鄭淋議， 羅箭飛， 洪甘霖

（1.浙江大學(xué)中國農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058；2.重慶財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院，重慶 402160）

1 問題的提出

中華人民共和國成立70年以來，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。新中國成立初期的土地改革，使得三億多少地或無地的農(nóng)民獲得七億多畝的土地，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“耕者有其田”，糧食、棉花、油料等總產(chǎn)量也均以兩位數(shù)的速度增長。農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期，為推動(dòng)國家現(xiàn)代化，完成原始資本積累，1950—1979年，國家通過稅收和剪刀差等直接或間接的方式從農(nóng)業(yè)部門累計(jì)提取經(jīng)濟(jì)剩余約4 500億元，平均每年達(dá)155億元之多[1]。農(nóng)業(yè)在做出極大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也由于監(jiān)督、計(jì)量、激勵(lì)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營問題，長期處于停滯不前的狀態(tài)。1978年，中共十一屆三中全會(huì)撬開了中國改革開放的大門，發(fā)軔于農(nóng)村的土地承包制度改革刺激了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的二次增長。改革開放40年來，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制改革進(jìn)一步深化，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得明顯績效，2017年全國糧食總產(chǎn)量達(dá)到61 791萬t，是1978年糧食總產(chǎn)量30 476萬t的兩倍之多，尤其是2003—2015年，糧食產(chǎn)量更是實(shí)現(xiàn)歷史性的十二連增[2]。

回顧中華人民共和國成立以來的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展變化，經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、不足與優(yōu)勢并存，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大致經(jīng)歷了一個(gè)迂回下降、螺旋上升的過程，農(nóng)村各項(xiàng)制度也在變革中不斷完善。就農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展變革而言，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，一直處于農(nóng)村制度體系的中樞位置，兩者共同構(gòu)成中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度[3]。中國實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，土地制度和經(jīng)營制度的變革成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為核心的制度變量。然而，鮮有學(xué)者明確區(qū)分農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的差別，并聯(lián)合兩者進(jìn)行深入研究。中華人民共和國成立70年來，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度經(jīng)歷著怎樣的歷史變遷？農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度遵循著什么樣的演進(jìn)邏輯？未來的農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度又該如何聯(lián)動(dòng)改革？回答上述問題不僅有利于從理論上明晰農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的關(guān)系，也有利于從實(shí)踐上深化中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革。加快農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度聯(lián)動(dòng)改革，不斷完善中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，對(duì)于提高中國制度化能力、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要意義。

2 新中國成立以來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的歷史變遷

農(nóng)村基本經(jīng)營制度主要包括農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度兩大項(xiàng)。中華人民共和國成立70年來，農(nóng)村土地制度的改革并非獨(dú)立完成，它是在與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的動(dòng)態(tài)匹配中聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的。大體而言，農(nóng)村基本經(jīng)營制度先后經(jīng)歷新中國成立初期的“農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營”，改革開放前期的“集體所有、集體經(jīng)營”，到改革開放后期的“集體所有、均田承包、家庭經(jīng)營”，再到現(xiàn)階段的“集體所有、均田承包和多元經(jīng)營”4個(gè)階段（表1）。

