南京市財(cái)政局課題組

內(nèi)容提要：本文首先闡述了財(cái)政績(jī)效管理的基本內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)，接著歸納了近幾年南京市財(cái)政績(jī)效管理改革的主要特色及存在問題，最后，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政進(jìn)入“緊平衡”階段的大環(huán)境，從公平與效率、政府與市場(chǎng)的辯證關(guān)系視角，探索和提出了南京市深化財(cái)政績(jī)效管理改革的總體路徑和保障措施。

黨的十九大報(bào)告明確提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年，黨中央、國(guó)務(wù)院公開發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》。將績(jī)效理念融入財(cái)政工作各領(lǐng)域、全過程，這是中央的要求，也是南京實(shí)踐的需要。

一、財(cái)政績(jī)效管理的基本內(nèi)涵及其理論基礎(chǔ)

（一）績(jī)效管理及其財(cái)政績(jī)效管理的基本含義

績(jī)效是在一定條件下投入產(chǎn)出情況和完成目標(biāo)任務(wù)程度?？?jī)效管理是為達(dá)到和提升績(jī)效目標(biāo)而共同參與的績(jī)效計(jì)劃制定、輔導(dǎo)溝通、考核評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用和目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程，可分為政府績(jī)效管理和企業(yè)績(jī)效管理兩大基本體系。企業(yè)績(jī)效管理是以企業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化為目標(biāo)，運(yùn)用績(jī)效管理基本方法對(duì)企業(yè)及其部門員工實(shí)施的績(jī)效管理。政府績(jī)效管理是圍繞政府工作目標(biāo)，對(duì)政府及其職能部門政策執(zhí)行和工作完成情況、公眾滿意度等方面進(jìn)行全面科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)和運(yùn)用，保障和提升政府治理績(jī)效。

財(cái)政績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是以政府治理最優(yōu)化、不斷提高財(cái)政管理科學(xué)性和精細(xì)化水平為目標(biāo)，將績(jī)效理念和績(jī)效方法深度融入財(cái)政四本預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和決算管理以及政府投資基金、PPP等財(cái)政管理各領(lǐng)域中，全面構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，注重收入質(zhì)量，提高財(cái)政資金配置效率和使用效益，提升公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，提高廣大公眾的獲得感和幸福感。

值得一提的是，市場(chǎng)機(jī)制是財(cái)政績(jī)效管理和企業(yè)績(jī)效管理聯(lián)系的紐帶。財(cái)政投向企業(yè)的資金和政策績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)要通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，依托其企業(yè)績(jī)效管理；而獲得財(cái)政資金引導(dǎo)和政策支持的企業(yè)績(jī)效管理要通過市場(chǎng)機(jī)制得以考核和實(shí)現(xiàn)企業(yè)績(jī)效目標(biāo)，并最終服務(wù)于財(cái)政績(jī)效管理整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，財(cái)政績(jī)效管理要發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，關(guān)注企業(yè)績(jī)效管理。

（二）財(cái)政績(jī)效管理的理論依據(jù)

1.公共財(cái)政理論與財(cái)政績(jī)效管理

公共財(cái)政理論主要有市場(chǎng)彌補(bǔ)性、服務(wù)公平性、公眾參與性和程序法定性等基本內(nèi)涵。財(cái)政績(jī)效管理是公共財(cái)政理論在財(cái)政管理中的具體體現(xiàn)：一是財(cái)政績(jī)效管理有助于厘清政府與市場(chǎng)的界限。通常私人產(chǎn)品由市場(chǎng)生產(chǎn)，公共產(chǎn)品由政府提供，而介于二者之間的領(lǐng)域則可按照配置效率高低決定政府與市場(chǎng)配比方式共同提供。二是財(cái)政績(jī)效管理以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的公眾滿意度為導(dǎo)向。依照稅收等價(jià)原則，公共產(chǎn)品與服務(wù)是政府“稅收價(jià)格”下的產(chǎn)品，政府部門就要根據(jù)公眾訴求提供公平高效的公共產(chǎn)品與服務(wù)。三是財(cái)政績(jī)效管理以提升資源配置效率為宗旨。政府在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的過程中，需要將績(jī)效理念和效率原則貫穿到日常的財(cái)政管理過程中去，最大程度上提高財(cái)政資金使用績(jī)效。

