曹麗虹

黨的十九大報告提出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，目前正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期。江蘇省委書記婁勤儉同志指出：“要準確把握新時代江蘇的新方位新坐標，推動高質量發(fā)展走在前列?！边@就要求進一步增強自身優(yōu)勢、補齊經(jīng)濟短板、拓展發(fā)展空間，緊密圍繞發(fā)展實體經(jīng)濟和構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，在創(chuàng)新引領、自主發(fā)展上下功夫，全力推進江蘇創(chuàng)造，提升江蘇質量，打造江蘇品牌，加快跨越由高速增長向高質量發(fā)展的江蘇拐點。為此要深化法治領域改革，并在法治的軌道上推進改革，以改革激發(fā)市場活力。

一、經(jīng)濟高質量發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

2018年10月31日，中共中央政治局會議強調，面對經(jīng)濟運行存在的突出矛盾和問題，要堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，貫徹新發(fā)展理念，落實高質量發(fā)展要求，堅持以供給側結構性改革為主線，加大改革開放力度，抓住主要矛盾，有針對性地加以解決，要切實辦好自己的事情，堅定不移推動高質量發(fā)展。只有認清當下形勢，準確把握新常態(tài)，才能有的放矢，在實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展上取得新進展。

供需矛盾逐漸凸顯。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，勞動、資本、土地等生產(chǎn)要素已經(jīng)不足以支撐經(jīng)濟高質量發(fā)展，制度創(chuàng)新、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等因素更為重要。各區(qū)域之間的競爭也逐漸從資金、管理、人才等要素競爭發(fā)展成為整體的、全面的競爭。從經(jīng)濟發(fā)展來看，供需矛盾凸顯，在供給方面，資源要素投入面臨瓶頸，人口紅利逐漸減弱，土地資源制約突出，產(chǎn)業(yè)高端化程度較低，在核心領域、關鍵技術、重要基礎性零部件制造等方面人才短缺，產(chǎn)品優(yōu)質化程度不高；在需求方面，經(jīng)濟對外依賴度偏高，出口中低端產(chǎn)品比重較大，消費增長受到城鎮(zhèn)化滯后、中等收入階層成長慢等因素的影響，難以釋放潛能，制約經(jīng)濟新動能形成和高質量發(fā)展。

生態(tài)矛盾日益突出。隨著改革開放40年來的工業(yè)化、現(xiàn)代化、市場化、城鎮(zhèn)化的跨越式發(fā)展，綜合國力不斷增強，人民生活日益改善，與此同時，賴以生存的自然環(huán)境也受到較大破壞。近年來，生態(tài)環(huán)境被嚴重污染和破壞的事件時有發(fā)生，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境的容量已經(jīng)逐漸接近所能承受的上限，生態(tài)矛盾逐漸從隱性轉為顯性，不斷趨于表象化。2018年9月份，生態(tài)環(huán)境部舉行例行新聞發(fā)布會，介紹了2010—2015年全國生態(tài)狀況變化遙感調查評估情況，提出在快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，由于片面追求經(jīng)濟增長速度和城市擴張規(guī)模，部分區(qū)域生態(tài)空間被擠占、自然生態(tài)系統(tǒng)質量偏低和生態(tài)持續(xù)退化，其中提到長江經(jīng)濟帶中下游自然岸線開發(fā)強度大、濱岸帶生態(tài)風險較大的問題，這也是沿江各級政府目前需要重點關注的問題?？梢哉f，隨著經(jīng)濟發(fā)展面臨的新形勢和人民群眾對于環(huán)保要求的不斷提高，生態(tài)環(huán)境矛盾已經(jīng)逐漸成為制約經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的瓶頸和障礙。

市場機制有待完善。十九大報告指出，要“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。目前市場經(jīng)濟法制化程度還不高，還存在地方政府過多介入微觀經(jīng)濟活動、行政性審批事項較多、許可發(fā)放較為繁瑣、民營企業(yè)進入市場門檻較高等情況，企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)濟轉型遇到較大阻力。從政府的經(jīng)濟角色上來看，要有所為有所不為，既要幫助企業(yè)擺脫困境，又要把握好適度原則，同時還要“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”，就需要逐步明確政府定位，有效助推經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

二、充分發(fā)揮法治引領和規(guī)范作用

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“社會主義市場經(jīng)濟本質上是法治經(jīng)濟。”法治與經(jīng)濟發(fā)展相互促進，法治隨經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，法治水平也越高。在推進經(jīng)濟高質量、補齊發(fā)展短板的過程中，法治是完善市場經(jīng)濟、激發(fā)市場活力的必然要求，需要充分發(fā)揮好引領和示范作用。