2.1 新中國成立以來的農(nóng)村土地制度

新中國成立初期《土地改革法》的頒布和實(shí)施，正式宣告了中國歷史上存在數(shù)千年的地主階級(jí)的消亡，廣大的農(nóng)民群體第一次真正成為土地的主人?！锻恋馗母锓ā分赋觯皬U除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。這是新中國歷史上土地產(chǎn)權(quán)歸屬的第一次變化，即由地主階級(jí)到農(nóng)民群體的轉(zhuǎn)變。而且這是一次完整意義上的土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移，它的轉(zhuǎn)移是伴隨著所有權(quán)權(quán)能的完全轉(zhuǎn)移一并發(fā)生的，接過土地的農(nóng)民充分享有使用、收益和轉(zhuǎn)讓等完整權(quán)能，此時(shí)的產(chǎn)權(quán)基本屬于農(nóng)戶層次的“產(chǎn)權(quán)合一”[4]。正如該法律強(qiáng)調(diào)：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利?！辈贿^，新中國成立初期的土地產(chǎn)權(quán)制度改革并未維系太長的時(shí)間，伴隨著土地買賣苗頭的再次出現(xiàn)和早期社會(huì)主義建設(shè)的計(jì)劃推進(jìn)，國家開始意識(shí)到高度分散化的大國小農(nóng)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長[5]，在堅(jiān)持農(nóng)民土地私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，開始鼓勵(lì)農(nóng)民的土地資料逐漸由農(nóng)戶向合作社轉(zhuǎn)移。1956年是一個(gè)分水嶺，當(dāng)年出臺(tái)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確要求，要“按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。在此之后直到1978年，新中國歷史上出現(xiàn)了第二次土地產(chǎn)權(quán)的歸屬變化，即由農(nóng)民群體向農(nóng)民集體的轉(zhuǎn)變。這次土地歸屬的轉(zhuǎn)變基本也是完整意義上的轉(zhuǎn)移，除1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即人民公社“六十條”）提出允許農(nóng)民保留少量的自留地之外，農(nóng)民的土地及其權(quán)利均上移到農(nóng)民集體層次[6]，無論這個(gè)集體是生產(chǎn)隊(duì)，亦或是人民公社。可以說，改革開放前20年，土地產(chǎn)權(quán)大致屬于集體層次的“產(chǎn)權(quán)合一”。

中共十一屆三中全會(huì)拉開了中國改革開放的序幕，1978—1984年，“可以 、可以、還可以” “允許、允許、再允許”等系列政策表述創(chuàng)造性地將土地權(quán)利歸屬一分為二，新中國歷史上出現(xiàn)第三次土地產(chǎn)權(quán)的歸屬變化，即集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)在集體和農(nóng)戶間的“兩權(quán)分離”。在堅(jiān)持集體所有的框架下，通過均田承包的方式在承包期限內(nèi)將部分的土地使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)能逐漸由農(nóng)民集體轉(zhuǎn)移到集體農(nóng)戶。通過不斷地放權(quán)和賦權(quán)，一直到2013年，承包農(nóng)戶已大致?lián)碛休^為完整的土地使用、部分的收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)能[7]。新中國歷史上法定意義上的第四次土地產(chǎn)權(quán)歸屬變化則發(fā)生在2014年，當(dāng)年通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出，要“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。在發(fā)生農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分屬農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和新的經(jīng)營主體三個(gè)層次，承包農(nóng)戶的相關(guān)土地權(quán)能也大部分地轉(zhuǎn)移到新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。由此，中國農(nóng)地權(quán)利開始創(chuàng)造性地一分為三，即所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在集體、農(nóng)戶和農(nóng)地經(jīng)營者之間的“三權(quán)分置”[8]。而且，伴隨著農(nóng)村土地制度變革的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)不僅可以入股分紅，還可以貸款融資，相較以往，農(nóng)戶擁有更為完整的土地使用、收益和轉(zhuǎn)讓等權(quán)能。

表1 農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革時(shí)間表Tab.1 Timetable of rural land institutional reform and agricultural management system reform