2.新公共管理理論與財(cái)政績(jī)效管理

新公共管理理論是借助企業(yè)管理方法改進(jìn)政府公共管理，其核心思想主要是按小政府理念、流程再造要求、績(jī)效評(píng)估行為、全面質(zhì)量管理和重塑政府方向。財(cái)政績(jī)效管理是新公共管理理論在財(cái)政管理中的具體體現(xiàn)：一是強(qiáng)調(diào)目標(biāo)控制。打造覆蓋目標(biāo)編制、預(yù)算評(píng)審、績(jī)效跟蹤與績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)管閉環(huán)。二是以結(jié)果為導(dǎo)向。將政府管理的重點(diǎn)置于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和評(píng)價(jià)上，將管理過程與具體工作委托給部門單位，以財(cái)政資金績(jī)效為核心實(shí)施考核。三是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。吸收私營(yíng)部門成功的管理技術(shù)，落實(shí)預(yù)算部門主體責(zé)任。

3.委托代理理論與財(cái)政績(jī)效管理

委托代理理論核心是建立科學(xué)的激勵(lì)與約束機(jī)制，抑制代理人的自我需求，最大化委托人的利益與效用。一是解決信息不對(duì)稱問題，防止“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”；二是建立激勵(lì)與約束機(jī)制，以目標(biāo)引導(dǎo)、通過制度安排、將代理人的行動(dòng)效益最大化。委托代理理論強(qiáng)調(diào)通過信息披露、規(guī)則約束和結(jié)果激勵(lì)等手段，解決財(cái)政績(jī)效管理過程中隱藏的逆向選擇問題和行為失控的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，從而達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：加強(qiáng)財(cái)政透明度建設(shè)，降低信息不對(duì)稱程度；建立激勵(lì)相容機(jī)制；建立管理監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用績(jī)效信息硬化預(yù)算約束解決政府內(nèi)部代理人失責(zé)的問題。

4.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與財(cái)政績(jī)效管理

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家使用分析工具，對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的制度運(yùn)行進(jìn)行多視角的探討。科斯定理的啟示是：在存在交易成本和信息不對(duì)稱情況下，不同制度安排的資源配置效率是不同的，合適的制度安排顯得非常重要。阿瑟·奧肯認(rèn)為：任何決策和制度都應(yīng)當(dāng)在平等和效率之間根據(jù)情況尋求一種動(dòng)態(tài)平衡。因此恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)措施可以增進(jìn)市場(chǎng)效率。運(yùn)用財(cái)政績(jī)效管理優(yōu)化政府治理，既將效率作為公平的物質(zhì)前提，又將公平作為提高效率的保證。通過貫徹“增進(jìn)效率，促進(jìn)公平”的原則，安排適宜的制度，降低提供公共服務(wù)和公共管理中的交易成本，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府績(jī)效，科學(xué)動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的持續(xù)平衡。

二、南京市財(cái)政績(jī)效管理改革的主要特色及存在問題

南京市財(cái)政局自2005年起開展推進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理改革，由點(diǎn)及面，不斷推進(jìn)專項(xiàng)資金績(jī)效管理、財(cái)政政策、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、預(yù)決算信息公開等改革，初見成效。先后經(jīng)歷初步實(shí)踐、比較分析、抉擇完善等多個(gè)階段，目前已逐步建立健全“一項(xiàng)機(jī)制、一套制度、一個(gè)理念、一個(gè)中介機(jī)構(gòu)庫(kù)、一個(gè)信息公開體系、一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”的南京市財(cái)政績(jī)效管理體系。

（一）改革的主要特色

1.建立一項(xiàng)機(jī)制：全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

近幾年，南京市財(cái)政局逐步建立起包括績(jī)效目標(biāo)管理與績(jī)效前評(píng)價(jià)、績(jī)效跟蹤監(jiān)控（部門自行跟蹤監(jiān)控與財(cái)政重點(diǎn)跟蹤監(jiān)控）、績(jī)效后評(píng)價(jià)（部門自評(píng)價(jià)與財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)）、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用的全過程績(jī)效管理機(jī)制，且由財(cái)政主導(dǎo)評(píng)價(jià)拓展至所有預(yù)算部門，并將績(jī)效管理的范疇逐步擴(kuò)大至財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)、部門整體支出評(píng)價(jià)、績(jī)效信息全公開等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理工作的全過程實(shí)施與財(cái)政資金的全覆蓋。

