王英霞，李小強(qiáng)

（1.甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州730070；2.華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 長(zhǎng)寧200042）

地方立法是保障地方發(fā)展的重要制度工具，發(fā)展地方立法是我國(guó)法律體系進(jìn)一步完善和體系化的重要方面。地方立法雖涵攝于一域之內(nèi)，但是若實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)其有普遍性則可適用于全國(guó)范圍。地方環(huán)境立法作為地方立法不可或缺的一部分，其與地方立法具有同種特征。當(dāng)下，我國(guó)正處于“一帶一路”倡議的發(fā)展機(jī)遇期，在此背景之下，地方立法尤其是地方環(huán)境立法的議題無(wú)疑值得關(guān)注?！耙粠б宦贰背h不僅是經(jīng)濟(jì)和文化方面要將“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”相結(jié)合，法律制度方面也是如此。地方環(huán)境立法一直以來(lái)被視為地方性的問(wèn)題，很少有人從國(guó)際視野角度去審視地方立法，在“一帶一路”的背景之下，無(wú)疑給地方環(huán)境立法提供了這一契機(jī)。

一、地方環(huán)境立法的三個(gè)不同面向

（一）面向一：“本土資源”與“域外經(jīng)驗(yàn)”相結(jié)合

一直以來(lái)，我國(guó)地方立法大多情況下將目光局限于國(guó)內(nèi)視野，很少關(guān)注其他國(guó)家相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的影響，法律制度和文化制度等各個(gè)方面逐漸相互影響，相互借鑒，我們不得不將目光投向世界，“一帶一路”的提出就是順應(yīng)這一趨勢(shì)的表現(xiàn)。在“一帶一路”的大背景下，我們的立法應(yīng)該既注重本土資源的攝取，也應(yīng)該學(xué)習(xí)域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。自清末變法修律以來(lái)，我國(guó)近代法制多是借鑒他國(guó)之立法經(jīng)驗(yàn)，甚至有“照搬照抄”之嫌。但是，隨著上世紀(jì)九十年代我國(guó)一批學(xué)者開(kāi)始提出法治的“本土資源”，開(kāi)始重視我國(guó)的法治實(shí)踐，這一轉(zhuǎn)向?qū)ξ覈?guó)法治的發(fā)展，尤其是立法的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響［1］。無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界都開(kāi)始關(guān)注地方立法的話題，并且不像之前將地方立法僅僅看作是對(duì)上位法的具體化落實(shí)，而是開(kāi)始關(guān)注地方立法的地方性。法律是一種地方性知識(shí)，誠(chéng)如斯言，立法也應(yīng)當(dāng)注重地方性，這也就使得地方立法開(kāi)始注重對(duì)地方“法治資源”的挖掘。從近幾年我國(guó)的地方立法情況來(lái)看，確實(shí)對(duì)地方“法治資源”的攝取效果明顯，有些制度甚至從地方上升到了全國(guó)層面。可是，一直以來(lái)地方立法忽視了一個(gè)比較重要的方面，就是向域外其他國(guó)家借鑒相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于地方環(huán)境立法而言尤為如此，由于我國(guó)環(huán)境問(wèn)題相較于發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生較晚，這也就為我國(guó)借鑒地方環(huán)境立法的“域外經(jīng)驗(yàn)”提供了有利之處。但是，實(shí)踐中我國(guó)地方環(huán)境立法卻很少做到這一點(diǎn)。對(duì)于地方環(huán)境立法而言，應(yīng)當(dāng)是既要立足“本土資源”，又要借鑒“域外經(jīng)驗(yàn)”，只有如此，才能顯現(xiàn)出地方環(huán)境立法的中國(guó)立場(chǎng)和世界眼光。