2.2 新中國成立以來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度

20世紀(jì)50年代初的《土地改革法》客觀上塑造了數(shù)以萬計(jì)的小農(nóng)戶家庭經(jīng)營格局，高度分散的小農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營取代了適當(dāng)集中的地主規(guī)模經(jīng)營。為克服新中國成立初期家庭經(jīng)營存在的生產(chǎn)資料不足和經(jīng)營不善等缺陷[9]，中央在1951年出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿的前提下開展合作經(jīng)營，合作經(jīng)營的形式主要分為常年互助組、簡單的勞動(dòng)互助和以土地入股為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)合作社。不過，發(fā)展合作社并非中央的終極目標(biāo)，在1955年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議（擴(kuò)大）關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》和《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中提到，中央要將農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展分為初級(jí)階段和高級(jí)階段，通過把農(nóng)民引入互助合作的軌道，過渡到更高層次的社會(huì)主義。1956年社會(huì)主義“三大改造”基本完成，中國進(jìn)入社會(huì)主義初級(jí)階段，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略正式啟動(dòng)，農(nóng)業(yè)開始承擔(dān)從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變所需的原始資本積累職能。農(nóng)民合作社短期歷經(jīng)從互助組到初級(jí)社再到高級(jí)社的歷史轉(zhuǎn)變，并由高級(jí)社轉(zhuǎn)身為人民公社，逐漸形成“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營制度[9]。1962年通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》指出，“公社在經(jīng)濟(jì)上，是各生產(chǎn)大隊(duì)的聯(lián)合組織，生產(chǎn)大隊(duì)是基本核算單位，生產(chǎn)隊(duì)是直接組織生產(chǎn)和組織集體福利事業(yè)的單位”。新中國歷史上，農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式第一次出現(xiàn)由家庭經(jīng)營向集體經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營制度一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代末。

肇始于農(nóng)村的土地制度改革，從包產(chǎn)到戶到包干到戶再到家庭承包，一步步正式宣告了長達(dá)20年左右的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營制度的破產(chǎn)，取而代之的是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度。小農(nóng)戶家庭經(jīng)營再次回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的軌道，集體經(jīng)營則淡出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展社隊(duì)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等。1999年憲法修正時(shí)，采納了“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的文本表述，并將其正式確立為農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在新的歷史時(shí)期，伴隨著農(nóng)村人地分離趨勢和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的加快，家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等逐漸成為繼小農(nóng)戶之后的重要農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[10]。小農(nóng)戶家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的雙層經(jīng)營制度開始向多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共存的多元經(jīng)營制度轉(zhuǎn)變。2013年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要“充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性，著力構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，同時(shí)“鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，并明確指出可以通過“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”。中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新”，“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，要“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動(dòng)作用”。

2.3 農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度變遷的關(guān)聯(lián)性分析

回顧新中國以來農(nóng)村基本經(jīng)營制度變遷的基本歷程，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度存在密不可分的關(guān)系（圖1）。從兩者的區(qū)別來看，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的內(nèi)涵范圍各有側(cè)重，農(nóng)村土地制度主要涉及土地歸誰所有、土地如何利用以及土地收益歸誰享有等內(nèi)容，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度則主要包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有哪些、農(nóng)業(yè)由誰經(jīng)營、如何開展生產(chǎn)經(jīng)營以及勞動(dòng)成果歸誰享有等內(nèi)容。簡言之，前者表征為地權(quán)配置和土地利用問題，而后者體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)問題。從兩者的聯(lián)系來看，它們在時(shí)間上雖非完全同步，但卻在路徑上緊密相關(guān)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配方式?jīng)Q定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式[10]，而農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營模式又反作用于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

第一，在新中國成立初期，農(nóng)村土地制度的制度供給略早于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的制度供給，且在第一時(shí)期內(nèi)具有相對(duì)的制度穩(wěn)定性。自1950年《土地改革法》頒布實(shí)施之后，農(nóng)戶享有包括使用、收益和轉(zhuǎn)讓等完整意義上的土地產(chǎn)權(quán)，這種產(chǎn)權(quán)配置一直持續(xù)到高級(jí)社的到來。相比之下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度除家庭經(jīng)營在這一時(shí)期保持相對(duì)不變之外，其合作經(jīng)營先后經(jīng)歷互助組、初級(jí)社等合作層次，一直處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)的狀態(tài)，農(nóng)戶層面的“產(chǎn)權(quán)合一”決定了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式。

圖1 農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的演變路線圖Fig.1 Evolution of rural land institution and agricultural management system

第二，在農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度大體保持匹配，土地產(chǎn)權(quán)歸屬于農(nóng)村集體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)圍繞農(nóng)村集體展開，農(nóng)戶的剩余支配權(quán)上移到集體層次，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民生存目標(biāo)也讓位于國家工業(yè)化原始資本積累的發(fā)展目標(biāo)，集體層面的“產(chǎn)權(quán)合一”促成了以集體經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式。

