賈 瑞

(安徽師范大學 學報編輯部，安徽 蕪湖 241000)

高校國有資產管理是實現(xiàn)國有資產保值增值的基本途徑。作為我國高等教育管理和國有資產管理的重要組成部分，高校國有資產管理改革與高等教育及財務管理的改革有著階段劃分上的相同之處。改革開放40多年來，高校國有資產管理體制演進經(jīng)歷了由計劃調控到市場調控、政府放權到高校擴權的階段。我國高校國有資產管理發(fā)展過程大體可分為四個階段，本文以此為主線，分析這一過程中產權制度的演變與完善。

一、沿用傳統(tǒng)模式，恢復與重建資產管理制度(1978-1992年)

(一)產權單一、計劃調配資產的管理模式

1978年12月，為了滿足四個現(xiàn)代化對高等教育人才的需要，國務院決定恢復增設169所普通高等學校。在當時的計劃經(jīng)濟背景下，中國高校國有資產管理仍沿用傳統(tǒng)的模式——“國家統(tǒng)一調配資產”：高校各項管理服從并依賴于國家財政體系，購置資產的經(jīng)費完全來源于國家專項撥款，高校沒有資產審批權限，基本處于“等、靠、要”的狀態(tài)，此時資產的產權結構相對單一，缺乏靈活性。由于當時沒有設立相應的資產監(jiān)督機制和績效評價機制，“資產的所有權、經(jīng)營權、行政管理權三位一體，運行機制出現(xiàn)了產權不明晰、責權不明確、職能不統(tǒng)一的弊端?！盵1]

(二)整頓和恢復高校各項工作制度

在當時資源匱乏、支出壓力巨大且支出管理不規(guī)范的大背景下，高校國有資產管理體制的重要方針政策和改革部署還在“摸著石頭過河”。 1978年，教育部頒發(fā)《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》[2]，依據(jù)當時的總任務和四個現(xiàn)代化的要求，修訂和完善高校的各項工作制度。高校教育秩序的恢復與重建為本階段高校國有資產管理的改革奠定了良好的制度基礎。

(三)統(tǒng)一領導、分級管理的制度重建階段

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》[3]和1986年《高等學校財務管理改革實施辦法》[4]，從宏觀層面對實行簡政放權，擴大學校辦學自主權進行頂層設計，在經(jīng)費管理上實行“統(tǒng)一管理、一級核算、定額包干、節(jié)余留用”的具體方案，為高校國有資產管理改革奠定了強大的政治和經(jīng)濟基礎。1988年9月，財政部設立國有資產管理局，并設立全國性統(tǒng)一縱向的管理體系，“行使國家賦予的對國有資產所有者的代表權、監(jiān)督管理權、國家投資和收益權以及資產處置權?！盵5]國有資產產權管理意識開始萌芽。1990年7月《國務院關于加強國有資產管理工作的通知》指出：國有資產管理須按照“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，研究提出“國有資產所有權界定等有關政策?！盵6]1991年3月，國務院成立清產核資領導小組。1992年，清產核資領導小組對全國高校進行了職責范圍內的清產核資、資產評估、年度報告等工作。

二、探索產權多元化改革，建立效益經(jīng)營投資體制(1992-1998年)

1992年中共中央、國務院《關于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》指出：“教育事業(yè)是對國民經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、先導性影響的基礎行業(yè)”[7]。1993年中共中央《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》和教育部《中國教育改革和發(fā)展綱要》均提出要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以多種渠道籌措教育經(jīng)費的體制。1999年6月，《中共中央國務院關于深化教育改革》明確提出要“發(fā)展教育產業(yè)。”[8]“教育產業(yè)論的思想逐步成為發(fā)展教育事業(yè)的新視角”[9]。國家對民間資本管理方式的變革促使高校資產管理的重心從計劃調控轉向效益經(jīng)營。

(一)多渠道教育產業(yè)化提升服務需求

高校資產管理對效益的追求表現(xiàn)在高校后勤社會化改革和校辦企業(yè)的快速發(fā)展。后勤集團開展有償服務，鼓勵社會力量為學校教育事業(yè)提供支持。校辦產業(yè)投資興辦農場、工廠、公司、大型企業(yè)等，促進科學技術轉化為現(xiàn)實生產力。高校利用科研成果“科技含量高、市場前景好、產品價值提升快”的優(yōu)勢，吸引了大量民間資本注入，形成了以政府辦學為主和社會辦學為輔相結合的體制。高校通過出售或將無形資產作價入股方式從事資本經(jīng)營，使擁有的知識產權等無形資產價值化、資本化和產業(yè)化，孕育了高校無形資產交易的市場。1999年高校擴招帶來的一二期世界銀行貸款，同樣打破了國家作為單一主體投資的局面。高校由單一從事教學科研的機構，逐步演變成擁有各種經(jīng)濟成分的事業(yè)法人。