（二）面向二：內(nèi)源性立法與外源性立法相結(jié)合

從立法的類型來(lái)看，有內(nèi)源性立法和外源性立法兩種類型。所謂的內(nèi)源性立法是一種自下而上的立法，其體現(xiàn)為一種“自生自發(fā)的秩序”；所謂的外源性立法是一種自上而下的立法，體現(xiàn)為一種“強(qiáng)制的秩序”。就目前來(lái)看，我國(guó)地方立法中外源性立法居多而內(nèi)源性立法較少，從應(yīng)然層面來(lái)看，這并非是良性的立法狀態(tài)。從法律實(shí)施的效果來(lái)考量，一部實(shí)施較好的法律必然是融內(nèi)源性立法與外源性立法于一體的法律，地方立法若要得到較好的實(shí)施效果，自然也應(yīng)當(dāng)考量這兩種因素。地方環(huán)境立法與地方立法的不同之處很大程度上在于地方環(huán)境立法要考慮環(huán)境因素，而環(huán)境因素又是最容易因地而異的因素，因此就要求我們從各個(gè)地方不同的環(huán)境要素去考量，走一種自下而上的內(nèi)源性立法模式。當(dāng)然，這并非是不關(guān)注自上而下的外源性立法模式，按照我國(guó)立法法的規(guī)定，地方立法的權(quán)力要在遵從中央統(tǒng)一立法權(quán)的主導(dǎo)因素下才可以發(fā)揮其主動(dòng)性和積極性。因此，這就必然要求我們?cè)谶M(jìn)行地方環(huán)境立法時(shí)將內(nèi)源性立法與外源性立法相結(jié)合，既注重自下而上的創(chuàng)制性立法，又不忽視自上而下的實(shí)施性立法。通過(guò)這種互動(dòng)的立法模式考量，使得我國(guó)地方環(huán)境立法更具有實(shí)踐性和可操作性，從而為我國(guó)環(huán)境法治提供立法上的支持。

（三）面向三：分散性立法與綜合性立法相結(jié)合

分散性立法和綜合性立法是立法類型的另一種表現(xiàn)形式［2］。這種類型的立法表現(xiàn)形式在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尤為明顯，一方面是由于組成環(huán)境的要素是分散多樣的，另一方面我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境立法多以分散性立法的形式呈現(xiàn)。一般而言，在立法的初期，由于立法技術(shù)的不成熟，多數(shù)情況下會(huì)進(jìn)行分散性立法，但是隨著立法技術(shù)的日臻完善和立法水平的日益提高必然會(huì)走向綜合性立法。可以說(shuō)，任何一個(gè)部門法在立法前期都會(huì)是分散性的立法，因?yàn)檫@樣立法難度較小，有利于積累相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)。但是，分散性立法發(fā)展到一定階段就會(huì)出現(xiàn)內(nèi)容重疊和適用混亂，不利于法律的實(shí)施，因此，就有必要進(jìn)行綜合性立法，從而通過(guò)立法形式的轉(zhuǎn)變更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題。從環(huán)境立法的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，正好體現(xiàn)了分散性立法走向綜合性立法的過(guò)程。雖說(shuō)環(huán)境立法的發(fā)展是一個(gè)從分散性立法走向綜合性立法的過(guò)程，但是就現(xiàn)階段的環(huán)境立法現(xiàn)狀而言，應(yīng)該堅(jiān)持分散性立法與綜合性立法相結(jié)合的路徑。對(duì)于地方環(huán)境立法尤為如此，堅(jiān)持分散性立法可以按照上位法的規(guī)定完善地方環(huán)境立法，堅(jiān)持綜合性立法可以對(duì)地方環(huán)境進(jìn)行體系性、整體性的保護(hù)。