第三，在改革開放時(shí)期，農(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度基本保持同步。自分田到戶以來，土地產(chǎn)權(quán)逐漸由集體再次回歸到農(nóng)戶手中，除少部分仍堅(jiān)持集體經(jīng)營之外，大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)也回歸家庭層次，家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位重新得到肯定，所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”塑造了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營模式。

第四，在轉(zhuǎn)型發(fā)展期，農(nóng)村土地制度的制度供給略滯后于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的制度供給。在改革開放后不久，土地流轉(zhuǎn)便已發(fā)生，“種糧大戶”“種田能手”等開始出現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更是如雨后春筍般涌現(xiàn)，合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式方興未艾。然而，“三權(quán)分置”制度一直到2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》的頒布才初步確立，而體現(xiàn)其精神的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》于2018年剛完成修正，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》也于2019年表決通過，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式的創(chuàng)新促進(jìn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

3 新中國成立以來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的演變邏輯

新中國成立70年來，農(nóng)村基本經(jīng)營制度既遵循人口與土地關(guān)系（自然關(guān)系）、生存與發(fā)展關(guān)系（經(jīng)濟(jì)關(guān)系）以及政府與市場關(guān)系（社會(huì)關(guān)系）的大邏輯，又深受農(nóng)村土地制度的“產(chǎn)權(quán)邏輯”和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的“生產(chǎn)邏輯”的影響（圖2）。

3.1 小邏輯：農(nóng)村土地制度的演變邏輯

在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者看來，產(chǎn)權(quán)以其強(qiáng)度、長度和廣度對(duì)人的經(jīng)濟(jì)行為和資源配置產(chǎn)生重要影響。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品使用的權(quán)利[11]，它界定了經(jīng)濟(jì)行為主體在市場交易過程中的受益或受損的邊界[12]。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者非常重視產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)意義和實(shí)際作用，尤其是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地一開始就與產(chǎn)權(quán)有著密不可分的聯(lián)系，將產(chǎn)權(quán)分析方法引入土地制度研究有著悠久的傳統(tǒng)[13]。產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一組可以在不同經(jīng)濟(jì)主體間進(jìn)行細(xì)分與組合的權(quán)利束，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束可以在不同的主體間細(xì)分和分享，其獨(dú)立運(yùn)作的基本條件為：分離和獨(dú)立后的土地產(chǎn)權(quán)不僅要在經(jīng)濟(jì)上獲得實(shí)現(xiàn)，而且要能夠形成新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系[14]。對(duì)于不同的土地產(chǎn)權(quán)持有者而言，他們既可能持有土地產(chǎn)權(quán)的某一項(xiàng)權(quán)利束（權(quán)能），也有可能同時(shí)持有多項(xiàng)權(quán)利束（權(quán)能），甚至擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。需要說明的是，在中國情景下，無論是所有權(quán)，還是承包權(quán)，亦或是經(jīng)營權(quán)，都不是經(jīng)濟(jì)意義上的某一項(xiàng)權(quán)利束，它們是多項(xiàng)權(quán)利束的集合體。以承包權(quán)為例，它本身是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等權(quán)利束的集合，而不是某一特定的權(quán)利束。

圖2 農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的演變邏輯圖Fig.2 Evolutionary logic diagram of rural land institution and agricultural management system