大力推進法治政府建設。法治政府是運用法治思維、法治方式運轉的政府，要求政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道。2015年底，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，明確到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。建設法治政府，一是要規(guī)范政府行為，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，依法全面履行政府職能；二是依法決策，推進行政決策科學化、民主化、法治化；三是改革行政審批制度，精簡行政審批手續(xù)，減少行政成本，提高行政效率，增強政府執(zhí)行力和公信力；四是加強對行政權力的制約和監(jiān)督，依法有效化解社會矛盾糾紛；五是提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。只有建設法治政府，將政府各項工作真正納入法制化軌道，運用法治思維、法治手段來解決發(fā)展中的難題，才能更好地為經(jīng)濟高質量發(fā)展保駕護航。

運用法治力量破解發(fā)展重點難點問題。一是服務深化改革。當前全面深化改革已進入攻堅期和深水區(qū)，將觸及更深層的利益關系，推進改革的復雜性和難度在不斷增加。習近平總書記指出，“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用”。特別是在改革重點難點領域，法治的支持和引領，既能確保改革運行在正確的軌道上，又能為改革突破利益藩籬提供法治利劍，讓改革更有方向、更有底氣。在服務重大改革和工作任務中，鎮(zhèn)江市組建了市縣兩級12348法律服務隊，建立重大任務目標督導機制，積極參與黨委政府重大事件處置、重大項目服務。二是推動公平競爭。公平競爭對于經(jīng)濟高質量發(fā)展具有重要的作用，能夠激活市場活力和創(chuàng)造力，提高市場主體效率，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。法治有助于遏制惡性競爭，形成良性競爭局面，從而保證市場在資源配置中起決定性作用。就制度層面而言，必須制定能夠有力保障經(jīng)濟健康有序運行的法律法規(guī)，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度，完善產(chǎn)權和知識產(chǎn)權保護制度，構建支持創(chuàng)新的風險投資法律體系，形成促進技術創(chuàng)新和科技成果產(chǎn)業(yè)化的體制機制。三是完善市場監(jiān)管。政府要充分發(fā)揮市場監(jiān)管職能，提升市場的把控力，保障經(jīng)濟高質量發(fā)展。要進一步完善市場法律制度，規(guī)范市場監(jiān)管程序，制約監(jiān)管權力，加強產(chǎn)權保護、維護契約自由、激勵誠實守信，努力營造公平、公正、透明、穩(wěn)定的市場環(huán)境。近年來，鎮(zhèn)江市主動搭建小微企業(yè)法律服務平臺，充分運用鎮(zhèn)江法網(wǎng)“企業(yè)法律風險在線監(jiān)測”系統(tǒng)，為小微企業(yè)出具相關法律風險在線監(jiān)測評估報告及風險防范建議，建立企業(yè)風險早識別、早預警、早處置機制，同時加強各類法律服務需求收集和信息研判，按“一企一策”提供定制服務，截至目前走訪企業(yè)618家，建立聯(lián)系點124個，幫助企業(yè)化解風險、解決問題1076件。四是維護社會穩(wěn)定。穩(wěn)定的社會環(huán)境是經(jīng)濟得以高質量發(fā)展的基石。這就要求我們要用法治思維和法治方式履行職能，在處理社會復雜問題時，要秉持法治理念，善用法治思維處理、化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定；在處理違法犯罪時，要始終以法律為準繩，堅決保護人民的人身權、財產(chǎn)權，推進法律的剛性執(zhí)行，提高司法效果。例如非法采砂對于社會穩(wěn)定和防洪安全都存在巨大隱患，鎮(zhèn)江在打擊長江非法采砂的過程中，堅決依靠法治手段，邀請法制部門全程把關，全面梳理公安、水利、法院、檢察院等部門執(zhí)法職能，明確涉案入刑認定情況及程序，確保各項處置措施都有法律依據(jù)。通過三個月的整治行動，入刑3人，進入立案審查程序20余人，等待隨案移交法院的非法采砂船5艘，集中指定?？糠欠ú缮按?9艘，基本實現(xiàn)了全面禁絕非法采砂的目標，維護了社會穩(wěn)定。五是助力污染防治。在推進污染防治攻堅戰(zhàn)中，始終依循法治原則，用好法律武器，一方面強化對生態(tài)環(huán)境和資源的司法保護，運用法治手段解決突出的生態(tài)環(huán)境問題，同時做好污染防治攻堅戰(zhàn)執(zhí)法及檢查，加大違法案件查處力度，特別要將中央、省環(huán)境保護督察等轉交的問題作為執(zhí)法重點；另一方面加快修訂配套法律法規(guī)，探索在生態(tài)環(huán)境保護領域進行立法，建立健全環(huán)境污染治理長效機制，不斷滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的期盼，為經(jīng)濟高質量發(fā)展提供良好的環(huán)境保障。