二、“一帶一路”背景下地方環(huán)境保護(hù)立法存在的問(wèn)題

立法是保障“一帶一路”順利實(shí)施的制度化工具。在“一帶一路”的背景之下，制定契合這一背景的法律法規(guī)，對(duì)于甘肅省而言，不僅是實(shí)施國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的重要舉措，更是甘肅省立足本省、建設(shè)法治甘肅的重要組成部分。從歷史的維度而言，甘肅作為“一帶一路”沿線的重要區(qū)域，從古至今一直發(fā)揮著重要作用。面對(duì)當(dāng)下國(guó)家層面“一帶一路”的倡議舉措，甘肅亦應(yīng)當(dāng)走在前列，貢獻(xiàn)自己的智慧和力量。那么，就立法方面應(yīng)該如何去做，才能體現(xiàn)出甘肅特色，首先必然要從其在立法中存在的問(wèn)題說(shuō)起。

（一）限于本土一隅，國(guó)際視野缺乏

一直以來(lái)，地方立法視野過(guò)于狹小，只是將目光放置于自身所在的區(qū)域，沒(méi)有將視野擴(kuò)展至全球，以至于地方立法更多的是“閉門造車”，局限于一隅之內(nèi)。就甘肅省而言，的確有很多自然環(huán)境是其所獨(dú)有的，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)并不一定存在。此種情況下，在制定相關(guān)的環(huán)境立法時(shí)，立法機(jī)關(guān)往往束手無(wú)策，究其原因主要是沒(méi)有國(guó)際視野，立法部門缺少對(duì)域外其他國(guó)家相關(guān)領(lǐng)域的考察。當(dāng)然，很大程度上來(lái)看，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，正是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，很少參與國(guó)際交流，所以立法時(shí)很多情況下根本不會(huì)想到去考慮國(guó)外相關(guān)立法。另外，還有一個(gè)主要的原因是人才的缺乏，就現(xiàn)有的立法部門工作人員而言，很少有人可以熟練掌握他國(guó)語(yǔ)言來(lái)進(jìn)行比較法上的法律制度借鑒?？梢哉f(shuō)，這種現(xiàn)象并非存在于甘肅省之內(nèi)，放眼全國(guó)幾乎很少有地方立法可以做到直接借鑒域外國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)立法來(lái)對(duì)本區(qū)域的立法進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，除了很少一部分一線城市之外，其他地區(qū)幾乎都沒(méi)有能力做到這一點(diǎn)。這也就必然會(huì)造成地方環(huán)境立法出現(xiàn)“局促一室之內(nèi)”的現(xiàn)象?！耙粠б宦贰本褪且笪覀儗?duì)外開(kāi)放，這種開(kāi)放不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)這些方面，而且體現(xiàn)在法律制度上。其不僅要求我們走出去傳播中國(guó)的法律制度，也要求我們吸收和借鑒其他國(guó)家好的法律制度。

甘肅地處我國(guó)的西北內(nèi)陸地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后之故，法治環(huán)境也明顯不彰。無(wú)論是立法機(jī)關(guān)的立法技術(shù)還是公民守法的法制意識(shí)總體上都不如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。正因如此，甘肅地方環(huán)境立法總體上處于全國(guó)落后水平。但是，與該地區(qū)地方環(huán)境立法表現(xiàn)不佳形成鮮明對(duì)比的是該區(qū)域有豐富的自然資源，按理來(lái)說(shuō)，對(duì)于地方自然資源環(huán)境豐富的甘肅而言，其地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)走在全國(guó)前列，為其他地區(qū)提供相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，可是事實(shí)上卻并非如此。面對(duì)當(dāng)下嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境立法顯得尤為重要。自《立法法》修改以后，環(huán)境保護(hù)成為地方立法一個(gè)主要的方面，那么，如何充分發(fā)揮法律的作用，通過(guò)立法來(lái)保障自然資源環(huán)境這一問(wèn)題值得關(guān)注。因此，我們不得不把目光放寬，去關(guān)注世界其他國(guó)家關(guān)于自然保護(hù)的相關(guān)立法，這無(wú)疑對(duì)我國(guó)地方立法具有重要的意義。以甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)為例，由于立法方面存在著問(wèn)題，導(dǎo)致該地區(qū)環(huán)境破壞嚴(yán)重。但是若是將視野放諸全球就不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)外關(guān)于國(guó)家公園立法的經(jīng)驗(yàn)就可以為我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境保護(hù)提供立法上的借鑒經(jīng)驗(yàn)。在“一帶一路”的大背景下，必然還有更多的國(guó)外相關(guān)地方環(huán)境立法制度值得我們借鑒，只要我們擁有國(guó)際視野且不限于本土一隅，地方環(huán)境立法一定可以取得較好的績(jī)效［3］。