2.健全一套制度：市級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理體制及配套制度

近幾年，南京市財(cái)政局先后制定實(shí)施了《南京市級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理辦法》《南京市財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》《南京市財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理前評(píng)價(jià)操作規(guī)程》《南京市財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》等績(jī)效管理制度文件，細(xì)化了市級(jí)預(yù)算績(jī)效管理體制及各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容、流程、結(jié)果運(yùn)用等配套制度，明確規(guī)范，保證質(zhì)量。

3.貫徹一個(gè)理念：“三個(gè)評(píng)價(jià)、兩個(gè)運(yùn)用”績(jī)效管理理念

南京市財(cái)政局對(duì)全過程績(jī)效管理機(jī)制進(jìn)行拓展，提出并貫徹了“三個(gè)評(píng)價(jià)、兩個(gè)運(yùn)用”的績(jī)效管理理念。一方面，強(qiáng)化“三個(gè)評(píng)價(jià)”：一是逐步加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)分別梳理為前評(píng)價(jià)、專家評(píng)審、一般審核三種類型，績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系未設(shè)置或設(shè)置不科學(xué)的項(xiàng)目一律不得列入項(xiàng)目庫(kù)；二是注重重點(diǎn)評(píng)價(jià)時(shí)間節(jié)點(diǎn)選擇，由單年度的重點(diǎn)評(píng)價(jià)向周期性的重點(diǎn)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，根據(jù)不同專項(xiàng)資金項(xiàng)目完整周期和預(yù)算管理的實(shí)際需要進(jìn)行中長(zhǎng)期階段性評(píng)價(jià)，確保評(píng)價(jià)工作更科學(xué)準(zhǔn)確反映項(xiàng)目的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；三是注重政策評(píng)價(jià)整體效益，由開展單項(xiàng)政策評(píng)價(jià)向系列政策整體性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，將一系列支持同一類型的政策打包評(píng)價(jià)，系列政策的相關(guān)性、效率性、效益性、公平性有了更公平客觀的評(píng)價(jià)。另一方面，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果“兩個(gè)運(yùn)用”：一是運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)決策，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為政策終止、調(diào)整完善的重要參考依據(jù)；二是運(yùn)用于財(cái)政預(yù)算安排，所有財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果均上報(bào)市政府作為決策參考，并反饋相關(guān)部門對(duì)照整改。近三年來，市財(cái)政局共組織開展了140余項(xiàng)評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)等次為“優(yōu)”“良”的共計(jì)100個(gè)，等次為“一般”的26個(gè)，等次為“較差”的13個(gè)，等次為“差”的1個(gè)，依據(jù)《南京市財(cái)政資金預(yù)算管理綜合考核結(jié)果運(yùn)用管理辦法》對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的預(yù)算安排以及政策調(diào)整、整合、暫停等提出了參考意見。

4.建立一個(gè)中介機(jī)構(gòu)庫(kù)：南京市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)庫(kù)

南京市財(cái)政局2016年、2017年兩次公開招標(biāo)，建立了包括17家事務(wù)所（管理咨詢公司）的績(jī)效評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)庫(kù)。為強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)日常管理，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量，市財(cái)政局制定了《南京市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)費(fèi)用支出管理辦法（暫行）》《南京市財(cái)政局關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量考核辦法（試行）》和《南京市財(cái)政局選用中介機(jī)構(gòu)庫(kù)管理辦法》等管理制度，對(duì)聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)、支付中介費(fèi)用、開展中介機(jī)構(gòu)工作質(zhì)量考核監(jiān)督等加以詳細(xì)規(guī)范。

5.構(gòu)成一個(gè)信息公開體系：建立全面覆蓋的績(jī)效信息公開體系

2017年對(duì)12個(gè)專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系以及10個(gè)專項(xiàng)資金的自評(píng)價(jià)報(bào)告試公開。在此基礎(chǔ)上，2018年對(duì)83項(xiàng)市專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)以及42項(xiàng)自評(píng)價(jià)報(bào)告全部（涉密信息和剛性政策除外）實(shí)現(xiàn)了雙平臺(tái)（江蘇省預(yù)決算公開信息平臺(tái)和部門門戶網(wǎng)）公開，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。按照市人大要求，選取教育專項(xiàng)、水環(huán)境治理等6個(gè)專項(xiàng)資金，將其2019年度績(jī)效目標(biāo)納入人代會(huì)審核范圍。

6.完善一個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：完善分類財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

