黃勝強

作為新時期對外交往的頂層設計，“一帶一路”倡議順應了全球治理體系變革的內在要求，正在成為我國參與全球開放合作、改善全球經濟治理體系、促進全球共同發(fā)展繁榮、推動構建人類命運共同體的中國方案?？诎妒恰耙粠б宦贰被ヂ摶ネǖ闹匾T戶和戰(zhàn)略節(jié)點，大力推進“一帶一路”沿線口岸國際合作，對“一帶一路”倡議取得成效具有十分重要的意義。國際口岸管理有很多好的實踐，有必要認真借鑒國際口岸管理方面的最佳實踐，創(chuàng)新口岸管理機制，推動陸上、海上、天上、網上四位一體聯通，深化沿線大通關合作，打造“一帶一路”口岸國際合作升級版，以沿線口岸國際合作推動“一帶一路”倡議實施。

一、國際口岸管理值得關注和借鑒的經驗和實踐

從20世紀80年代開始，許多國家都先后實施了國內口岸管理體制和執(zhí)法機制改革并開展國際口岸合作，以推進口岸管理現代化進程。其中有很多成功的經驗和很好的實踐值得我們進一步了解。

一是在口岸管理體制和執(zhí)法機制方面，以“整體性政府”理念為指導，大力推動口岸管理的協同化、合作化和一體化，不斷改善口岸通行環(huán)境，提高貿易安全與便利水平。各國政府充分認識到，傳統(tǒng)的口岸管理改革通常集中在海關領域，但絕大多數口岸都是多個部門單獨執(zhí)行的管理體制和多部門共同參與的通關機制；世界海關組織的相關研究表明，海關通關時間在整個口岸通行時間中僅占10%以下，實踐反復證明，改善口岸通行環(huán)境，需要除海關以外的其他口岸部門的共同努力才能取得實效。因此，許多國家都根據本國的具體情況分別在口岸管理體制機制上推行合作化、協同化甚至一體化的改革。在口岸執(zhí)法機制的合作化上，許多國家的海關、邊檢和檢驗檢疫等口岸執(zhí)法部門建立了與貿易界和跨境人員之間的廣泛合作機制和伙伴關系，形成執(zhí)法與守法之間的良性互動，實施“經認證的經營者”(Authorized Economic Operator,簡稱AEO)和“信任旅行者”(Trusted Traveler)計劃，提倡守法便利，應用風險管理技術，大大提高了口岸執(zhí)法的效能和效率。在口岸管理的協同化方面，許多國家都建立了口岸各部門之間的協調機制，各部門之間加強了信息共享，有的國家在此基礎上實行口岸執(zhí)法流程再造，一次申報、共同查驗，甚至部門之間代行職權、互派人員等等。這些做法大大提高了口岸執(zhí)法的整體效能，極大地便利了旅客和進出口企業(yè)。最為值得關注的是，一些國家推行口岸管理體制和口岸執(zhí)法機制一體化改革，對口岸各執(zhí)法部門的組成機構進行重組和整合，減少口岸管理部門的數量，實現了一體化的管理體制。尚不具備這種條件的國家，也通過合署辦公、單一窗口等先進做法實現口岸執(zhí)法機制的一體化。

二是在口岸國際合作方面，很多國家或地區(qū)采用了信息互換、監(jiān)管互認和執(zhí)法互助，以及“一站式”國際口岸等形式。其中“一站式”國際口岸，將兩個接壤的國家或地區(qū)的口岸在地理上并排設立，貨物和人員跨境時只在一個地點辦理通關手續(xù)、一次停留，而不再像過去那樣分別在出境國家和入境國家停留兩次。國與國之間口岸的信息互換、執(zhí)法互助和監(jiān)管互認，可以使跨境貿易商和旅客一次申報、一次查驗和一次放行。

這些口岸管理最佳實踐已經成為國際區(qū)域經濟合作的重要措施和制度舉措。

二、推進“一帶一路”沿線口岸國際合作的對策建議

(一)借鑒參照國際口岸管理體制改革的成功經驗，推動和幫助“一帶一路”沿線國家創(chuàng)新口岸管理機制

我國口岸發(fā)展在良性軌道快速推進，相比而言，有的鄰國口岸發(fā)展滯后，不適應我國部分口岸開放的發(fā)展要求。雖然中央和地方政府已經批準了眾多口岸，但是由于邊境口岸需要境內外雙方對接，部分口岸由于對方口岸建設進度落后、法律手續(xù)尚未完備或其他原因休關而仍未實際開通。因此，可借鑒參照國際口岸管理體制改革的成功經驗，推動和幫助“一帶一路”沿線國家創(chuàng)新口岸管理機制。