（二）實(shí)施性立法較多，創(chuàng)制性立法缺乏

實(shí)施性立法和創(chuàng)制性立法是地方立法兩種重要的形式，前者是在上位法有規(guī)定的情況下具體細(xì)化上位法的相關(guān)規(guī)定，后者是在上位法沒(méi)有規(guī)定但不與上位法沖突的前提下根據(jù)地方特點(diǎn)做出的關(guān)于地方立法的規(guī)定。但是一直以來(lái)我國(guó)在地方立法中一個(gè)明顯的現(xiàn)象就是實(shí)施性地方立法較多但創(chuàng)制性地方立法較少。地方環(huán)境立法作為地方立法的一個(gè)重要方面也不免陷入此種“窘境”。2015年《立法法》修改以后，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面獲得了立法權(quán)，這也就為地方立法發(fā)揮作用提供了更大的空間。其中，“環(huán)境保護(hù)”作為一個(gè)明確列舉的方面，尤為值得關(guān)注。因?yàn)橐恢币詠?lái)地方環(huán)境立法雖說(shuō)是地方立法的一個(gè)重要方面，但是理論界卻對(duì)其關(guān)注較少。正是由于地方立法在“環(huán)境保護(hù)”領(lǐng)域立法權(quán)的放開(kāi)為地方環(huán)境立法提供了一個(gè)“契機(jī)”，這也就倒逼理論層面更多關(guān)注地方環(huán)境立法，從而深化有關(guān)地方環(huán)境立法的相關(guān)理論。由于我國(guó)屬于單一制國(guó)家，立法權(quán)的行使要遵從地方服從中央的原則，所以大多數(shù)情況下地方立法時(shí)只是僅僅對(duì)上位法的規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步的闡明適用，因?yàn)檫@樣不會(huì)犯立法上的錯(cuò)誤。但是這種行為的結(jié)果就是導(dǎo)致地方立法存在大量的重復(fù)性規(guī)定，浪費(fèi)地方立法資源［4］?？墒菍?shí)踐中這種現(xiàn)象大量存在且沒(méi)有辦法進(jìn)行追責(zé)，很多時(shí)候上級(jí)立法機(jī)關(guān)都是抱著一種“無(wú)所謂”的態(tài)度。因?yàn)榈拇_想要地方環(huán)境立法不重復(fù)有創(chuàng)新且不違反上位法的規(guī)定，這對(duì)于地方立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)實(shí)在是難度太大。有些時(shí)候其實(shí)并非地方立法機(jī)關(guān)不想創(chuàng)新，而是它們不敢創(chuàng)新。因?yàn)閯?chuàng)制性立法風(fēng)險(xiǎn)太大，它們寧愿多一些實(shí)施性立法也不愿冒著被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)去進(jìn)行創(chuàng)制性立法。

就甘肅省地方立法而言，對(duì)其相關(guān)環(huán)境立法進(jìn)行考察不難發(fā)現(xiàn)也具有實(shí)施性立法較多而創(chuàng)制性立法較少的特征?？梢哉f(shuō)，這種現(xiàn)象并非甘肅一省之個(gè)殊化現(xiàn)象，放眼全國(guó)這是一種普遍存在的現(xiàn)象。值此“一帶一路”之國(guó)家發(fā)展背景，甘肅作為“一帶一路”沿線主要省份，在相關(guān)地方環(huán)境立法工作上進(jìn)行創(chuàng)制性工作無(wú)疑具有一定的示范意義。