回顧新中國成立以來農(nóng)村土地制度的演變歷程，從產(chǎn)權(quán)廣度來看，可以發(fā)現(xiàn)存在兩條清晰的邏輯線條。一是產(chǎn)權(quán)束經(jīng)歷了由“聚合”到“分離”的演進(jìn)趨勢。在新中國成立初期，農(nóng)戶擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)屬于權(quán)能完整意義上的“產(chǎn)權(quán)合一”，而到集體化時(shí)期，農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)則上移到集體，集體擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶只能憑借勞動(dòng)或成員福利享有部分收益。改革開放后，集體的土地產(chǎn)權(quán)通過家庭承包的方式一分為二，形成所有權(quán)屬于集體、承包經(jīng)營權(quán)歸屬農(nóng)戶的“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)格局。爾后，伴隨著土地流轉(zhuǎn)多樣化實(shí)踐的涌現(xiàn)，承包經(jīng)營權(quán)再次細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，最終形成當(dāng)前“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)格局。二是產(chǎn)權(quán)權(quán)能經(jīng)歷了從完整到殘缺再到較為完整的回歸過程。在新中國成立之初，農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營、出租和買賣等土地產(chǎn)權(quán)，土地承載使用、收益和轉(zhuǎn)讓等完整的權(quán)能，而在改革開放前20年，農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)幾乎全部缺失，土地產(chǎn)權(quán)處于產(chǎn)權(quán)殘缺的狀態(tài)，這種狀態(tài)直到十一屆三中全會(huì)以后逐漸有所改觀?，F(xiàn)階段，使用權(quán)和收益權(quán)基本回歸農(nóng)戶或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)也只有土地買賣受到限制，而且伴隨著土地制度改革的深化，土地經(jīng)營權(quán)也可以用于融資貸款和入股分紅，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能日益豐富。

3.2 小邏輯：農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的演變邏輯

馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系會(huì)反作用于生產(chǎn)力，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系是生產(chǎn)力發(fā)展的社會(huì)形式[15]。生產(chǎn)力是生產(chǎn)能力及其要素的發(fā)展[16]，土地、勞動(dòng)力、科學(xué)技術(shù)和組織管理是其重要組成部分[17]，而生產(chǎn)關(guān)系是人們在自己生活的社會(huì)生產(chǎn)中發(fā)生一定的、必然的、不以他們的意志為轉(zhuǎn)移的關(guān)系[16]，主要體現(xiàn)為特定歷史時(shí)期的制度形態(tài)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，生產(chǎn)關(guān)系主要包括各個(gè)歷史時(shí)期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，而生產(chǎn)力則指特定歷史階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素配置效率和物質(zhì)技術(shù)水平。

新中國成立70年來，伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的演進(jìn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度大致呈現(xiàn)兩條脈絡(luò)分明的邏輯。一是經(jīng)營主體經(jīng)歷由單一向多元的動(dòng)態(tài)演變，出現(xiàn)分與合的歷史特征。新中國成立初期，土地改革使得三億多農(nóng)民實(shí)現(xiàn)耕者有其田，廣泛分布的小農(nóng)戶成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的關(guān)鍵主體。伴隨著合作化運(yùn)動(dòng)的推進(jìn)和集體所有制的實(shí)施，集體農(nóng)莊替代小農(nóng)戶成為當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主導(dǎo)力量。十八屆三中全會(huì)以后，家庭承包制的實(shí)施客觀上再次形成了數(shù)以億計(jì)的小農(nóng)戶，大部分的小農(nóng)戶家庭經(jīng)營和小部分的集體經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營制度的重要內(nèi)容。進(jìn)入新的歷史時(shí)期，伴隨著家庭農(nóng)場、合作社以及農(nóng)業(yè)企業(yè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)多元經(jīng)營的生產(chǎn)格局。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)從“量變”到“質(zhì)變”的更新迭代，實(shí)現(xiàn)了從依靠要素投入向依賴科技進(jìn)步的歷史轉(zhuǎn)變。在70年的發(fā)展歷程當(dāng)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力經(jīng)歷了一個(gè)螺旋式的上升過程，雖然在集體化時(shí)期長期處于“零增長”狀態(tài)，但是改革開放以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速發(fā)展并取得了極大的進(jìn)步。據(jù)公開資料推算，糧食總產(chǎn)量由1949年的11 318萬t增長至2018年的65 789萬t，足足翻了5.81倍，這里面科技進(jìn)步發(fā)揮著重要作用，資料顯示，2018年中國農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率達(dá)58.3%①數(shù)據(jù)來源：2018年度農(nóng)業(yè)景氣報(bào)告：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)預(yù)期向好，http: //www.xyshjj.cn/newspaper-2019-5-13-5-7408622.html。。