南京市財(cái)政局先后編寫了財(cái)政分類資金的績(jī)效總體目標(biāo)，探索編制了教育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、基本建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等分類的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系，提煉抽取了相關(guān)分類資金的核心指標(biāo)，提升全市財(cái)政績(jī)效管理工作的規(guī)范性和統(tǒng)一性。2018年起升級(jí)改造財(cái)政績(jī)效管理系統(tǒng)，將其嵌入財(cái)政綜合管理系統(tǒng)，形成合力。目前已完成績(jī)效目標(biāo)管理模塊，凡要進(jìn)入財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，必須要經(jīng)過績(jī)效管理系統(tǒng)申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，其評(píng)價(jià)結(jié)果作為納入預(yù)算管理的前置條件，為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化創(chuàng)造了條件。

（二）當(dāng)前存在的問題

盡管南京市財(cái)政績(jī)效管理工作近年來取得了一定的進(jìn)步，但從實(shí)際工作情況看，由于重視程度不夠、績(jī)效理念不足等原因，依然存在以下主要問題：

1.花錢問效、無效問責(zé)的績(jī)效理念尚未牢固樹立

不差錢的想法仍在部分單位內(nèi)存在，一些部門、單位還存在著“基數(shù)加增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)預(yù)算思維模式，預(yù)算安排只能增不能減。目前，我國(guó)已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，全市財(cái)政全面進(jìn)入緊平衡階段，一般公共預(yù)算財(cái)力增幅趨緩、民生支出標(biāo)準(zhǔn)趨高、土地財(cái)政功能趨于不穩(wěn)定、交通基礎(chǔ)設(shè)施支出增大、債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)加大。這就需要各方合力，樹立績(jī)效理念，增強(qiáng)精打細(xì)算意識(shí)和習(xí)慣，在某種程度上用財(cái)政資金績(jī)效來反映政府治理效率的高低。

2.花錢與干事的績(jī)效管理與預(yù)算管理“兩張皮”現(xiàn)象仍未徹底消除

目前南京市績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)與專項(xiàng)資金預(yù)算申報(bào)編制工作基本實(shí)現(xiàn)同步開展，但績(jī)效跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、政策評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等工作仍未完全融入預(yù)算執(zhí)行和決算等環(huán)節(jié)。除目標(biāo)評(píng)審?fù)猓?jī)效管理系統(tǒng)其余環(huán)節(jié)尚未完全建立，還不能完全通過信息化手段與預(yù)算管理緊密結(jié)合，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算管理工作仍存在一定時(shí)間差，“兩張皮”的現(xiàn)象仍然在一定程度上存在。

3.部分政策目標(biāo)設(shè)置注重效率不夠

以民生政策為例，一是部分民生政策目標(biāo)設(shè)置的福利標(biāo)準(zhǔn)偏高，不利于當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共財(cái)力平衡，不利于實(shí)施更加務(wù)實(shí)的財(cái)政政策目標(biāo)，集中社會(huì)力量辦大事。二是部分民生政策沒有充分考慮惠及低收入人群而向有產(chǎn)者傾斜，超越了基本公共服務(wù)范疇。對(duì)這部分公共設(shè)施使用習(xí)慣于免費(fèi)模式，有?！罢l(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的公平性原則，造成部分公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)低效率。過多的免費(fèi)政策可行性研究不足，助長(zhǎng)資源過度占用、低效使用，對(duì)積累的福利剛性矛盾未建立完善出清機(jī)制。

4.部分政策制定使用未考慮市場(chǎng)決定作用

一是個(gè)別公共設(shè)施項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)需求論證不夠準(zhǔn)確，建成后使用率不高；部分公共設(shè)施項(xiàng)目前期市場(chǎng)論證不夠充分，對(duì)市場(chǎng)因素預(yù)判不足，造成項(xiàng)目難以按績(jī)效目標(biāo)推進(jìn)和運(yùn)營(yíng)。二是部分產(chǎn)業(yè)政策沒有有效兼顧稅收優(yōu)惠政策與財(cái)政支出政策，習(xí)慣于用財(cái)政支出政策，而沒有主動(dòng)應(yīng)用稅式支出政策幫助企業(yè)獲得最大政策紅利。部分政策有違市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰原則，不必要補(bǔ)貼保護(hù)落后，產(chǎn)生了政策的負(fù)外部性效應(yīng)。三是一些公共產(chǎn)品重投入輕管理、重支出輕績(jī)效。表現(xiàn)在公共產(chǎn)品項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)一體化運(yùn)作不夠到位，重建輕管，運(yùn)用合理的價(jià)格機(jī)制吸引社會(huì)資本進(jìn)行由使用者付費(fèi)的公共設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)還要深化。還表現(xiàn)在一些公共設(shè)施項(xiàng)目績(jī)效考核不夠到位，約束機(jī)制不完善。