(二)各項法律制度逐漸完善

銀行貸款項目的全過程管理以及經(jīng)營性資產的特殊管理形式，使高校開始重視教育投資效益，相繼建立了有關儀器設備管理和財務相關的規(guī)章制度。1991年國家有關部委先后出臺了“產權界定、產權登記、產權糾紛調處、資產統(tǒng)計、評估、劃撥、國有資產保值增值、租賃、承包、改制、出售、清產核資和招投標法等200多部規(guī)章?！盵10]當時的高校國有資產產權登記實行“兩個結合”，即產權登記與國有資產清查相結合，產權登記與非經(jīng)營性資產普查相結合。

(三)多頭管理，權責不明的混亂期

1998年國家機構改革，國有資產管理局被國家撤銷，代之由諸多行政職能部門分別行使出資人的職責，分割管理資產。大多數(shù)高校實行有關職能部門和歸口部門負責管理相關資產，如設備處管儀器設備、基建處管房屋建筑、財務處管資金、后勤產業(yè)處管產業(yè)、科研處管無形資產等。多頭管理導致產權意識淡薄，產權關系不明，所有權與使用權混淆，資產“家底”不清、重復購置、無償占用、損失浪費嚴重等。政策法規(guī)的不健全，使高校的產權登記與界定、資產的利用與處置長期處于無序狀態(tài)。

三、明確產權分級，深化國有資產管理改革(2000-2010年)

(一) 加強財務管理制度，與財政體制改革同步進行

2000年教育部、財政部《關于高等學校建立經(jīng)濟責任制加強財務管理的幾點意見》指出：政府要加強對高校預算、收支及固定資產的管理，明晰校辦產業(yè)產權關系，嚴格執(zhí)行采購審批制度，以財務并重為原則，切實增強資產處置等領域的監(jiān)督力度。在該階段，國家逐步建立起項目預算管理制度，實現(xiàn)資產管理與財務管理、預算管理相結合；做到項目預算編制科學規(guī)范，資產購置采用政府集中采購、部門統(tǒng)一采購的形式；高校的產權主體由原來單一的事業(yè)單位法人發(fā)展為高校法人、校辦企業(yè)法人等多個法人。

(二)明確產權分級，實現(xiàn)“管資管人管事”三結合

2002年中共十六大報告指出要堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，要求國家繼續(xù)享有對國有資產的統(tǒng)一所有權，區(qū)分中央和地方的國資產權，分級行使各自的產權管理，形成“管理資產和管人、管事”相結合的國有資產管理體制。與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，“統(tǒng)一領導，歸口管理，分級負責，責任到人”的高校國有資產管理體制也隨之建立起來。

(三)行政事業(yè)類國有資產管理最高管理準則和法律依據(jù)出臺

由于出臺的國有資產管理政策存在對出資人約束力不強的局限性，國有資產體制性流失和市場性流失現(xiàn)象嚴重，2003-2004年，教育部長周濟指出：“‘教育產業(yè)化’、‘學校公司化’的觀念，不符合完善社會主義市場經(jīng)濟體制要求，必須堅決制止?！盵11]2006年7月《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》明確高校國有資產管理改革須納入整個公共財政改革的體系中，國有資產實行“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用”的管理體制，明確“各級財政部門是國有資產管理的職能部門，對事業(yè)單位的國有資產管理實施綜合管理。”[12]同時指出高校有權擁有其所辦產業(yè)或轉讓知識產權的收益，增加資產管理、校辦產業(yè)產權關系、知識產權收益等方面的審批權，并首次提出了堅持資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合的概念。之后，國家依據(jù)該政策的規(guī)范標準對全國高校進行了資產清查，發(fā)現(xiàn)高校非經(jīng)營性資產閑置、國有資產私有化、經(jīng)營性資產產權不清等現(xiàn)象大量存在，這些工作為政策的不斷完善提供了充足的依據(jù)。

四、完善產權制度，強化財務控制下的全面整合(2010至今 )

(一)以新規(guī)范為標準的資產清查

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出：“要加強高校國有資產管理，建立健全高校國有資產配置、使用和處置管理制度，防止國有資產流失?！盵13]鼓勵高校盤活資產，提高使用效益。2012年，《教育部直屬高等學校、直屬單位國有資產管理工作規(guī)程(暫行)》和財政部《關于進一步規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產管理的指導意見》出臺，提出高校應完善“財政部門—主管部門—行政事業(yè)單位”三個層次的監(jiān)督管理體系，規(guī)范和加強國有資產管理，有效盤活存量資產，優(yōu)化配置資源；同時明確了資產配置、使用和處置環(huán)節(jié)的規(guī)范以及加強對“非轉經(jīng)”的管理等。2015年教育部《關于開展教育部直屬高校、直屬單位國有資產管理專項檢查的通知》要求在全國范圍清查、調查和研究的基礎上，全面總結吸收各地國有資產管理的實踐經(jīng)驗，形成2017年由財政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位國有資產年度報告管理辦法》。