3.3 大邏輯：農(nóng)村基本經(jīng)營制度的演變邏輯

農(nóng)村基本經(jīng)營制度內(nèi)部不僅有著“產(chǎn)權(quán)邏輯”和“生產(chǎn)邏輯”等小邏輯的相互交織，而且它還潛伏著更深層次的大邏輯，即農(nóng)村基本經(jīng)營制度一直深受自然關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系三重邏輯的影響。

首先，就自然關(guān)系而言，在人多地少的國情農(nóng)情約束下，人地關(guān)系問題是農(nóng)村基本經(jīng)營制度變革的邏輯起點(diǎn)。新中國成立初期的土地改革，使得數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，由此也客觀形成了廣泛存在的家庭分散經(jīng)營問題。小農(nóng)戶將長期存在，這一客觀事實(shí)，即使是在集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的集體化時(shí)期也并未得到根本改觀，在經(jīng)歷近20年的短暫消失之后，以所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離為特征的家庭承包制改革，使得數(shù)以億計(jì)的小農(nóng)戶家庭經(jīng)營再次重現(xiàn)，盡管農(nóng)地“三權(quán)分置”以來，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行如火如荼，但時(shí)至今日，“人均一畝三分、戶均不過十畝”仍然是當(dāng)下大部分農(nóng)村的真實(shí)寫照。

其次，就經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，農(nóng)民的生存與發(fā)展問題是農(nóng)村基本經(jīng)營制度變革的目標(biāo)歸宿。為解決農(nóng)民溫飽問題，新中國成立初期的土地改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民生活水平得到顯著提高。而集體化時(shí)期工業(yè)化導(dǎo)向的集體所有制改革，使得農(nóng)民生活水平長期處于低水平徘徊狀態(tài)，這直接催生了后來的改革開放。家庭承包制的推行再次釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，“三權(quán)分置”成為繼家庭承包經(jīng)營之后農(nóng)村改革的重大制度創(chuàng)新。改革開放40年來，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從追求溫飽向追求小康的歷史轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革取得積極成效。

最后，就社會(huì)關(guān)系而言，處理好政府與市場關(guān)系是農(nóng)村基本經(jīng)營制度變革的行為準(zhǔn)則。新中國成立初期的土地改革以及以自愿為基礎(chǔ)的合作化運(yùn)動(dòng)，極大地激發(fā)了市場主體的經(jīng)濟(jì)活力，為國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為順應(yīng)工業(yè)化發(fā)展的需要，政府主導(dǎo)并建立了集體所有制度，雖然農(nóng)業(yè)資本的原始積累為國家工業(yè)化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但不可否認(rèn)也導(dǎo)致了大量的市場扭曲，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益受到較大的損害。改革開放初期，政府順應(yīng)農(nóng)民改革期待，正面肯定并實(shí)施了家庭承包制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很快得到恢復(fù)和發(fā)展。在轉(zhuǎn)型發(fā)展期，政府順應(yīng)潮流鼓勵(lì)土地的市場化流轉(zhuǎn)，建立了“三權(quán)分置”制度，極大地釋放了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的活力。

4 現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展取向

農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度，關(guān)乎著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展?；谛轮袊闪⒁詠磙r(nóng)村土地制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的歷史變遷和演變邏輯，本文認(rèn)為，為深化農(nóng)村基本經(jīng)營制度變革，需推動(dòng)土地規(guī)?；头?wù)規(guī)?；R頭并進(jìn)，促進(jìn)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)營和多元經(jīng)營相輔相成，發(fā)揮要素、組織和制度的作用，加強(qiáng)農(nóng)村土地制度與農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度聯(lián)動(dòng)改革的制度設(shè)計(jì)。