三、南京市深化財(cái)政績(jī)效管理改革的總體路徑和保障措施

當(dāng)前及今后一段時(shí)期，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政全面進(jìn)入“緊平衡”階段。隨著國(guó)外形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)周期交織影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，更有必要加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理，有效破解花錢和辦事兩張皮的難題，充分發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。當(dāng)前，要以貫徹中央全面實(shí)施全方位、全覆蓋、全過程的預(yù)算績(jī)效管理的精神為契機(jī)，加快建立和完善具有南京市特色的財(cái)政績(jī)效管理模式。

（一）完善優(yōu)化財(cái)政績(jī)效管理改革的總體路徑

根據(jù)中央和省財(cái)政廳要求，南京市明確2021年全市基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系的改革總體目標(biāo)。按照“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，制定2020年市級(jí)財(cái)政基本建成、2021年全市財(cái)政基本建成財(cái)政績(jī)效管理體系的時(shí)間表、路線圖，有步驟開展各項(xiàng)工作，橫向到邊、縱向到底，處理好公平與效率、政府與市場(chǎng)的辯證關(guān)系，構(gòu)建市場(chǎng)有效、政府有為的財(cái)政政策體系，促進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)。綜合運(yùn)用四本預(yù)算及PPP、政府投資基金、政府債券等政策工具，促進(jìn)發(fā)揮市場(chǎng)決定作用，吸引帶動(dòng)社會(huì)資本增加對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域重大項(xiàng)目投入，系統(tǒng)構(gòu)建以績(jī)效為核心的集中財(cái)力辦大事的資金管理機(jī)制，把財(cái)政資金管好用好，提高績(jī)效，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。主要有以下三方面具體路徑。

1.搭建全方位全面預(yù)算績(jī)效管理格局

構(gòu)建政府、部門單位、政策和項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效管理體系，強(qiáng)化三者之間協(xié)調(diào)配合，將促發(fā)展的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，落實(shí)減稅清費(fèi)政策，放大乘數(shù)效應(yīng)，提高財(cái)稅政策的公共性、普惠性和落地性。一是搭建市區(qū)兩級(jí)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效管理機(jī)制。建立完善市區(qū)兩級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，要充分體現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)政府收入結(jié)構(gòu)與質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)與效果、財(cái)力分布與可持續(xù)性、財(cái)力與職能匹配性、盤活財(cái)政存量資金、政府債務(wù)、預(yù)算執(zhí)行及國(guó)庫(kù)庫(kù)款管理等內(nèi)容的財(cái)政運(yùn)行關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，搭建市區(qū)兩級(jí)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效管理體系。二是推進(jìn)部門整體績(jī)效預(yù)算改革。統(tǒng)籌考量部門及其單位財(cái)政資金運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)和服務(wù)對(duì)象滿意度等指標(biāo)，綜合考核部門整體績(jī)效。三是建立新增政策和重大項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制。針對(duì)民生政策、產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目提出不同評(píng)估重點(diǎn)；建立政府投資項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制和預(yù)算論證聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將績(jī)效管理關(guān)口前移，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變。四是完善和推進(jìn)整體政策績(jī)效評(píng)價(jià)。充分考慮減稅清費(fèi)等財(cái)政政策的市場(chǎng)運(yùn)行情況，建立分類政策目標(biāo)，完善整體政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，綜合評(píng)估相關(guān)政策的必要性、市場(chǎng)效率，作為其財(cái)政政策調(diào)整、優(yōu)化或廢止的重要依據(jù)，并建立完善財(cái)政政策和項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)調(diào)整、延續(xù)或清理退出機(jī)制。