（三）單項(xiàng)性立法較多，綜合性立法缺乏

就現(xiàn)有的環(huán)境立法而言，無(wú)論是從中央層面的環(huán)境立法還是地方層面的環(huán)境立法均體現(xiàn)出一種單項(xiàng)立法較多、綜合性立法較少的現(xiàn)象。例如全國(guó)范圍內(nèi)適用的綜合性環(huán)境立法總體來(lái)看只有《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等幾部法律，其他環(huán)境法律大多是單項(xiàng)性法律。地方環(huán)境立法也是如此，很多情況下地方環(huán)境立法只是將上位法的相關(guān)法律進(jìn)行具體化規(guī)定，簡(jiǎn)言之，就是中央有某一方面的環(huán)境立法，相應(yīng)的地方就制定一部相關(guān)的環(huán)境立法。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因必然是多方面的，但是不可否認(rèn)的是這與我國(guó)早期的環(huán)境立法不成熟相關(guān)。所謂的單項(xiàng)性立法是指根據(jù)相應(yīng)的環(huán)境要素進(jìn)行立法。比如國(guó)家制定《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律，地方則根據(jù)國(guó)家立法制定相應(yīng)的《水污染條例》《大氣污染條例》等等，此等立法方式在地方立法中經(jīng)?？梢钥吹?。所謂的綜合性立法是指根據(jù)相關(guān)環(huán)境要素進(jìn)行的整體性、綜合性的立法，其不像單項(xiàng)性立法那般僅是依據(jù)環(huán)境要素立法，而是會(huì)考慮到整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的功能。在我國(guó)，其他部門法綜合性立法的要求并不明顯，對(duì)綜合性立法具有迫切愿望的當(dāng)屬環(huán)境立法，這是由環(huán)境要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定的。近幾年來(lái)，隨著環(huán)境立法的發(fā)展和成熟，不難看到環(huán)境立法走向綜合性立法的趨勢(shì)，比如相關(guān)的《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等立法。特別是在今天，流域綜合立法也提上了日程，例如今年的《長(zhǎng)江流域立法》就列入了國(guó)家相應(yīng)的立法議程。

甘肅省的地方環(huán)境立法在綜合性立法方面曾有很多制度贊許之處，比如早在2003年甘肅省就制定了《濕地保護(hù)條例》，可以說(shuō)這在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看都是走在前列的。即便如此，甘肅省的地方環(huán)境仍然難以逃脫“單項(xiàng)性立法較多，綜合性立法較少”的普遍現(xiàn)象。在“一帶一路”的大背景下，甘肅若是要乘此發(fā)展機(jī)遇騰飛，必然要求地方立法來(lái)保障“一帶一路”的順利實(shí)施。地方環(huán)境立法作為地方立法重要的一部分，基于環(huán)境立法的特殊性更應(yīng)當(dāng)“大顯身手”。

三、“一帶一路”背景下地方環(huán)境保護(hù)立法的制度應(yīng)對(duì)

“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中必然伴隨著生態(tài)和自然資源環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題。甘肅省地處西北一隅，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展較全國(guó)而言比較落后，但是其擁有豐富的自然資源，并且作為國(guó)家西部的生態(tài)屏障而存在。因此，加強(qiáng)其在環(huán)境保護(hù)方面的立法顯得尤為重要。甘肅省地方環(huán)境保護(hù)方面的立法而言，筆者認(rèn)為主要包含以下幾個(gè)重要方面。