4.1 堅(jiān)持“土地規(guī)?；?服務(wù)規(guī)?；币芈?lián)動(dòng)，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是提高中國農(nóng)業(yè)競爭力的關(guān)鍵，也是中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展方向。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，全國耕地面積為20.2億畝，小農(nóng)戶約2億戶，戶均耕地10.1畝①數(shù)據(jù)來源：第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，http: //www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/。，小農(nóng)戶分散經(jīng)營的現(xiàn)狀仍未得到根本改觀，與發(fā)達(dá)國家的規(guī)模經(jīng)營仍有較大的差距。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，一面是土地的規(guī)?；?，即要實(shí)現(xiàn)土地的連片規(guī)模經(jīng)營；另一面是服務(wù)的規(guī)?；匆l(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。對(duì)于中國農(nóng)業(yè)而言，土地的規(guī)模加上服務(wù)的規(guī)模正是當(dāng)前乃至未來很長一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的主攻方向。不過，近兩年全國土地流轉(zhuǎn)的增速也有所下降，而且絕大多數(shù)的小農(nóng)戶并不能享受到農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。為此，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，需要堅(jiān)持“土地規(guī)?；?服務(wù)規(guī)模化”要素聯(lián)動(dòng)：一方面，繼續(xù)深化農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，培育土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地資源的配置效率；另一方面，積極構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，培育體系完整、功能多樣、覆蓋全面的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

4.2 堅(jiān)持“小農(nóng)戶+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”組織聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接

中共十九大報(bào)告指出，“要認(rèn)清小農(nóng)戶家庭經(jīng)營很長一段時(shí)間內(nèi)是中國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營形態(tài)的國情農(nóng)情，在鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，完善針對(duì)小農(nóng)戶的扶持政策，把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道”?，F(xiàn)階段，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展方興未艾，公開數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國家庭農(nóng)場達(dá)87.7萬戶，農(nóng)民合作社179.4萬家，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織超過41萬個(gè)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性社會(huì)化服務(wù)組織達(dá)到15.3萬家①數(shù)據(jù)來源：農(nóng)村各項(xiàng)改革全面深化，http: //www.xjrb.com/2018/0910/390151.shtml。。不過，總體而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍然是新興事物，不僅占比較低，而且對(duì)小農(nóng)戶的輻射作用有限。因此，為深化經(jīng)營制度變革，需要堅(jiān)持“小農(nóng)戶+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”主體聯(lián)動(dòng)：一方面，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，這既可以通過“小農(nóng)”變“大農(nóng)”的轉(zhuǎn)型升級(jí)方式，也可以通過工商資本進(jìn)入農(nóng)村的外部引進(jìn)方式；另一方面，重點(diǎn)解決好小農(nóng)戶與大市場的經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題和小農(nóng)戶與大政府的集體行動(dòng)問題，發(fā)揮好“大農(nóng)”助“小農(nóng)”的帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

4.3 堅(jiān)持“家庭經(jīng)營+多元經(jīng)營”制度聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建四化結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

從全球范圍來看，無論是人地關(guān)系緊張的日韓，還是資源稟賦優(yōu)越的歐美，家庭都被證明是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最為基本的組織形式。不過，伴隨著家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的崛起，實(shí)踐中涌現(xiàn)出家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系漸具雛形。因此，為深化經(jīng)營制度變革，需要堅(jiān)持“家庭經(jīng)營+多元經(jīng)營”制度聯(lián)動(dòng)：一方面，夯實(shí)家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，切實(shí)保護(hù)小農(nóng)戶的土地承包權(quán)益，探索土地二輪承包期到期后再延長30年的具體辦法，賦予小農(nóng)戶更加完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)從債權(quán)意義向物權(quán)意義轉(zhuǎn)變；另一方面，推動(dòng)家庭經(jīng)營制度、集體經(jīng)營制度、合作經(jīng)營制度、企業(yè)經(jīng)營制度和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合經(jīng)營制度優(yōu)勢互補(bǔ)，構(gòu)建集約化生產(chǎn)、專業(yè)化經(jīng)營、組織化分工和社會(huì)化服務(wù)相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。