2.構(gòu)建全過程全面預(yù)算績(jī)效管理鏈條

最為關(guān)鍵的是將績(jī)效理念和方法融入全過程各環(huán)節(jié)，將績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等鏈條完全融入預(yù)算管理全過程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效一體化，確保和提升財(cái)政績(jī)效。一是強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理。各部門單位編制預(yù)算時(shí)必須系統(tǒng)設(shè)置整體政策績(jī)效目標(biāo)及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門要將其績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置必要條件，對(duì)沒按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的不得安排預(yù)算，重要績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算草案同步上報(bào)本級(jí)人大審議，將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算管理流程無縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申報(bào)、審核、批復(fù)、公開“四個(gè)同步”。二是實(shí)行績(jī)效運(yùn)行與預(yù)算執(zhí)行雙監(jiān)控，建立預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”。財(cái)政部門建立重大政策和項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制，跟蹤分析績(jī)效運(yùn)行情況，及時(shí)調(diào)整、暫緩或停止政策和項(xiàng)目有關(guān)的預(yù)算撥款，強(qiáng)化結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，落實(shí)“四個(gè)收回”制度。三是全面開展事后績(jī)效評(píng)價(jià)。通過自評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開展事后績(jī)效評(píng)價(jià)。在部門單位自評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，財(cái)政部門組織事后重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，關(guān)注重點(diǎn)政策和項(xiàng)目績(jī)效。此外，要強(qiáng)化績(jī)效管理結(jié)果的應(yīng)用。將績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用于對(duì)預(yù)算部門單位的預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整中。實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息公開與預(yù)決算公開同步，將績(jī)效信息及時(shí)完整向同級(jí)人大匯報(bào)。

3.完善全覆蓋全面預(yù)算績(jī)效管理體系

完善一般公共預(yù)算特別是其中的政策與項(xiàng)目績(jī)效管理體系，對(duì)另外三本預(yù)算分別建立各自的預(yù)算績(jī)效管理體系，加強(qiáng)四本預(yù)算之間的銜接和聯(lián)動(dòng)，切實(shí)保障民生政策，注重?；?、注重可持續(xù)、注重建機(jī)制。一是探索推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效管理。針對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳的具體特點(diǎn)，綜合考量政府財(cái)力需要和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，探索和實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入一般公共預(yù)算操作方案。二是推進(jìn)社?；痤A(yù)算績(jī)效管理工作。結(jié)合社?；鹪O(shè)立目標(biāo)和管理要求，考量各類社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資方式、精算平衡、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)及基金運(yùn)營(yíng)管理的有效性，分類建立社?；鸸芾砜?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金績(jī)效管理。三是綜合實(shí)施政府性基金預(yù)算績(jī)效管理工作。考量政府性基金設(shè)立及延續(xù)的必要性、征收標(biāo)準(zhǔn)合理性、資金使用有效性、政府專項(xiàng)債務(wù)舉借及償還能力，建立完善政府性基金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？上冗x擇管理狀況較好的政府性基金，試點(diǎn)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，進(jìn)而逐步推廣。四是建立完善財(cái)政收入績(jī)效規(guī)劃管理體系。針對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃中關(guān)于近期宏觀經(jīng)濟(jì)政策形勢(shì)下財(cái)政收入測(cè)算、當(dāng)前財(cái)政收入政策問題分析和改革籌劃等具體內(nèi)容，對(duì)收入制度中與資源節(jié)約利用保護(hù)、過剩產(chǎn)能化解、收入分配調(diào)節(jié)和收入籌集力度相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行績(jī)效分析，綜合考量收入結(jié)構(gòu)、征收效率和優(yōu)惠政策實(shí)施效應(yīng)，優(yōu)化財(cái)政收入制度路徑，確保與近期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和總量相匹配的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度和總量規(guī)模。五是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績(jī)效管理路徑。以厘清管理權(quán)責(zé)為前提、以兼顧績(jī)效狀況為分配方式、以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)為考核工具，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目申報(bào)和管理系統(tǒng)開發(fā)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算績(jī)效管理路徑。六是強(qiáng)化完善政府采購(gòu)績(jī)效管理制度。明確待采購(gòu)的貨物、工程與服務(wù)是否與該采購(gòu)主體所擬定的績(jī)效目標(biāo)、部門履職計(jì)劃相關(guān)聯(lián)。建立完善市場(chǎng)價(jià)格信息動(dòng)態(tài)搜集整合渠道，與市物價(jià)部門協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)待采購(gòu)標(biāo)的價(jià)格信息動(dòng)態(tài)調(diào)整。優(yōu)化完善采購(gòu)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系，完善現(xiàn)有的價(jià)格測(cè)算模型，嘗試將價(jià)格因素與標(biāo)的采購(gòu)后的績(jī)效評(píng)估結(jié)果相關(guān)聯(lián)，發(fā)揮績(jī)效信息的關(guān)鍵性作用。七是推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理。著力強(qiáng)化政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目部門預(yù)算編制的約束、政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管和政府購(gòu)買服務(wù)及其負(fù)面清單項(xiàng)目的財(cái)政績(jī)效管理。八是全面建立地方政府債務(wù)績(jī)效管理框架。重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，建立健全地方政府債務(wù)規(guī)劃管理、地方政府債務(wù)項(xiàng)目滾動(dòng)管理、地方政府債務(wù)資金績(jī)效管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。九是建立行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效管理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)綜合績(jī)效配置和資產(chǎn)分類分級(jí)審核，促進(jìn)資產(chǎn)配置手段多樣化，盤活行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)。