（一）關(guān)注“一帶一路”沿線國(guó)家的立法

“一帶一路”沿線包含多個(gè)國(guó)家，總體上具有自然資源豐富、地形復(fù)雜多樣、生態(tài)環(huán)境脆弱等地緣特點(diǎn)［5］?！耙粠б宦贰钡牟季种泻艽笠徊糠质且曰A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，這必然會(huì)對(duì)沿線國(guó)家和沿線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成一定的影響，因此，就必須提前提出具有針對(duì)性的立法措施。對(duì)于甘肅而言，由于其地理位置的原因，必然是“一帶一路”無(wú)法繞開(kāi)的，因此也就有必要制定生態(tài)文明和自然資源保護(hù)法方面的法律。但是，立法不是一個(gè)“閉門造車”的過(guò)程，由于“一帶一路”經(jīng)過(guò)了多個(gè)國(guó)家，必然要對(duì)所涉及的國(guó)家中環(huán)境保護(hù)方面的立法予以關(guān)注。以俄羅斯為例，2002年，俄羅斯制定了《環(huán)境保護(hù)法》，這部法律成為其保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系，維護(hù)生態(tài)平衡和生物多樣性等方面的基本法律。2005年俄羅斯修訂了其《行政法典》，對(duì)環(huán)境違法污染行為和破壞生態(tài)行為加重了處罰力度和強(qiáng)度，并且加大了罰款的數(shù)額。2008年俄羅斯發(fā)布了總統(tǒng)令，為了提高空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，其在能源結(jié)構(gòu)、生態(tài)效率方面都做出了相應(yīng)的舉措。再如，伊朗近幾年的環(huán)境立法也迅速加快，制定了多部環(huán)境管理和環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，其內(nèi)容包含水污染、土地、垃圾、空氣等污染治理方面以及水資源保護(hù)和生物資源保護(hù)等生態(tài)保護(hù)方面。并且，為了更好地對(duì)生態(tài)和自然資源進(jìn)行保護(hù)，伊朗在環(huán)境行政管理、信息公開(kāi)和公眾參與等方面也有所加強(qiáng)。另外，土耳其近年來(lái)也制定了《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《空氣質(zhì)量控制條例》《水體污染控制條例》《環(huán)境影響評(píng)估條例》等一系列環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律。

關(guān)注“一帶一路”沿線國(guó)家環(huán)境保護(hù)的立法，才能更好地對(duì)甘肅省地方環(huán)境立法作出規(guī)定。由于“一帶一路”沿線國(guó)家地處內(nèi)陸，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題，這就要求這些國(guó)家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)不能忽視環(huán)境問(wèn)題。應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)主要方面就是立法，“一帶一路”倡導(dǎo)下產(chǎn)生的問(wèn)題，特別是環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)方面的立法必然無(wú)法回避。在這一過(guò)程中，這些國(guó)家環(huán)境立法一定會(huì)有一些好的經(jīng)驗(yàn)值得甘肅省借鑒。當(dāng)然在這一背景之下也是我省完善地方環(huán)境保護(hù)立法的一個(gè)契機(jī)。因此，甘肅省要在借鑒“一帶一路”沿線國(guó)家環(huán)境立法的基礎(chǔ)之上，在《環(huán)境保護(hù)法》框架下，做好下位法的實(shí)施性立法即地方立法的及時(shí)跟進(jìn)工作［6］。

（二）不違反上位法規(guī)定的前提下開(kāi)展創(chuàng)制性立法

地方環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)該依據(jù)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定予以展開(kāi)?！读⒎ǚā沸薷囊詠?lái)，明確賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，其中更是將“環(huán)境保護(hù)”作為地方立法的重要領(lǐng)域［7］。2018年3月《憲法》進(jìn)行了第5次修改，其中最重要的一個(gè)部分就是“生態(tài)文明”入憲。生態(tài)文明的入憲也為地方環(huán)境保護(hù)立法作出了上位法的依據(jù)。甘肅省地方立法在“一帶一路”的背景之下，必然要在《憲法》和《立法法》等上位法的規(guī)定下制定屬于自己本地區(qū)的立法，這也是我國(guó)單一制國(guó)家之下“法治一元”的體現(xiàn)。地方立法有兩個(gè)方面的任務(wù)：一方面是將上位法的相關(guān)規(guī)定予以具體化的落實(shí)，使得地方立法更加具有操作性和實(shí)踐性；另一方面是對(duì)上位法沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)在不違反法律基本原則和基本精神的前提下制定相關(guān)立法。一般而言，前者被稱為實(shí)施性立法，后者則被稱為創(chuàng)制性立法。無(wú)論是實(shí)施性的地方立法，還是創(chuàng)制性的地方立法，都屬于地方立法的范疇。

