ)上，綜合考慮德爾菲法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、功效系數(shù)法等定性與定量相結(jié)合的方法，對(duì)不同類型項(xiàng)目采用適宜的方法進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。另一方面，績效評(píng)價(jià)不僅僅針對(duì)執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、績效目標(biāo)設(shè)定、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效率和效果等進(jìn)行一系列綜合性評(píng)價(jià)。同時(shí)，基本支出、項(xiàng)目支出和整體支出績效評(píng)價(jià)均要考慮，且對(duì)重大項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，考慮在內(nèi)部評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展績效審計(jì)，提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和專業(yè)性?！?/p>