（二）落實(shí)深化財(cái)政績(jī)效管理改革的保障措施

完善優(yōu)化上述南京市財(cái)政績(jī)效管理改革的總體路徑，需要落實(shí)深化相配套的技術(shù)和管理保障措施。在南京市財(cái)政績(jī)效管理的總體路徑分步驟推進(jìn)過程中，要切實(shí)增強(qiáng)全面績(jī)效管理理念，以高度的責(zé)任感、使命感和管理創(chuàng)新精神，聚焦解決改革的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，關(guān)注影響改革成效的關(guān)鍵因素，將財(cái)政績(jī)效管理改革落到實(shí)處，確保達(dá)到預(yù)期總體目標(biāo)。主要有以下方面的具體保障措施：

1.完善財(cái)政績(jī)效管理的技術(shù)保障措施

一是不斷推進(jìn)信息系統(tǒng)建設(shè)，完善技術(shù)支持平臺(tái)，在日常管理系統(tǒng)中嵌入績(jī)效管理模塊，明確不同類型數(shù)據(jù)的獲取渠道，擴(kuò)大數(shù)據(jù)信息獲取規(guī)模，注意整合政策、項(xiàng)目、部門與績(jī)效相關(guān)的各類數(shù)據(jù)，充分實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息的相互共享。二是借助大數(shù)據(jù)分析手段，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)抓取和數(shù)據(jù)分析功能的信息化利用功能，積極立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，綜合成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法等方法，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

2.強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效管理的責(zé)任約束體系

（1）強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效管理的主體責(zé)任機(jī)制。全市各級(jí)政府及其部門單位是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體。各級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)同志承擔(dān)推進(jìn)本地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任，各部門和單位主要負(fù)責(zé)同志承擔(dān)推進(jìn)本部門單位預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任，項(xiàng)目責(zé)任人承擔(dān)該項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效責(zé)任，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制。要推進(jìn)各部門單位開展預(yù)算績(jī)效自評(píng)價(jià)工作，從而形成以部門為主體的部門單位預(yù)算績(jī)效管理新格局。市財(cái)政要強(qiáng)化對(duì)各區(qū)各部門推進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理工作的督導(dǎo)。加大財(cái)政績(jī)效管理工作的考核力度，考核結(jié)果與各區(qū)各部門年度績(jī)效排名掛鉤，倒逼各區(qū)各部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)牢固樹立績(jī)效管理理念，履職盡責(zé)推進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理工作。對(duì)工作成效好的予以表彰，對(duì)工作推進(jìn)不力的進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改。

（2）強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效管理的責(zé)任約束機(jī)制。強(qiáng)化各部門單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效和專項(xiàng)資金管理等環(huán)節(jié)的主體責(zé)任約束機(jī)制：一是將績(jī)效前評(píng)估結(jié)果與新增政策和項(xiàng)目掛鉤。二是將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制掛鉤。三是將績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控與財(cái)政資金執(zhí)行調(diào)整掛鉤。四是將事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤。五是將部門整體績(jī)效與部門預(yù)算安排掛鉤。六是將下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。要嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整程序，規(guī)范專項(xiàng)資金設(shè)立、整合、調(diào)整和退出程序，開展政府投資項(xiàng)目“ABC”分類和“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理，注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，區(qū)分輕重緩急，將財(cái)政承受能力和資金平衡方案作為項(xiàng)目資金安排的前置條件。切實(shí)提升公共產(chǎn)品投入支出績(jī)效，力保基本民生、防風(fēng)險(xiǎn)等剛性支出，力保創(chuàng)新名城和產(chǎn)業(yè)地標(biāo)建設(shè)，力保城市首位度提升；適度壓縮一般性支出增長(zhǎng)，按績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果壓縮績(jī)效一般和執(zhí)行進(jìn)度滯后項(xiàng)目，并嚴(yán)控乃至取消條件不成熟和形象工程項(xiàng)目。