(二)推動“陸、海、天、網”四位一體互聯互通

1.支持國際物流大通道建設，推進陸上絲綢之路發(fā)展

積極推動國際公路運輸(TIR)公約正式落地實施。2018年，我國已先后在霍爾果斯、伊爾克什坦、二連浩特、滿洲里、綏芬河、大連口岸啟動TIR試點。要總結和規(guī)范相關的海關業(yè)務管理規(guī)定，明確TIR運輸車輛審批機構，主動對接TIR電子系統(tǒng)，并在有條件的口岸擴大實施TIR。

積極研究加入其他相關國際貿易或跨境運輸便利化公約。發(fā)布海關多式聯運監(jiān)管制度，推廣應用多式聯運管理系統(tǒng)。支持“渝黔桂新”南向通道建設。以過境貨物風險信息交換合作為抓手，推進中歐陸?？炀€風險管理合作，便利企業(yè)快速通關，夯實中歐陸?？炀€海關通關便利化基礎。

加強邊境口岸管理國際合作。鞏固和發(fā)展現有中俄、中哈、中蒙、中越等雙邊口岸合作機制，研究推動與老撾、尼泊爾、塔吉克斯坦、巴基斯坦等其他毗鄰國家建立口岸合作機制，在口岸設立、工作制度、安全防范、便利通關和基礎設施建設等方面加強協作。支持邊境口岸地方政府、口岸查驗機構與毗鄰國家對應政府和機構開展協作，協調解決通關中存在的問題。

提升中歐班列通關便利化水平。優(yōu)化中歐班列監(jiān)管，實現中歐班列轉關無紙化。盡快啟動“關鐵通”項目中哈回程測試，將“關鐵通”項目向其他中歐班列沿線國家海關進行推介。建議世界海關組織成立安全智能鎖技術研究小組，通過小組平臺建立聯系協調機制，為“一帶一路”更多沿線國家海關共同實施“關鐵通”項目奠定基礎。

2.促進“21世紀海上絲綢之路”聯通

研究制定“21世紀海上絲綢之路”重要支點港口海關合作計劃，加強與新加坡、印度尼西亞、馬來西亞、阿聯酋、希臘、荷蘭、埃及等國海關合作，探索與重要港口海關間的“點對點”信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助合作，便利海上絲綢之路貿易。

3.助力“空中絲綢之路”發(fā)展

支持各地開展“空中絲綢之路”建設，支持航空公司拓展貨運航線網絡、增開國際客運航線、開展國際航班國內段載運客貨業(yè)務。對“一帶一路”國家航線給予一定的地方補貼。從國家層面加強與有關國家航空磋商以增加航權額度。完善國內重點機場基礎設施，增強機場與聯檢單位的協調配合，加快旅客中轉效率，提高服務質量。進一步放寬旅游簽證限制，鼓勵國內旅行社更多地推出旅游產品，在國際中轉特別是夜間中轉中加大海關放行支持力度。盡快推行快件新艙單系統(tǒng)，加快研發(fā)進出境及中轉旅客電子口岸系統(tǒng)，提高個人終端應用效能。

4.助推“網上絲綢之路”建設

習近平總書記多次強調“建設21世紀數字絲綢之路”。有學者認為，“網上絲綢之路”是“一帶一路”倡議“軟實力”的體現。2016年12月國務院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出了“網上絲綢之路”建設優(yōu)先行動，形成覆蓋“一帶一路”沿線國家和地區(qū)重點方向的信息經濟合作大通道。當務之急是發(fā)展跨境電商，落實首屆世界海關跨境電商大會達成的共識，加快制定跨境電商海關監(jiān)管標準框架，為跨境電商可持續(xù)發(fā)展貢獻“中國智慧”。同時，充分利用我國電子口岸優(yōu)勢，加快電子口岸與“一帶一路”沿線口岸互聯互通，推動“一帶一路”國家實施國際貿易“單一窗口”。

在這個過程中要注意發(fā)揮好中央和地方兩個積極性，以需求為導向，以應用促發(fā)展，把握好“五個得”的思路和方法：一是進得去，通過在對方重點投資的生產項目、貿易項目、園區(qū)項目等，進入對方信息化市場；二是找得出，在與對方跨境貿易過程中，發(fā)現對方在物流、通商、通關、金融等信息化方面的問題或不足，并設計和實施相應的優(yōu)化方案；三是行得通，從物流、貿易信息聯通的市場需求入手，與對方企業(yè)先行先試，再逐步擴大到對方海關等政府機關；四是做得好，以“共建、共享、共贏”為出發(fā)點，平等地與對方企業(yè)、政府、口岸監(jiān)管等不同層面友好合作，聯合開發(fā)、共同運營信息化平臺；五是鋪得開，從設計之初就要考慮到可復制、可推廣。