(二)深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的改革

高校國有資產管理的核心工作始終是堅持和完善產權制度，加強產權保護。具體而言，就是要“通過立法，實現(xiàn)產權主體人格化，產權形態(tài)價值化，產權流動市場化，產權經(jīng)營公司化，產權管理法制化和定性定量準確化?！盵14]2017年出臺的《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》提出：“深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，把該放的權力堅決放下去，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監(jiān)管，構建政府、學校、社會之間的新型關系?！盵15]在高校國有資產管理方面，政府需要簡政放權，轉變職能，擴大學校自主權(如賦予高校更大范圍的經(jīng)費使用權和資產處置權)，引導社會組織參與資產管理，加強全流程監(jiān)管。

(三)建立“事企分開、權責明晰”機制，全面規(guī)范高校校辦企業(yè)

高校校辦企業(yè)改制是國有資產管理體制改革的一部分。2015年教育部《關于進一步規(guī)范和加強直屬高等學校所屬企業(yè)國有資產管理的若干意見》要求：“高校應以管資本為主，加強所屬企業(yè)國有資產的監(jiān)管，加快建立事企分開、權責明晰的國有資產監(jiān)管體制機制，防范國有資產流失，實現(xiàn)國有資產保值增值?！盵16]提出在直屬高校企業(yè)中建立退出機制，如對產權鏈條過長難以監(jiān)管的企業(yè)，要壓縮產權層級或退出投資。2018年國務院辦公廳《高等學校所屬企業(yè)體制改革的指導意見》指出：“要堅持國有資產管理體制改革方向，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和教育規(guī)律，對高校所屬企業(yè)進行全面清理和規(guī)范，理清產權和責任關系，分類實施改革工作，促進高校集中精力辦學、實現(xiàn)內涵式發(fā)展?！盵17]

(四)有效保護無形資產，實施產權有效激勵

高校無形資產的產權、開發(fā)和利用成為關注主體，國家相繼出臺了有關法規(guī)政策，以規(guī)范和保障高校無形資產的轉化和轉讓。2016年，教育部和科技部《關于加強高等學?？萍汲晒D移轉化工作的若干意見》《促進高等學校科技成果轉移轉化行動計劃》提出：通過體制機制“創(chuàng)新打通高?？萍汲晒D移轉化的渠道，”[18]要求在科技成果轉移轉化工作過程中，給予高校充分的使用、處置和收益分配等自主權。在創(chuàng)新日益成為引領發(fā)展第一動力的今天，完善知識產權制度尤為重要，一方面要嚴格依法保護，另一方面要在產權激勵上實現(xiàn)有效突破。2018年，財政部、科學技術部、國務院國有資產管理委員會發(fā)布《關于擴大國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法實施范圍等有關事項的通知》。

五、結語

改革開放40多年來，高校在國有資產的調整和重組、產權制度變革和效益管理提升，以及從主要管資產到主要管資本的體制轉變等方面，都取得了相應進展。高校國有資產的體制變革表現(xiàn)為不同層級的政府及其部門之間，政府與學校、社會組織等不同主體的權力與利益的合理調適與博弈。這期間，不同的利益主體都在尋求彼此適度的張力與活力，他們在“控制與爭權”“放權與擴權”中不斷切換，以期達到“合作與自治”的理想狀態(tài)。這既要求高校在適應市場經(jīng)濟規(guī)則和我國國情的基礎上，全面調查研究全國高校國有資產管理的實踐經(jīng)驗，保持規(guī)章制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性；也要求高校充分領悟國有資產管理理論和實踐層面上的創(chuàng)新，建立與國家法相匹配的高校國有資產管理、運營和監(jiān)督機制。

未來十年，政府仍需從國有資產保值增值戰(zhàn)略、資本價值型管理與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的新視角入手，堅持“擴大資源-科學配置-明晰產權-完善體制-提升效益”的基本思路：一是依據(jù)法規(guī)和政策對高校進行科學調控和引導，從微觀管理轉向宏觀層面的放(調控)管(監(jiān)督)服(服務)。二是提高高校自治和自理能力，建立多元化主體合作治理模式，充分發(fā)揮資產管理自主權的實效。三是構建自我監(jiān)督機制，推進實施國有資產管理情況年度報告制度。爭取 “到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)上取得決定性成果，完成中共十八屆三中全會提出的改革任務，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！盵19]