3.完善財(cái)政績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系

（1）完善財(cái)政績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)體系。一是建立并完善預(yù)算績(jī)效管理制度和流程。建立完善涵蓋績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、成果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的全面預(yù)算績(jī)效管理流程，制定和實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理制度和實(shí)施細(xì)則。二是不斷完善績(jī)效指標(biāo)體系。在建立完善全市產(chǎn)業(yè)類、教育類績(jī)效指標(biāo)體系的同時(shí)，要加快建立完善其他類別的績(jī)效指標(biāo)體系，從而建立完善分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)體系，不斷完善定量與定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)體系框架，并根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)政策擇機(jī)動(dòng)態(tài)調(diào)整。要結(jié)合南京市財(cái)力狀況，重視成本效益分析，對(duì)定得偏高的民生服務(wù)指標(biāo)要適當(dāng)微調(diào)和穩(wěn)定?？?jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性論證，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)。三是完善預(yù)算績(jī)效管理的網(wǎng)絡(luò)化、信息化，并嵌入財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)。對(duì)預(yù)算資金申報(bào)、分配、下達(dá)、調(diào)整、使用等信息進(jìn)行全程記錄、監(jiān)控、可追溯；對(duì)政府及其部門單位的預(yù)算資金、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等預(yù)算績(jī)效信息實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理。四是建立完善預(yù)算績(jī)效管理的社會(huì)參與機(jī)制。充實(shí)和完善南京市績(jī)效管理專家?guī)?，加大整合南京地區(qū)相關(guān)行業(yè)、高校等領(lǐng)域優(yōu)秀績(jī)效管理專家資源。進(jìn)一步完善管理制度，建立完善第三方中介機(jī)構(gòu)的信用體系，更好地引導(dǎo)和規(guī)范第三方中介機(jī)構(gòu)及其專家客觀、公正、公平做好財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作，確保和提升財(cái)政績(jī)效管理的公正性和精確度。完善和搭建社會(huì)公眾參與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的途徑和平臺(tái)，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，提高財(cái)政績(jī)效管理的公信力。

（2）完善財(cái)政支出政策的評(píng)價(jià)體系。考慮到今后幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度放緩的大環(huán)境，要強(qiáng)化對(duì)財(cái)政可承受能力的論證，加強(qiáng)市區(qū)財(cái)政承受能力動(dòng)態(tài)監(jiān)控。要全面梳理現(xiàn)行財(cái)政支出政策，加大財(cái)政支出整合力度。要聚焦南京市“五位一體”總體布局與“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局等重大決策部署，積極落實(shí)國(guó)家稅費(fèi)優(yōu)惠政策。在保證民生等基本公共服務(wù)等必要的剛性支出基礎(chǔ)上，在財(cái)政可承受能力內(nèi)優(yōu)先保障補(bǔ)短板、促功能提升的項(xiàng)目，量力而行安排新建工程。從聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、創(chuàng)新財(cái)政工具、完善績(jī)效考評(píng)等方面入手推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金整合統(tǒng)籌使用，建立完善以績(jī)效為核心的財(cái)政支出政策的評(píng)價(jià)體系，將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為全市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)突破口，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效。尤其是要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，指導(dǎo)和關(guān)注獲得財(cái)政資金引導(dǎo)支持與財(cái)政優(yōu)惠政策激勵(lì)的企業(yè)績(jī)效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而保障和提升財(cái)政績(jī)效管理績(jī)效。

4.強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效管理的監(jiān)督問責(zé)制度

財(cái)政會(huì)同相關(guān)部門建立強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效管理的監(jiān)督問責(zé)制度。審計(jì)部門可對(duì)部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)部門績(jī)效自評(píng)結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行抽查；監(jiān)察部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理職責(zé)履行情況開展監(jiān)察，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算部門單位主體責(zé)任落實(shí)情況，并對(duì)違紀(jì)違法行為進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。市區(qū)財(cái)政、審計(jì)等部門發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，嚴(yán)肅查處弄虛作假、財(cái)政資金低效無效、造成重大損失浪費(fèi)的行為。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)在績(jī)效評(píng)價(jià)等工作中弄虛作假、出具不實(shí)報(bào)告等行為的，應(yīng)將其列入行業(yè)失信黑名單，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)處理。將預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果納入對(duì)全市各區(qū)政府和市級(jí)各部門績(jī)效考核體系，作為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)晉升獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，對(duì)有關(guān)責(zé)任人實(shí)施監(jiān)督問責(zé)。