就甘肅省地方環(huán)境保護(hù)方面的立法而言，實(shí)施性立法居多而創(chuàng)制性立法較少。就甘肅省區(qū)域文明建設(shè)與自然資源保護(hù)方面的創(chuàng)制性立法而言，最具有代表性的是2003年制定的《甘肅省濕地保護(hù)條例》。在“一帶一路”的背景之下，甘肅省應(yīng)該充分發(fā)揮創(chuàng)制性立法的經(jīng)驗(yàn)和處于“一帶一路”倡議沿線省份的優(yōu)勢(shì)，在上位法的規(guī)定之下，制定出服務(wù)于“一帶一路”的地方立法。首先，就是在制定實(shí)施性立法時(shí)，具體化上位法的相關(guān)規(guī)定時(shí)要考慮國(guó)家“一帶一路”的相關(guān)政策和舉措，讓地方立法真正服務(wù)于國(guó)家的宏觀舉措，服務(wù)于“一帶一路”的建設(shè)。其次，在創(chuàng)制性立法時(shí)也要有同樣的考慮，既不違反上位法的基本原則和法治的基本精神，又有兼顧“一帶一路”的倡議和舉措。這是新時(shí)期地方立法，特別是作為“一帶一路”沿線省份立法必須要予以考量的重中之重。在地方立法的過(guò)程中，除了上位法是必須予以考慮的因素之外，還有一個(gè)重要的考量因素就是相關(guān)的政策，特別是在當(dāng)下，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法律必然無(wú)法完全反應(yīng)社會(huì)的需求。這就需要政策作為補(bǔ)償，彌補(bǔ)法律的不足之處?！耙粠б宦贰弊鳛閲?guó)家層面的一項(xiàng)政策，其雖然沒(méi)有法律的剛性，但是在實(shí)踐中起到的作用絕對(duì)不容忽視，這也就從另一方面說(shuō)明了地方立法應(yīng)當(dāng)對(duì)“一帶一路”作出立法上的回應(yīng)。甘肅省作為生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和全國(guó)范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)屏障區(qū)域，一定要在“一帶一路”建設(shè)中注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源的合理開(kāi)發(fā)，避免絕對(duì)的以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為主的發(fā)展理念導(dǎo)向，要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。

（三）制定綜合性地方環(huán)境保護(hù)立法與專項(xiàng)立法相結(jié)合

就目前甘肅省有關(guān)區(qū)域生態(tài)文明和自然保護(hù)的相關(guān)立法而言，已有的立法主要包括：1987年2月的《甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》；1989年6月的《甘肅省污染源治理專項(xiàng)基金有償使用實(shí)施辦法》；1989年8月的《蘭州市城市園林綠化管理辦法》；1991年5月的《蘭州市環(huán)境噪聲污染防治辦法》；1991年12月的《金昌市飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》；1993年5月的《蘭州市南北西山綠化開(kāi)發(fā)管理實(shí)施辦法》；1993年9月的《甘肅省實(shí)施水土保持法辦法》；1994年9月的《甘肅省水土流失危害補(bǔ)償費(fèi)、防治費(fèi)征收、使用和管理辦法》；1994年8月《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》；1995年1月的《甘肅省重點(diǎn)工業(yè)污染源環(huán)境管理辦法》；2006年12月的《甘肅省草原條例》；2000年12月的《甘肅省地質(zhì)保護(hù)條例》；2004年3月29日的《甘肅省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》；2013年8月的《甘肅省環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任規(guī)定》；2013年10月30日《甘肅省甘南藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》；2016年1月的《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》；2016年9月的《甘肅省生態(tài)文明體制改革實(shí)施方案》；2017年11月的《甘肅省祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》等等。