(三)深化沿線大通關合作，打造“一帶一路”口岸國際合作升級版

隨著“一帶一路”倡議的推進，相伴的政治、經濟和安全問題及其挑戰(zhàn)也日益增多。2015年《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》所提出的“合作機制”建設明顯不能滿足“一帶一路”建設的國際性、長期性和可持續(xù)性發(fā)展的需要，也增加了建設項目及其參與者的不確定性和潛在風險。在全球化面臨艱難選擇、國際形勢復雜多變的當下，如何通過合作機制創(chuàng)新，打造“一帶一路”升級版，以更好地落實共商共建共享原則，為建設參與者創(chuàng)設穩(wěn)定預期和安全保障環(huán)境，并消解一些國家對“一帶一路”倡議的誤解或疑慮，就成為深入推進“一帶一路”倡議亟須解決的重大問題。

從合作框架來分析，“一帶一路”是海陸聯通的偉大倡議，其推進過程尤其應注重與陸路上的“歐亞經濟聯盟”與海路上的“東盟”等區(qū)域機制的對接，通過加強對話協商，形成戰(zhàn)略互信，并本著互利共贏的原則加強務實合作，特別是要兼顧各方利益和關切，尋求利益契合點和合作最大公約數，各施所長，各盡所能，共享機遇，共迎挑戰(zhàn)，共同促進區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。

中國海關積極落實《推進“一帶一路”沿線大通關合作行動計劃(2018—2020)》，依托“一帶一路”海關高層論壇、檢驗檢疫高層國際研討會等平臺，健全與沿線國家的協調聯絡機制，全方位深化國際大通關機制化合作，深化中歐班列通關便利化合作，運用現代管理、信息化和高科技手段，對單證流、貨物流和信息流進行整合。以“一帶一路”沿線國家為重點，深化國際合作，積極服務高層互訪和國家重大主場外交活動，目前中國海關已與沿線61個國家海關等部門建立了合作關系，共簽署128份國際合作文件。

《2018年海關推進“一帶一路”建設工作要點》提出，“緊緊圍繞建設和平之路，加強機制化海關國際合作”，推動建立“一帶一路”海關協調聯絡機制，找準與沿線國家海關的合作利益契合點，充分考慮不同國家的不同合作需求，推動與共識度高、合作意愿強的重點國家先行搭建“一帶一路”海關協調聯絡機制，開展溝通協調、經驗分享。中國海關在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出了加強沿線海關合作的五點倡議，即深化機制銜接合作、深化監(jiān)管創(chuàng)新合作、深化信息共享合作、深化貿易安全合作和深化能力建設合作，為推動構建沿線海關命運共同體再一次提供中國方案，形成專門性、長效性的國際合作機制。

第一，促進邊界上便利。大力推進數據交換、風險管理、單一窗口、無紙通關等便利措施。啟動建設“一帶一路”海關信息互換和共享服務平臺，輸出中國海關“智慧海關系統(tǒng)”，促進信息互聯互通。擴大中哈、中吉、中塔農產品“綠色通道”實施范圍，推動開通中巴農產品快速通關“綠色通道”。完善安全風險評估機制，針對槍爆物品、毒品等高危安全準入風險開展信息交換和聯合布控。

第二，推動跨邊界區(qū)域連接。實施國際通關轉運多式聯運有機銜接，打通陸?？章撨\及電子商務的國際物流大通道，提高跨境運輸海關手續(xù)便利化水平。擴大中歐雙方安智貿試點口岸，拓展中歐共同風險規(guī)則聯合認證的領域和方式，完善中歐安智貿項目數據交換系統(tǒng)，優(yōu)化安智貿貨物通關流程，升級通關便利優(yōu)惠措施。

第三，優(yōu)化邊界后商業(yè)環(huán)境。加大海關重點合作項目推進力度，實施FTA、AEO互認。加快與哈薩克斯坦、馬來西亞、土耳其、蒙古、俄羅斯等國家開展AEO互認合作，與泰國、印度、越南、印度尼西亞、埃及進行AEO互認合作前期接觸。與已簽署AEO互認安排的國家和地區(qū)開展互認實施效益評估，推進互認便利措施切實落地見效。與以色列盡早商定中以AEO互認安排具體實施日期，使互認便利措施早日惠及兩國優(yōu)質企業(yè)。