進一步堅實法治保障。一是提高立法質量。黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。從經(jīng)濟發(fā)展角度看，要及時制定有利于經(jīng)濟高質量發(fā)展的良法，破除體制機制障礙，特別要結合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，完善指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系以及績效考核制度，形成完備的市場法律規(guī)范體系、高效的市場法治實施體系、嚴密的市場法治監(jiān)督體系、有力的市場法治保障體系，為新時代經(jīng)濟高質量發(fā)展提供堅實的法治保障。二是優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。行政執(zhí)法是法律實施的關鍵環(huán)節(jié)，是建設法治政府的重中之重，是體現(xiàn)地方法治環(huán)境優(yōu)劣的重要指標。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，對執(zhí)法能力和水平的要求也越來越高。黨的十八大以來，黨中央國務院把“放管服”改革作為轉變政府職能的突破口。從內(nèi)容上看，就要把該“放”的堅決放開、該“管”的管住管好、該“服”的服務到位；從執(zhí)法模式上看，要“剛柔并濟”，既要“剛性”落實行政執(zhí)法責任制，又要“柔性”推進服務型行政執(zhí)法，為經(jīng)濟高質量發(fā)展營造良好的執(zhí)法環(huán)境。2018年11月，司法部出臺《關于充分發(fā)揮職能作用為民營企業(yè)發(fā)展營造良好法治環(huán)境的意見》，強調充分發(fā)揮司法行政職能，積極為民營企業(yè)發(fā)展提供堅實的法治保障，營造良好法治環(huán)境，提供優(yōu)質法律服務。三是濃厚法治氛圍。充分發(fā)揮廣播、電視、報刊、新媒體優(yōu)勢，深入開展法制宣傳教育活動，大力宣揚正面典型，引導社會各界進一步增強法律意識，弘揚法律精神，維護法律權威。鎮(zhèn)江市大力推動“七五”普法規(guī)劃實施，相繼出臺了貫徹“誰執(zhí)法誰普法”責任制實施意見、考評辦法和責任清單，打造“誰執(zhí)法誰普法·十佳創(chuàng)新項目”、部門“普法月歷”等特色品牌，推動由“小眾普法”向“大眾普法”轉變。同時推進基層依法治理，省級以上民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)成率達48.3%，居全省前列。

三、需要處理好幾對關系

處理好立法與執(zhí)法的關系。黨的十八屆五中全會提出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。處理好立法與執(zhí)法的關系對于建設法治社會、推動經(jīng)濟高質量發(fā)展尤為重要。若執(zhí)法偏離立法意圖，會嚴重損害法律效力。有些立法存在滯后、漏洞等問題，需要執(zhí)法過程中結合立法目的、常情常理來做出判斷，達到法律效果與社會效果的協(xié)調統(tǒng)一。要在執(zhí)法過程中逐步建立法律實施效力監(jiān)督系統(tǒng)，對于新問題、新領域要及時完善法律法規(guī)，對于不合時宜的立法要及時進行修改或廢止。

處理好剛性與柔性執(zhí)法的關系。傳統(tǒng)的剛性執(zhí)法管理方式較為單純地依賴行政命令、行政處罰、行政強制等手段，雖然容易見成效，但易激化矛盾。隨著社會經(jīng)濟管理的復雜性不斷加大，需要更為柔性的執(zhí)法方式，逐步形成科學有效的利益協(xié)調、訴求表達、矛盾調處和權益保障等機制。通過剛柔執(zhí)法的相互配合，發(fā)揮執(zhí)法管理服務成效，緩和社會矛盾，解決社會問題。

處理好國家法與地方法治創(chuàng)新的關系。各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，通過充分論證，因地因時制宜推進地方法治建設，能夠及時把好的經(jīng)驗和做法上升為制度，有效發(fā)揮先行和示范作用。鎮(zhèn)江市自2015年7月獲地方立法權以來，針對地區(qū)行業(yè)特色和發(fā)展需求，陸續(xù)出臺《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》《鎮(zhèn)江香醋保護條例》《鎮(zhèn)江市飲用水源地保護條例》《鎮(zhèn)江市非物質文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人條例》《鎮(zhèn)江市長江岸線資源保護條例》等地方法規(guī)，實現(xiàn)精準治理，有效推進了特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)民生、傳統(tǒng)文化保護等領域的發(fā)展。

處理好污染防治和經(jīng)濟發(fā)展的關系。污染防治歸根結底是經(jīng)濟發(fā)展的問題，兩者相輔相成，而非此消彼長。污染防治攻堅戰(zhàn)是決勝全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，通過加大整治力度，逐步淘汰“散亂污”企業(yè)和落后產(chǎn)能，短期內(nèi)可能對經(jīng)濟數(shù)據(jù)產(chǎn)生一定影響，但從長期看，推動了經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、經(jīng)濟結構優(yōu)化和增長動力轉換，實現(xiàn)了環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益的多贏。

（作者系鎮(zhèn)江市人民政府副市長）

責任編輯：高 莉