從甘肅省已有的立法來(lái)看，大多數(shù)立法都已經(jīng)相當(dāng)陳舊且都出臺(tái)于生態(tài)文明建設(shè)提出之前。由此可得，在“一帶一路”背景下，甘肅省地方立法，特別是關(guān)于區(qū)域生態(tài)文明和自然資源方面的立法相比較而言較為缺乏。當(dāng)然，這也從另一個(gè)方面說(shuō)明了甘肅省在這方面的立法還有很大的發(fā)展空間。面對(duì)當(dāng)下“一帶一路”倡議，對(duì)我省地方環(huán)境保護(hù)立法建議如下：第一，在“一帶一路”背景下制定綜合性生態(tài)文明立法，即《甘肅省促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》。綜合性的生態(tài)文明立法是對(duì)全省范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)作出概括性的規(guī)定，這是本地區(qū)有關(guān)生態(tài)文明和自然資源保護(hù)立法的最高依據(jù)。這種做法最具有代表性的是貴州省貴陽(yáng)市和廈門市。2009年貴陽(yáng)市制定了全國(guó)首部生態(tài)文明建設(shè)地方性法規(guī)《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》；2014年廈門市制定了《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例》。基于以上兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建議我省同樣制定一部《甘肅省促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》。當(dāng)然，在這一立法中一個(gè)很重要的背景方面的考慮就是當(dāng)下國(guó)家層面的“一帶一路”倡議。第二，在“一帶一路”背景下修訂《甘肅省地方環(huán)境保護(hù)條例》。自2014年《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來(lái)，時(shí)至今日，甘肅省《環(huán)境保護(hù)條例》仍沒(méi)有作出及時(shí)的修改。反觀全國(guó)范圍內(nèi)其他大部分省份，自《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來(lái)均及時(shí)對(duì)本地區(qū)的《環(huán)境保護(hù)條例》作出了修改。比如2015年《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》、2016年《上海市環(huán)境保護(hù)條例》、2017年《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》等等。因此，必須盡快對(duì)《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》做出修訂，一方面符合上位法的規(guī)定和地方環(huán)境保護(hù)的需求；另一方面也是響應(yīng)“一帶一路”的國(guó)家號(hào)召。第三，在“一帶一路”背景下制定生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易等領(lǐng)域的專項(xiàng)立法［8］。專項(xiàng)立法是地方環(huán)境保護(hù)的一個(gè)專門方面，《甘肅省濕地保護(hù)條例》就是典型的代表。雖然甘肅省有專項(xiàng)方面立法，但是總體而言明顯不足。因此，建議制定《甘肅省生態(tài)補(bǔ)償條例》《甘肅省排污權(quán)交易條例》等相關(guān)領(lǐng)域的專項(xiàng)立法。

四、結(jié)語(yǔ)

在“一帶一路”背景下，地方環(huán)境立法無(wú)疑是保障“一帶一路”順利實(shí)施的一個(gè)重要方面。人們常說(shuō)，用法律來(lái)保障各項(xiàng)事業(yè)的順利進(jìn)行，的確，“一帶一路”的順利實(shí)施必然也離不開(kāi)法律的保障，而在法律的組成部分之中，地方立法，特別是地方環(huán)境立法不可或缺。處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系一直是后發(fā)國(guó)家必須考慮和應(yīng)對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了環(huán)境保護(hù)，因此造成了很多環(huán)境問(wèn)題。在新時(shí)期“一帶一路”的發(fā)展圖景之下應(yīng)當(dāng)吸取以前發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，真正走一條綠色發(fā)展之路。而在這一過(guò)程之中，立法是尤為關(guān)鍵和重要的環(huán)節(jié)。甘肅省作為“一帶一路”沿線重要區(qū)域，做好地方環(huán)境保護(hù)方面的立法必定具有全國(guó)性的示范意義。